아세안

베트남의 ODA 성과
공적개발원조(Official Development Assistance, ODA)는 2010년 기준 1인당 소득이 1만 2,276 달러 미만인 개발도상국의 경제발전과 복지향상을 목적으로 하는 정부 원조이다(OECD, 2020c). ODA 지원은 양허성이 있는 재원으로 이루어지며 증여 비율이 총 집행규모의 25% 이상이라는 점에서 특혜성(preferential)을 띤다. ODA 차관은 만기 및 유예기간도 길다. 또한, ODA는 강제성(compulsory)을 지닌다. OECD 산하 개발원조위원회(Development Assistance Committee) 회원국의 원조 가운데 19% 이상이 공여국의 재화 및 서비스 구매에 사용해야 하는 조건부 원조이다(Oliveira and Zacharenko, 2018). 마지막으로, ODA는 효과적으로 사용되지 못할 시 수원국에 부채부담(debt burden)을 유발할 수 있다.

베트남이 성공적 경제 발전의 모범 사례가 될 수 있었던 핵심 이유 중 하나는 전 세계로부터 지원된 ODA이다(Feasel, 2013). OECD의 데이터에 따르면, 베트남이 중저소득국이 된 시점(2010년)부터 2018년까지 베트남을 대상으로 한 총 ODA 공여액 규모는 403억 9천만 달러를 상회했다. 그러나 2015년부터는 그 규모가 감소하기 시작했다. 2015년~2018년 동안 총 ODA 공약액 규모는 약 143억 7천만 달러(2010년~2018년 간 총 ODA 공약액의 약 35.58%)에 불과했다. 특히 2018년 한 해 동안의 ODA 공약액은 전체 기간을 통틀어 가장 적은 12억 달러를 기록했다. 이는 베트남이 2015년에 새천년개발목표를 달성하고 2017년 6월 1일부로 세계은행의 기준에 따라 ODA를 공식 졸업했기 때문이다. 아시아개발은행(Asian Development Bank, ADB) 또한 베트남을 특혜차관 수혜국만으로 구성된 A그룹이 아닌, 혼합국가(Blend countries) 집단인 B그룹으로 분류했다. 그러나 베트남은 3년 동안 ODA 졸업이라는 변화를 뒷받침하기 위한 메커니즘을 구성하고 필요한 협상을 성공적으로 진행했다(World Bank, 2018). 2015년~2018년 동안의 ODA 지출 규모는 138억 6천만 달러였다.

베트남에 제공되는 ODA는 대개 증여 및 차관의 형식을 취하며, 그 가운데 ODA 차관이 2015년~2018년 동안 총 ODA 지출액 가운데 79%를 차지했다. ODA 차관이 지속적으로 증가함에 따라 베트남의 ODA 차관 상환 규모도 지난 몇 년간 확대되었다. ODA로 인해 베트남 경제가 지는 부담이 증가했음을 보여준다. 2015년부터 2018년까지 베트남은 ODA 상환으로 약 37억 4천만 달러를 지불해야 했으며, 이에 13억 5천만 이상의 ODA 이자가 더해져 총 50억 9천만 달러(총 ODA 지출액의 36.73%) 이상을 지불했다. 이는 베트남 경제에 있어 실질적인 부채부담이다(OECD 자료를 바탕으로 정리, 2020a).

베트남 ODA의 주된 공여 주체는 OECD 개발원조위원회(DAC) 회원국과 국제 다자기구이다. 이들 공여 주체는 2015년~2018년 사이에 제공된 총 ODA 지출액의 60.62%, 38.36%를 각각 지원했다(OECD 자료를 바탕으로 정리, 2020b).

DAC 가맹국 중 현재까지 베트남에 대한 ODA 지원 규모가 가장 큰 나라는 일본으로, 2015년~2018년의 기간 동안 베트남에 지원된 전체 ODA 가운데 일본의 기여분은 총 36.54%이다(OECD 자료를 바탕으로 정리, 2020b). 일본의 ODA는 베트남의 경제성장을 지원할 뿐 아니라 아세안(ASEAN) 회원국과의 물리적 연결성을 증진시켜 지역 차원의 통합, 안전성 및 번영 심화와 증진에 기여하기 위한 목적 또한 가지고 있다(Bobowski, 2019). 2015년~2018년 한국이 베트남에 지원한 ODA 규모는 총 16억 4천만 달러(전체 ODA 지출액의 5.46%)였다(OECD 자료를 바탕으로 정리, 2020b).

다자기구 중에서 ODA 지원 규모가 가장 컸던 것은 IDA(전체 기간 총 ODA의 22.65%)이다. 그러나 다자기구가 제공하는 ODA의 비중은 2015년 이후 감소세이다. 아시아개발은행(Asian Development Bank, ADB은 2015년~2018년 다자기구에서 제공된 ODA 총액 가운데 10.36%를 지원하며 ODA 공여 규모 기준 제 2대 공여 주체가 되었다(OECD 자료를 바탕으로 정리, 2020b).

ODA는 공공부문, 비정부기구(NGO)와 시민사회, 민관협력사업(PPP), 다자기구, 교육기관⸱연구기관⸱싱크탱크, 민간부문 단체 및 기타 기관 등의 경로로 전달될 수 있다. 2015년부터 2018년까지 베트남에서 ODA는 공공부문에  84.26%, 비정부기구와 시민사회에 2.6%, 다자기구에 2.25%, 교육기관⸱연구기관⸱싱크탱크에 1.87%, 민간기관에 1.25%가 유입되었다. 종류별 ODA 배분을 살펴보면, ODA 차관의 91.63%는 공공부문을 통해 전달되었다. 즉, ODA 차관 대부분의 사용이 공공부문에만 허락되었다. 한편 ODA 증여의 경우 공공부문에 유입된 것은 전체의 56.97%, 비정부기구와 시민사회에는 전체의 12.57%, 다자기구에는 전체의 10.31%, 교육기관⸱연구기관⸱싱크탱크에는 전체의 9.04%가 유입되었다. 따라서 베트남은 ODA 유입 확대를 위한 계획 수립에 주목할 필요가 있다(OECD 자료를 바탕으로 정리, 2020b).

ODA는 국가 예산에 보탬이 되며 다양한 프로젝트의 주요 자금원이 된다. ODA는 프로젝트 형식의 조치 또는 기타 전문가⸱기술적 지원에 직접 투입될 수 있다. 한편 ODA는 부채 상환액 축소나 행정비용 및 기타 비용 충당에도 사용될 수 있다. 2015년~2018년 사이 베트남에 제공된 ODA 지출액은 대부분 프로젝트 시행에 직접적으로 사용되었다. 프로젝트 시행에 사용된 ODA 규모는 120억 달러 이상으로, 베트남에 제공된 전체 ODA 중 86.59%를 차지했다. 예산 지원에 사용된 ODA는 약 10억 달러로 전체 ODA의 7.21%를 차지했다(OECD 자료를 바탕으로 정리, 2020b).

2015년부터 2018년까지 ODA의 수혜를 가장 크게 받은 분야는 전체 ODA 지출액의 46.71%인 약 64억 8천만 달러가 투입된 경제 인프라 및 서비스 부문이다. 두 번째 부문은 41억 달러, 즉 전체 ODA 지출액의 29.56%가 투입된 사회 인프라 및 서비스 부문이다. 다부문/부문간 영역이 전체 기간동안 ODA 지출 총액의 12.71%인 17억 6천만 달러를 투입받으며 3위에 올랐고, 전체 기간동안 총 ODA 지출액의 7.86%인 10억 9천만 달러를 지원받은 생산부문이 4위를 기록했다.

ODA는 운송⸱저장, 에너지(에너지 정책, 재생에너지, 에너지 분배정책), 상수도⸱위생, 교육, 다부문, 환경보호, 농업⸱임업⸱어업, 정부⸱시민사회, 의료, 예산지원, 금융⸱은행 서비스, 제조업⸱광업⸱건설업 등 베트남 핵심 산업 및 분야의 구축과 발전을 지원했다. 그러나 운송 및 에너지 부문으로 유입된 ODA는 대부분이 ODA 차관으로, 전체 기간에 걸쳐 동 부문에 유입된 총 ODA의 95% 이상이 ODA 차관이었다. 상수도 및 위생 부문 또한 전체 ODA 가운데 ODA 차관이 차지하는 비중이 90.89%였다. 교육 부문의 경우 투입된 ODA의 절반은 ODA 증여로, ODA의 51.74%를 차지했다. 환경보호 부문에 투입된 ODA 증여는 투입된 전체 ODA의 39.7%를 차지했다.

이머징 이슈 및 정책 함의
베트남이 새천년개발목표를 달성한 2015년 이후 베트남에 지원된 ODA의 현상(現狀)을 분석해 보면 다음과 같다.

첫째, ODA의 양허성은 영원히 유지되는 것이 아니며 특히 베트남의 경우는 더욱 그러하다. 베트남은 공식 ODA 졸업까지 단 1년을 앞두고 있다. 따라서 모든 양허성 차관의 제공이 중단되는 상황을 피하기 위해 베트남과 공여 주체는 긴밀히 협업하여 향후 5년 내지 10년 동안에 걸친 ODA 프로그램 및 프로젝트를 개발해야 한다. 뿐만 아니라, 베트남 정부가 ‘ODA 졸업’이라는 터닝 포인트를 부드럽게 넘어갈 수 있도록 필요한 계획을 수립하는 것이 중요하다. 또한 정부는 (채권시장의 추가적 발전 등) 새로운 자금조달 채널을 찾아내어 중기 ODA 자금원을 대체할 수 있도록 해야 한다. 또한 ODA는 원조 제공 이전 수원국이 갖춘 경제정책이 탄탄할 경우 유용한 투자원이 될 수 있다(Burnside and Dollar, 1997). ODA를 투자원으로 사용할 수 있으려면 베트남은 충분하고 합리적인 거시경제 정책을 갖추어야 한다.

둘째, 베트남에 제공된 ODA는 비교적 불리한 조건의 ODA 차관이 대부분이었으며, 상업성이 점차 짙어지고 있다. ODA 공여 주체의 대출조건은 앞으로 더욱 까다로워질 것이다. 일례로 ADB는 2018년 12월 31일자로 베트남을 카테고리 B(혼합)로 분류했다. 이에 따라 2019년 1월 1일부터 베트남은 ADB가 40년 만기, 10년 유예기간 및 연이율 1%로 제공하는 긴급지원(Emergency Assistance) 자금을 사용할 자격을 잃었다. 대신 베트남은 조정형 6개월 리보금리의 적용을 받게 된다. 다수의 DAC 공여국 또한 개발원조를 통한 자국의 상업이익을 확대하기 시작했다(Ogawa, 2018).

또한 사회 및 경제 인프라에 할애한 ODA가 베트남의 2015년 새천년개발목표 달성에 크게 기여했음은 부정할 수 없으나, ODA는 베트남에 상당량의 부채부담을 안겨주기도 했다. 운송 및 에너지 부문에 분배된 ODA 자본의 95%는 ODA 차관이었다. 하지만 이들 부문의 프로젝트는 완공 및 진행이 지연되는 경우가 잦았다. 이에 더해 프로젝트 대부분이 초기 투자금을 초과하여, ODA 차관을 상환하는 것이 어려워졌다. 현재 ODA로 인해 발생한 부채부담은 증가 중이며, 전체 ODA 지출액의 약 1/4에 달하고 있다(OECD 자료를 바탕으로 필자가 정리, 2019b). ODA 차관은 대부분 공여 주체의 제약과 함께 제공되며 추후 부채부담으로 이어지므로, 베트남은 ODA 차관과 관련하여 계획을 신중히 세울 필요가 있다.

셋째, DAC 및 국제 다자기구는 베트남의 주된 ODA 공여 주체이다. 향후 베트남에 ODA를 제공할 주체는 개별 국가가 아닌 다자기구가 될 것으로 전망된다. 더불어 ODA 공여 주체는 앞으로 점점 증여율을 조정하고 더욱 가난한 국가에 자금을 지원할 것이다. 저개발국가의 수가 줄어듦에 따라 공여주체는 점차 글로벌 문제로 관심을 돌릴 것이다. 글로벌 문제의 예로는 기후변화 적응, 청정에너지로의 전환, 산림벌채 관리와 바이오다양성 보존, 전염병과 HIV/AIDS, 이주관리와 난민집단, 안보문제 등을 들 수 있다. 녹색기후기금(Green Climate Fund)과 같은 새로운 메커니즘이 수립되고 있으며, 앞으로도 그러할 것이다. 공적 ODA와 민간 부문 이니셔티브, 양허성 차관과 상업성 차관 간의 경계가 흐려질 것이다. 한편, ODA의 효과가 미래에도 지속될 것인지에 대한 국제 공여 주체의 의견은 오늘날에도 여전히 분분하다(Naciri, 2018). 현재 관련 정책을 주도하는 단일 국가가 없으며, 원조를 제공하는 국가마다 정책이 다양하다. 앞으로는 정책의 다양성이 정부 차원에서도 달라질 정도로 더욱 확대될 것으로 보인다(Stokke, 2019). 따라서 베트남은 이러한 변화를 고려하여 기후변화 및 녹색경제 등의 이슈를 다루는 국제 이니셔티브에 적극적으로 참여하고 주도적인 역할을 수행해야 한다. 이를 통해 베트남은 국제 무대에서의 입지를 강화하고 새로운 지원 메커니즘을 형성할 뿐 아니라, 현대적 개발자금지원(민간기금 및 국제기구 등) 기회로 가는 문을 열 수 있다.

넷째, 베트남에 제공되는 ODA는 주로 공공 부문으로 전달된다. 즉, 공공부문만이 대부분의 ODA 차관에 접근할 수 있다. 그러나 이 부문 내 지출 수준은 아직 낮다. 따라서 베트남은 공공부문의 지출 역량을 확대하기 위한 전략을 마련할 필요가 있다. 한편, 교육기관, 연구기관 및 싱크탱크를 통한 ODA가 증가하고 있다. 따라서 베트남은 이 기회를 적극적으로 활용하여 국내 교육, 과학 및 기술산업을 발전시킬 수 있도록 해야 한다.
 

※ <전문가 오피니언>은 PDF 다운이 가능합니다(본문 하단 참고).