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[전문가오피니언] 2020 총선 후, 싱가포르의 미·중 관계 향방
싱가포르 Lye Liang Fook ISEAS-Yusof Ishak Institute of Singapore Senior Fellow and Coordinator 2020/08/18
들어가며
2020년 싱가포르 조기 총선에서 집권 여당인 인민행동당(PAP)이 독립 후 13번째 총선 연승을 기록했다. 인민행동당의 득표율은 2015년 70%에서 61%로 하락한 것으로 집계됐다. 이번 총선 결과는 민심 향방과 전반적 지지도를 반영하고 있다.1)
총선을 불과 얼마 앞두고 싱가포르 정부는 경제 살리기와 코로나19 대응 외에도 ‘외교력과 수완’을 결집해 점증하는 미·중 긴장을 비롯한 외부 불확실성을 극복해 나가야 한다는 의지를 피력했다.2)
미중 관계는 그 성격상 지금껏 그래왔고 앞으로도 그러하겠지만, 역내 지형 및 국제 관계 전반을 좌우할 것이며, 이는 싱가포르와 같은 소국이 대외정책을 구상하는 데 영향을 미칠 것이다. ‘코끼리가 싸우면 죽어나는 건 발 밑의 풀’이라는 비유는 대국의 영향력에 좌지우지될 수밖에 없는 소국의 입장을 정확하게 묘사한다. 본 비유를 확장해 故 리콴유 전 총리는 “코끼리가 추파를 던져도 죽어나는 건 발 밑의 풀이고 코끼리가 서로 사랑을 나누면 그 것이 곧 재앙이다”라는 말을 남긴 바 있다.3)
이러한 발언이 나올 당시는 미국, 소련, 중국 간 경쟁 구도가 역내 형세를 좌우했다. 오늘날 강대국의 역학구도는 여전히 상존하며, 미·중 간 대치는 무역·사이버 안보·중국 신장 지역과 홍콩 불안정 ·화웨이 협력문제·남중국해 갈등 등 각종 현안을 두고 나날이 심화하고 있다. 이에 대응해 싱가포르는 강대국 대치라는 냉엄한 현실에 잘 대처해 나가야 할 것이다. 지난 수년간 인민행동당이 이끄는 싱가포르 정부는 미·중과 친선관계를 유지하며 능숙하게 대응을 해왔다. 문제는 미·중이 협력보다는 대치 관계로 치달으며 양국과 동시에 우호관계를 유지하는 것이 어려워지고 있다는 점이다.
갈등 속, 미·중을 대하는 싱가포르의 자세
독립 이후 싱가포르는 미국을 비롯한 서방국가와 깊은 유대관계를 유지하며, 주권을 확보하고 안전한 성장을 영위해 왔다. 1967년, 싱가포르 GDP의 20%를 차지하고 4만 명4) 고용 창출에 기여한 영국은 그들의 군대 주둔을 철수하겠다는 발표를 통해 싱가포르에게 어려움을 안겨주었으며, 1975년 남 베트남의 붕괴 역시, 싱가포르를 긴장시켰다.
이후, 싱가포르의 대미 안보·방위 관계는 더욱 공고해지고 심화되었다. 베트남전 당시 싱가포르는 미 해군에 정박항 및 보급지원을 제공했다. 1981년 싱가포르 군과 미군이 착수한 Exercise Tiger Balm은 최장기 여단급 군사 훈련으로 기록된다.5) 1990년 미군의 필리핀 기지 전방 주둔이 불확실해지자 싱가포르는 미군에 싱가포르 해·공군기지 접근권한을 제공하는 것을 골자로 하는 미국-싱가포르 양해각서(MOU) 체결을 주도하며, 미군 인력 이동·항공기와 함정 이동을 위한 군수 지원을 제공했다.6)
미국과의 MOU는 15년을 유효기간으로, 2005년과 2019년 각각 갱신되었다. 2005년 양국은 전략적 기본협정(Strategic Framework Agreement)에 서명하였고, 미국은 싱가포르를 주요 안보협력대상국으로 격상했다. 본 협정서의 산물로 양국은 2005년 방위협력협정(DCA)을 체결하고 상호호혜 협력을 위한 새로운 가능성을 열었다. 양국은 2015년 ‘방위협력확대협정’을 체결하여 국방·정책협력,해적 소탕작전, 초 국가 테러리즘· 전략협력, 기타 관련 군사기술 영역에서 협력을 심화해 나갔다.7)
독립 이후, 싱가포르는 대외지향적 접근을 채택하며, 미국·유럽·일본·한국으로부터 외국인직접투자(FDI, Foreign Direct Investment)를 유치하고 일자리 창출 및 기술 이전을 촉진해 성장과 발전을 도모했다. 오늘날 미국은 2,440억 달러(USD)를 상회하는 투자액으로 대 싱가포르 최대 단일 투자국으로 부상했다.8) 미국 기업들은 싱가포르 전체 FDI 중 20% 이상을 차지하고 있으며, 이는 전체 아시아 기업의 대 싱가포르 FDI를 합친 것보다 더 많은 금액이다.9) 미국은 인도·중국·일본에 대한 투자액보다 많은 금액을 동남아시아에 투자하고 있다. 동남아시아 중에서도 대 싱가포르 투자액이 압도적 비중을 차지한다. 미국과의 견실한 경제 관계를 상징하는 또 다른 지표로 ‘미-싱가포르 자유무역협정(FTA)’을 꼽을 수 있는데, 이는 2008년 중국-싱가포르 FTA보다 앞선, 2003년에 체결된 것으로 미국이 아시아 국가와 맺은 최초의 FTA였다.
싱가포르가 초기부터 미국과 깊은 관계를 유지한 배경에는 공산주의 확산 저지를 위한 방벽을 마련해야 한다는 핵심 안보문제가 존재했다. 당시 세계는 공산주의와 비 공산권 진영으로 양분되었고 동남아시아에도 노선을 구분하는 주요 단층선이 그어졌다. 1965년 베트남 전쟁의 심화는 양극화 구도를 단적으로 시사한다.10) 이후 동남아시아의 비 공산권 국가에서는 공산주의 세력이 주도하는 체제 전복 운동이 발생했으며, 심각한 대내적 위협으로 국정을 혼란스럽게 만들었다.11) 체제 전복 운동의 배후에는 당시 문화대혁명을 본격화하던 중국이 자리했다. 설상가상으로 1967년 동남아시아국가연합(ASEAN)이 창설될 당시 중국 언론은 5개 창립 회원국을 ‘미국 꼭두각시’. ‘미국 하수인’, ‘미 제국주의를 추종하는 동남아시아의 맹견’으로 맹비난했는데, ASEAN을 ‘반혁명 연합세력’, ‘중국 견제를 목적으로 한 군사동맹’으로 간주했다.12) 이후, 중국과 동남아시아 국가 간 관계가 개선되기 시작한 것은 1970년대 중반으로, 중국은 1974년 5월 말레이시아와 수교, 1975년 6월 필리핀과 수교, 1975년 7월 태국과 수교를 했다.13) 이어, 1976년 리콴유 총리는 싱가포르 정상 최초로 방중에 나서며 양국 관계 개선의 물꼬를 틀었다. 싱가포르는 인도네시아가 중국과 수교를 하기 전까지 대중 수교를 하지 않았는데, 이는 싱가포르가 화교로 구성된 민족으로써 ‘제3의 중국’이라는 인접국들의 오해를 불식하기 위한 조치였다.
현재, 싱가포르-중국 관계는 초기의 주변국 의심과 불신 관계를 초월했다. 중국은 싱가포르 최대 교역상대국으로 양자 교역액은 2019년 1,373달러(SGD)를 기록했고 말레이시아가 1,113억 달러(SGD)로 2위를 차지했다.14) 중국-싱가포르 FTA는 중국이 아시아 국가와 체결한 최초의 포괄적 양자 FTA다. 2017년 이후로 중국은 싱가포르의 최대 관광객 유입원이 되었으며, 2015년이후부터는 싱가포르 관광수입원에 가장 큰 비중을 차지하고 있다.15) 2018년 싱가포르의 대중 누적 투자액은 1,410억 달러(SGD)로 2위 인도네시아(650억 SGD)16) 대비 2배를 상회하는 금액이다. 민간부분이 주도하는 프로젝트 외에도, 1994년 쑤저우 산업단지, 2008년 텐진 에코시티, 2015년 국제 내륙·해상 무역 회랑(충칭 연계성 이니셔티브)를 포함해 정부간 대규모 사업 3건을 진행하였다. 중국과 같은 대국이 싱가포르와 같은 소국과 핵심 경제관계에서 심화된 협력을 추진하는 것은 이례적인 현상이다.
양국간 경제 관계를 동력으로 2018년 ASEAN 의장국으로서 싱가포르는 신뢰구축조치의 일환으로 ‘중국-ASEAN 최초 해상 훈련’을 공동 주최했다.17) 싱가포르와 중국 양국 국방 장관은 2019년 11월 ‘국방교류확대 및 안보협력협정(ADESC)’에 서명하며 양자 관계를 격상했다. 2008년 체결된 ADESC가 양자 군사 합동훈련,상호방문기항 등을 인정하는 내용을 포함했다면, 확대 협정은 싱가포르-중국 국방장관 대화정례화, 양자군사훈련 참가군대를 위한 방문부대지위협정, 상호 군수 지원 협정, 양자 직통전화 확립 등을 포함했다.18)
위에서 살펴본 바와 같이, 싱가포르와 미국의 심화된 관계가 공고해진 만큼, 중국과의 관계 또한 불신과 의심의 관계에서 역동적인 경제 관계로 비약적 발전을 거듭해 왔다는 것이 주지의 사실인 것이다.
최악을 경험했던 과거 미·중 양자관계
때때로 양자 관계에서 이견이 발생하기도 했지만 싱가포르는 법치주의에 근거한 ‘투명성과 예측가능성’이라는 핵심 원칙을 의식적으로 채택하며 강대국과의 관계를 관리해 나가고 있다. 핵심 고려사항은 싱가포르의 국익을 대외정책 최우선순위로 상정하는 것이다.
1994년 싱가포르 법원은 차량 18대 파손 및 공공기물 절도 혐의로 미국인 마이클 페이(Michael Fay, 18세)에게 4개월 징역형 및 태형 6대를 선고했다. 미국은 태형 집행을 중지하라고 강력한 압박에 나섰고, 양국 관계는 최악의 상황에 치달았다. 미국 언론은 싱가포르가 시대착오적 처벌과 권위주의 행태를 보인다며 비난에 나섰다. 미국 상원의원 24명은 싱가포르 대통령에게 항의 서한을 보내, 관용을 베풀어 ‘선진화된 판결’을 해 줄 것을 요청했다.19) 당시 빌 클린턴 미국 대통령은 형량이 가혹하다며 싱가포르 대통령에 선처를 요청하는 서한을 직접 보냈고, 사태는 일촉즉발로 치달았다.20)
싱가포르 정부는 고심 끝에 ‘처벌 중지는 용납할 수 없는 처사로 싱가포르 법률·제도·정부의 불신을 초래할 수 있다’는 결론에 이르렀다. 해당 사안은 인종·종교·국적과 관계 없이 싱가포르가 관할 구역 내에서 법률을 위반한 사람을 처벌하는 주권과 직접적으로 관련된 건으로 봤기 때문이다. 또 한편으로는 싱가포르는 미국에게 도발하거나 양자 관계가 심각하게 손상되는 것을 원치 않았다. 모든 요소를 고려한 끝에 싱가포르 정부는 태형 횟수를 6대에서 4대로 감형하는 결정을 내렸다.21)
한편, 싱가포르-중국 관계에서의 갈등은 남중국해 관련 싱가포르의 입장, 싱가포르의 대미관계 및 대 대만관계 등의 현안에서 나타났다. 2016년 중국과의 관계는 최악의 상태로 치닫는다. 중국은 2016년 7월 남중국해 문제에 대해 내려진 중재재판소(Arbitral Tribunal)의 결정에 동남아 각 국가가 어떻게 반응하는지 각별히 주시했다. 남중국해에서 중국이 과도한 영유권을 주장한다며 중국을 상대로 필리핀이 제기한 소송에서 중재재판소는 필리핀의 손을 들어주었다. 중국은 동 기간 동안 판결을 지지하는 국가를 대상으로 방해공작을 선제적으로 펼쳤는데, 싱가포르 역시 문제 삼았다. 남중국해 영유권 다툼을 해결하는데, 항행의 자유와 법치를 강조해오던 싱가포르가 ‘남중국해를 문제를 두고 중국에게 태클을 건다’는 것이 중국의 주장이었다. 싱가포르는 ‘미국에게 남중국해 작전을 위한 군 시설을 제공하고 미국의 대 아시아 재균형 전략을 지원하며 미국의 편에서 중국에게 대적하는 국가’로 간주됐다.22) 2016년 11월 중국 정부는 대만에서 출발해 상선을 타고 홍콩을 지나던 싱가포르 육군 소유 테렉스 보병 기갑 전투 차량 9대를 압류하며, 양자 관계를 긴장 속으로 치닫게 했다. 압류 사태에 대해 중국 외교부 대변인은 ‘중국과 수교 관계에 있는 국가가 대만과 합동군사 훈련 및 기타 협력을 포함해 공식적으로 교류를 하는 행위’에 강경하게 반대한다는 입장을 천명했다.23) 중국은 싱가포르가 대만과 군사 교류와 군사협력관계를 유지하는 행위를 ‘하나의 중국’ 정책을 위반하는 것으로 간주했다. 중국의 이 같은 강경 노선은 싱가포르의 국익을 완전히 무시한 처사였다.
중국과 최악의 관계에서 회복하기까지 싱가포르는 상당한 시간이 필요했다. 그럼에도 불구하고, 싱가포르는 핵심 원칙 고수를 포기하지 않았다. 싱가포르는 대외정책 추진 시, 가능한 많은 국가와 친선우호관계를 추구하겠다는 ‘중립성’ 있는 외교정책을 일관성 있게 표방해 온 국가이다. 싱가포르는 ‘일관성·정직성·신뢰’를 기반으로 한 양자 관계를 중심으로, ‘미국이든 중국이든 관계가 다소 소원해진다 해도 외교원칙을 고수 할 것’이라는 입장을 천명했다. 싱가포르는 ‘국제사회의 정직한 중재자로서 일관성 있는 원칙으로 국제사회 신뢰를 확보한다’는 장기적 노선 유지를 위해 ‘단기적 채찍질’도 감수할 준비가 되어 있다는 입장을 밝히는 방법으로 대응하였다.24)
향후 대미·대중관계 방향
총선 후, 싱가포르는 미·중과 친선 관계를 유지하며, 한쪽의 편에 일방적으로 서지 않겠다는 노선을 지속적으로 유지할 것으로 보인다. 거의 모든 방면에서 미·중 경쟁이 심화되고 있는 현재의 양상에서, 강대국과 관계를 저울질 하는 것은 상황을 더욱 어렵고 복잡하게 만든다. 그럼에도 불구하고 싱가포르를 포함한 비 강대국들은 국익을 수호하기 위하여, 유연하게 입장을 선회하며, 미·중과 협력을 유지하는 가운데 관계 저변을 넓혀 나가야 할 것이다.
최근 리셴룽 싱가포르 총리는, 아시아 국가들은 미·중 양자 관계가 더 악화된다고 해서, 어느 일방의 편에 설 것을 강요 받길 원치 않는다고 밝혔다. 또한 미국은 여전히 역내에 핵심 이익을 두고 있는 영향력 있는 국가이고, 중국은 ‘문 앞에 닥친 현실국가’로 결코 관계를 소원하게 할 수 없는 존재라고 말했다. 리셴룽 총리는 아시아 국가들이 생각하는 대미, 대중관계는 제로섬 게임이 아니며, 중국 또는 미국 중 어느 한 국가를 선택하여 관계를 강화하는 일은, 상대국의 이익 침해로 이어지지 않는다고 덧붙였다. 리셴룽 총리는 “아시아 시대의 미래 전망은 미·중이 이견을 극복하고 상호 신뢰를 축적해 안정과 평화 기반의 국제 질서 확립해 건설적 공조를 할 수 있을지 여부에 전적으로 달려있다”는 발언을 덧붙였다.25)
The author, Lye Liang Fook, is Senior Fellow and Coordinator, Regional Strategic and Political Studies Programme and Coordinator, Vietnam Studies Programme, at the ISEAS-Yusof Ishak Institute of Singapore. The views expressed here are entirely his own and do not represent those of the institute.
* 각주
1) "GE2020: GE results reflect broad support for PAP, desire for diverse voices", Straits Times, 11 July 2020, at https://www.straitstimes.com/singapore/ge-results-reflect-broad-support-for-pap-desire-for-diverse-voices. In fact, the PAP’s popular share of votes at 61.2 percent is high by international standards. The PAP further secured 83 out of a total of 93 seats in Parliament.
2) "Speech on General Election 2020 by PM Lee Hsien Loong", Prime Minister’s Office, 23 June 2020, at https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/Speech-on-GE2020-by-PM-Lee-Hsien-Loong.
3) "EXCEPTS OF ADDRESS BY SINGAPORE'S PRIME MINISTER, MR. LEE KUAN YEW, ON THE CHANGE IN GREAT POWER RELATIONS AT THE COMMONWEALTH HEADS OF GOVERNMENT MEETING IN OTTAWA ON FRIDAY, AUGUST 3, 1973", National Archives of Singapore, at https://www.nas.gov.sg/archivesonline/data/pdfdoc/lky19730803.pdf.
4) "Goh Keng Swee's 1967 Budget prepared S'pore for British military withdrawal", mothership, 21 February 2018, at https://mothership.sg/2018/02/goh-keng-swee-budget-1967-british-military-withdrawal/.
5) "Singapore and US Armies Successfully Conduct Exercise Tiger Balm 2019", Singapore’s Defence Ministry, 17 July 2019, at https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2019/july/17jul19_nr.
6) Singapore and the US Renew Memorandum of Understanding, Singapore's Defence Ministry, 24 September 2019, at https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2019/September/24sep19_nr.
7) "Singapore, US Step Up Defence Cooperation", Singapore's Defence Ministry, 8 December 2015, at https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2015/december/2015dec08-news-releases-02572/.
8) 이론적으로는 EU가 싱가포르 최대의 외국인직접투자자(FDI)이나, 주권국가 기준으로는 미국이 싱가포르 최대 투자국이다.
9) "Foreign direct investments from the US to Singapore hit over $244b", Singapore Business Review, 2 April 2019, at https://sbr.com.sg/economy/exclusive/foreign-direct-investments-us-singapore-hit-over-244b.
10) 수년 간 계속되던 베트남 전쟁은 1965년 미국 대통령 린든 B. 존슨(Lyndon B. Johnson)이 미군의 베트남 파병과 북 베트남 폭격을 결정하면서 베트남의 내전에서 냉전시대의 대리전으로 격화되었다.
11) "Speech by Mr Lee Kuan Yew, Minister Mentor, at the S. Rajaratnam Lecture, 09 April 2009, 5:30 pm at Shangri-La Hotel", Prime Minister's Office, 9 April 2009, at https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/speech-mr-lee-kuan-yew-minister-mentor-s-rajaratnam-lecture-09-april-2009-530-pm-shangri.
12) "Meeting in Bangkok: Puny Counter-Revolutionary Alliance", Peking Review, vol. 10, no. 34, August 18, 1967.
13) 이는 1969년 소련과 중국의 관계가 국경분쟁이 발생할 정도까지 악화되는 등 전략환경이 변화된 결과이다. 또 다른 중요한 전략적 국면은 1970년대 초기의 중국-미국간 협력 관계이다.
14) "MERCHANDISE TRADE PERFORMANCE WITH MAJOR TRADING PARTNERS, 2019", at https://www.singstat.gov.sg/modules/infographics/singapore-international-trade.
15) "Tourist arrivals, spending in Singapore hit record high for 2nd straight year; China top source of visitors", Straits Times, 12 February 2018, at https://www.straitstimes.com/singapore/tourist-spending-in-singapore-hit-record-268b-in-2017-china-top-source-of-visitors and "Visitors from China top spenders in Singapore for second year running", Straits Times, 19 July 2017, at https://www.straitstimes.com/singapore/visitors-from-china-top-spenders-in-singapore-for-second-year-running#:~:text=This%20was%20the%20second%20year,36%20per%20cent%20from%202015.
16) Top investment destination (stocks as at year end 2018)", Singapore Statistics, at https://www.singstat.gov.sg/modules/infographics/singapore-direct-investment.
17) "China, Asean should hold more exercises: Ng Eng Hen", Straits Times, 24 October 2018, at https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-asean-should-hold-more-exercises-ng-eng-hen.
18) "Singapore and China Step Up Defence Cooperation Through Enhanced Agreement on Defence Exchanges and Security Cooperation", Singapore’s Defence Ministry, 20 October 2019, at https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2019/October/20oct19_nr#:~:text=Under%20the%20enhanced%20ADESC%2C%20bilateral,a%20mutual%20logistics%20support%20arrangement.
19) "AMERICAN TEENAGER AWAITS CANING IN ORDERLY, UNBENDING SINGAPORE", Washington Post, 13 April 1994, at https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1994/04/13/american-teenager-awaits-caning-in-orderly-unbending-singapore/9f4d542f-00ac-452e-be4f-2d3352ba41fa/.
20) "Clinton Makes Personal Plea in Caning Case", Los Angeles Times, 9 April 1994, at https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:WKHEso-d6iUJ:https://www.latimes.com/archives/la-xpm-1994-04-09-mn-43928-story.html+&cd=2&hl=en&ct=clnk&gl=sg.
21) "The Caning of Michael Fay", Straits Times, 12 June 2011.
22) "Toast Speech by Prime Minister Lee Hsien Loong at the White House State Dinner", Prime Minister’s Office (Singapore), 2 August 2016, at http://www.pmo.gov.sg/newsroom/toast-speech-prime-minister-lee-hsien-loong-white-house-state-dinner. A Global Times article criticised Singapore Prime Minister Lee Hsien Loong for this speech. See “Shan Renping: Zhongguo ying tiliang Xinjiapo, yeyao huachu dixian (Shan Renping: China should understand Singapore, it should also draw its bottom-line)", Global Times, 4 August 2016, available at http://opinion.huanqiu.com/shanrenping/2016-08/9262616.html.
23) Foreign Ministry Spokesperson Geng Shuang's Regular Press Conference", China’s Ministry of Foreign Affairs website, 28 November 2016, at https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/eng/fyrbt_1/t1419412.htm.
24) "S’pore consistent in ties with China, US: Vivian", The Straits Times, 14 May 2017, at https://www.straitstimes.com/singapore/spore-consistent-in-ties-with-china-us-vivian.
25) US, China must not allow rivalry to poison cooperation: PM Lee", Straits Times, 5 June 2020, at https://www.straitstimes.com/politics/us-china-must-not-allow-rivalry-to-poison-cooperation-pm-lee.
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