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[전문가오피니언] 캄보디아 의류⸱섬유⸱신발산업의 도전과제
캄보디아 Rido Thath Meiji Gakuin University Assistant Professor 2020/07/28
캄보디아의 GTF 산업
캄보디아에서는 수십 년간 이어져 온 분쟁이 끝난 1990년대 이후부터 외국인투자 유입량이 확대되기 시작했다. 캄보디아의 일반특혜관세제도(GSP, Generalized System of Preferences) 및 무기를 제외한 모든 상품에 대한 특혜관세 혜택을 의미하는 EBA(Everything But Arms) 등 무역 제도를 통한 유럽 및 북미 시장에의 특혜접근(preferential access)과 저임금 노동력을 바탕으로, 여러 산업 중에서도 특히 의류⸱섬유⸱신발(GTF, Garment, Textile and Footwear) 산업에 외국인투자가 집중되었다. GSP는 캄보디아 같은 빈국의 경제성장 증진을 위한 미국의 무역 제도로 캄보디아는 1997년 이후 수혜대상국이 되었다. EBA는 이와 유사한 유럽연합(EU)의 프로그램으로 캄보디아는 2001년부터 수혜대상이 되었다.
GTF 산업은 태동 이후 점차적으로 발전하여 캄보디아 경제의 주축 중 하나로 거듭났다. 현재 GTF 산업은 고용 및 수출의 막대한 부분을 차지하고 있다. 2018년, 국제노동기구(ILO)는 GTF 산업에 종사하는 노동자의 수가 약 100만 명이며 그 가운데 80%가 시골 지역 출신의 여성이라고 밝혔다.1) 교통, 숙박, 식품 등 지원산업(supporting industry) 부문의 간접 일자리를 포함하면 GTF 산업의 일자리 수는 더 많게 산출되었을 것이다.
GTF 공장은 보통 단순 가공무역계약(CMT, Cut-Make-Trim) 방식에 따라 가동된다. 이 방식 하에서는 원자재, 기계, 디자인 등 대부분의 투입재가 수입된다. 캄보디아는 주로 노동력을 제공하며, 상품 대부분은 해외 시장 수출용이다. EU, 미국, 일본은 전체 수출 가운데 60% 이상을 차지하는 주요 수출 대상지역이다(그림 1).
GTF 산업은 일자리를 창출할 뿐만 아니라 외화 창출의 원천으로서 중요한 역할을 한다. GTF 상품 수출이 캄보디아 총 수출 전체에서 차지하는 비중은 70% 이상이다. 이러한 가운데 국내 정치적 변화, 공장의 해외 이전 가능성, 정치⸱인권 문제를 이유로 들어 무역 특혜 제공을 중단하겠다는 유럽연합과 미국의 위협 등 여러 국내외 요소에 최근 변화가 발생하며 국가 경제 중추로서의 GTF 산업 전망이 불확실해지고 있다. GTF 산업이 지니는 중요성이 매우 지대하기 때문에, 근로자, 협회, 투자자, 구매자, 정부 등 다양한 이해당사자들이 산업과 더불어 수많은 산업 종사자의 미래에 영향을 미치는 이러한 동향에 대해 우려하고 있다.
도전과제 1. 노동 및 생산성 문제
GTF는 수출지향적 산업이며 가공무역계약(CMT, Cut-Make-Trim) 방식으로 생산이 이루어진다. 이는 캄보디아 현지에서 제공하는 요소는 노동력이 대부분이라는 것을 의미한다. 교육수준과 숙련도가 낮은 노동력이 풍부한데다 무역 특혜를 누리고 있는 캄보디아는 노동집약적 제조업의 이윤 추구에 유리한 기반을 제공한다. 산업 발전 초기 단계인 1997년에 업계 최저 월급은 40달러에 불과했다. 그러나 그 이후 임금 수준이 점진적으로 상승하여 2020년에는 최저 월급이 190달러에 이르게 되었다. 이는 미얀마(120달러), 라오스(135달러), 방글라데시(90달러)에 비해 높은 수준이다.2) 최저임금이 지속적으로 상승함에 따라 보다 비용이 낮은 국가로 공장이 이전할 수밖에 없으리라는 추측이 있다. 이렇게 되면 캄보디아에서 일자리가 사라지고 경제 발전에 지장이 발생하는 결과로 이어질 가능성이 높다.
또한 GTF 산업의 노동조합은 임금인상 및 각종 수당, 노동자 권리 지원 요구 등의 여러 목적으로 잦은 시위를 조직한다. 정당과 연계된 조합도 있어 일부 시위는 정치적 목적을 갖기도 한다. 시위로 인해 수십만 일에 달하는 근로손실일수가 발생하는 것으로 추산되며(그림 4) 이는 생산비용 증가를 부추긴다. 임금인상을 요구하는 노동자 시위가 사망 사건으로 이어지는 최악의 사례도 있었다.3)
최근 시위 횟수가 줄어들고 있는 것은 조합활동을 통제하기 위한 정부의 노력, ‘Better Factory 프로젝트'(더 나은 공장 만들기 프로젝트)를 통한 ILO의 관여에 힘입은 노동자-공장주간 관계 개선, 구매자의 압력 덕분이다.
소득수준이 유사한 다른 나라에 비해 캄보디아 노동자는 생산성이 비교적 낮은 편이다. 이는 낮은 교육 수준, 공장 생산라인 근무 미숙, 영양가 있는 식품 섭취 부족 등으로 인한 것이다. 캄보디아에 공장 근무가 도입된 것은 1990년대 말이다. 그 이전에는 노동자 대부분이 농업 부문에서 소득 창출 활동을 전개했다. 이 경우 근로자는 자신만의 속도로 독립적으로 일할 수 있고, 일하는 속도가 느린 것이 다른 사람에게 영향을 미치지 않는다. 따라서 노동자 대부분에게 있어 새로운 공장식 근무 방식에 적응하는 데에는 시간이 어느 정도 필요하다. 영양가 있는 음식 섭취량이 적다는 것 또한 근로자의 건강에 영향을 미치고, 생산성을 낮추며, 이들의 작업과 더불어 같은 생산 라인에서 일하는 다른 근로자를 방해하는 요소가 된다. 공장에서 집단 실신이 발생했다는 보고가 잦은데6), 그 주범 중 하나가 바로 영양가 있는 음식 섭취 부족이다. EBA 등의 특혜도 필요한 요소이지만, 근로자 생산성 또한 매우 중요한 요소이다. 산업 경쟁력을 유지하려면 근로자 생산성 확대는 필수적이다.
도전과제 2. 인권문제 및 무역 특혜 제도
캄보디아의 여당은 40년이 넘게 집권 중이다. 여당 당수인 캄보디아의 총리는 전 세계에서 가장 오래 집권 중인 국가수반 중 한 명이다. 캄보디아 총리와 그의 독재적 리더십은 캄보디아의 물품을 수입하는 국가 다수를 포함하여 여러 서방 국가의 심기를 점차 거스르고 있다. 아무런 견제 없이 캄보디아를 통치해 오던 여당은 2013년의 총선에서 야당에 다수의 의석을 빼앗기게 되었고 역대 최소의 의석차로 선거에서 승리했다. 그 이후 권력 장악을 위한 정부의 노력은 더욱 거세지기 시작했다. 독립 언론 매체를 강력 탄압하고, NGO 및 노동조합 활동 규제를 위한 새로운 법을 통과시키며, 반대 의견을 공격하고, 2017년 말에는 결국 제1야당을 해체하고 당대표를 투옥시키기에 이르렀다. 이러한 활동에 우려 섞인 부정적 반응을 보인 서양 민주주의 국가들은 정치 및 인권 관련 분위기를 개선하거나 또는 2017년 이전 수준으로 돌려놓지 못할 시 캄보디아를 EBA나 GSP 등 무역 특혜제도 수혜 대상에서 제외하겠다고 위협하기에 이르렀다. 2020년 2월 12일, EU는 캄보디아의 EBA 관세 특혜를 일부 철회하기로 결정했고, 유럽의회(European Parliament)가 이를 각하하지 않는 한 이 결정은 8월부터 그 효과를 발휘하게 된다.7) 캄보디아 경제에 중요한 GTF 산업이 EU 시장에 의존하고 있기 때문에, EBA 특혜의 부분적 철회는 캄보디아의 GTF 산업과 더불어 산업 종사자 및 그 가족의 생계에 부정적 영향을 미치게 될 것임이 틀림없다. 이러한 EU의 결정은 산업의 미래에 대한 우려를 불러일으켰으며, 정부 대표단 및 공장주 대표단을 포함한 모든 이해당사자는 ILO의 Better Factory 프로그램에 참여한 공장의 좋은 성과를 언급하는 등 EU의 결정 철회를 위한 로비 활동을 이어 나가고 있다. EU의 결정이 어떤 결과를 가져오게 될 지는 실제 발효 전까지 예측할 수 없다.
전망 및 시사점 1. 외부적 요소에 대한 대처
최근의 사건을 살펴보면 경제 성장 유지를 위해서 캄보디아는 외부적 요소와 내부적 요소 양쪽 모두에 효과적으로 대처해야 한다는 것을 알 수 있다. 내부적으로는 근로자 생산성을 향상시키고 근로자-공장주 간 관계를 개선하며 운영비용을 줄이는 것이 필수적이다. GTF 산업은 수입 원자재나 기계 등의 투입재, 자본 및 시장 측면에 있어 외부 행위자에 대한 의존도가 매우 높기 때문에 외부적 요소에 민감할 수밖에 없다. 코로나19 팬데믹의 여파나 무역 특혜 철회 위협 등 외부 공급망에 교란이 발생할 경우 산업 구조가 취약해 질 수 있다. 정부는 EBA나 GSP 철회 위협 등에 대한 효과적인 홍보 대응법을 마련하는 등 외부적 요소에 대처하기 위한 자원을 마련하고, 더불어 이러한 긴급 사태에 대처하기 위한 자원을 별도 마련해야 한다.
전망 및 시사점 2. 산업 개선
노동집약적 업종 공장의 매력적인 소재지로 미얀마가 떠오르고 있다는 사실 및 EBA와 관련하여 최근 EU가 내린 결정을 살펴보면, 경쟁력 유지를 위해서는 캄보디아 GTF 산업의 개선이 불가피하다는 것을 알 수 있다. 경제 성장이 지속된다면 캄보디아는 결국 무역 특혜 수혜 자격을 잃게 될 것이다. 이 경우 공장의 이익 폭이 줄어들 것이며, 이는 투자자에게 있어 보다 수익성이 높은 곳을 찾아 떠나갈 이유가 될 수 있다. 정부는 내부적 요소를 효과적으로 관리하여 수익성을 유지할 수 있다. 이와 관련하여 정부는 생산성 제고, 불필요한 관료주의적 절차 축소, 공휴일 삭감 등을 위해 다양한 정책을 시행한 바 있다. 캄보디아의 공휴일 일수는 28일로 다른 여러 나라에 비해 비교적 많은 편인데, 이는 곧 기업 및 공장의 운영비가 비교적 높다는 것을 의미한다. 이에 대해 정부는 2020년부터 공휴일을 28일에서 22일로 축소하기로 결정했다.
이러한 축소 조치는 기업에 도움이 된다. 그러나 GTF 산업은 노동집약적이고 대부분의 기업이 외국인 소유이기 때문에8), 공장의 해외 이주가 더욱 민감한 요소이다. 미얀마 등 수익성 측면에서 비교적 유리한 국가가 새롭게 부상한다면 외국인 투자자가 캄보디아를 떠날 이유, 현지 투자자가 투자 대상을 이전할 이유는 더욱 강해질 것이다. 따라서 산업의 중요성 및 리스크를 감안할 때, 정책, 행정⸱기술 지원, 세제 혜택, 인프라 개선 등을 통해 캄보디아 투자자의 투자를 장려하고 인센티브를 제공할 필요가 있다.
결론
GTF 산업은 캄보디아 경제의 생명줄이다. GTF 산업은 외부 요소에 대한 의존으로 인해 외국인 투자를 놓고 펼쳐지는 저임금 국가간의 경쟁 및 EBA나 GSP 등 무역 특혜 철회 위협 등의 이슈에 노출되게 된다. 중⸱단기 경제 발전에 GTF 산업이 지니는 중요성을 감안할 때, 캄보디아 정부는 GTF 산업이 지속적으로 시골 지역 출신의 젊은 여성 노동자들을 비롯한 미숙련 노동자를 다수 고용하고 외화를 지속적으로 창출할 수 있도록 경쟁력 제고에 힘써야 한다. 이와 관련하여, 정부는 근로자의 생산성을 향상시키고, 비즈니스 환경 및 근로자-공장주 관계를 개선하며, 구매자와의 좋은 유대 관계를 구축해야 한다. 새로운 산업이 부상하기 전까지, GTF 산업은 계속해서 중요한 역할을 수행할 수밖에 없기 때문이다.
* 각주
1) ILO (2018). 캄보디아 의류⸱신발 산업 근로자의 생활 환경
2) Mom, K. (2019년 10월 9일). Hun Sen defends lower minimum wage high. 크메르타임즈(Khmer Times). 검색 https://www.khmertimeskh.com/50647373/hun-sen-defends-lower-minimum-wage-hike/
3) BBC (2014년 1월 4일). Cambodia garment workers killed in clashes with police. 검색 https://www.bbc.com/news/world-asia-25585054
4) 캄보디아의 최저 임금은 의류⸱섬유⸱신발 산업에만 적용된다
5) ILO (2018). Better Factories Cambodia: Annual report 2018 산업 컴플라이언스 검토보고서
6) Kawazu, E. C., & Kim, H. (2019). Mass fainting in Cambodian garment factories. Global Epidemiology, 1, 100008.
7) Ben, S. (2010년 2월 12일). EU partially removes EBA trade status. 크메르타임즈(Khmer Time). 검색 https://www.khmertimeskh.com/690264/eu-partially-removes-eba-trade-status/
8) ILO의 Better Work 2017 보고서에 따르면, 캄보디아 Better Factory 프로젝트에 등록한 558개 공장 중 캄보디아인이 소유한 공장은 4%에 불과했다. 36%는 중국인 투자자 소유, 20%는 대만인 소유, 13%는 홍콩 투자자 소유, 12%는 한국인 투자자 소유 공장이었다. 나머지 공장을 소유하는 투자자의 국적은 싱가포르, 일본, 말레이시아, 태국, 영국, 미국, 캐나다, 프랑스, 호주, 네덜란드, 스페인, 벨기에, 인도, 케이맨 제도이다.
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