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전문가오피니언
[전문가오피니언] 미중 경쟁 속 아세안의 전략적 자율성
동남아시아 일반 AKM Ahsan Ullah FASS, University of Brunei Darussalam Professor 2025/06/13
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1. 서론
인도-태평양 지역은 미국과 중국 간 심화되는 전략적 경쟁의 중심 무대로 부상하고 있으며, 동 경쟁은 경제, 기술, 군사 등 다양한 영역에 걸쳐 지역 질서에 중대한 영향을 미치고 있다. 중국은 일대일로(BRI: Belt and Road Initiative) 이니셔티브를 통해 경제적 영향력을 확대하는 한편, 남중국해에서는 군사적 행위를 강화하고 있다. 이에, 미국은 ‘자유롭고 개방된 인도-태평양(FOIP: Free and Open Indo-Pacific)’ 전략을 기반으로, 쿼드(QUAD), 오커스(AUKUS)와 같은 다자안보 협력체를 통해 대응하고 있는데, 일각에서는 이러한 구도를 ‘신냉전’으로 규정하기도 한다.
이러한 환경 속에서 동남아시아국가연합(아세안)은 미중 간 미묘한 전략적 균형을 유지하기 위해 노력하고 있다. 아세안은 인도네시아와 필리핀 같은 해양 민주주의 국가뿐만 아니라, 캄보디아와 베트남 같은 권위주의 체제를 포함한 총 10개 회원국으로 구성되어 있으며, 인도-태평양의 지정학적 교차로에 위치해 있다. 아세안의 기본 원칙은 ▲회원국 간 국내 문제 불간섭(non-interference), ▲합의기반 의사결정(consensus-building), ▲아세안 중심성(regional centrality)에 기반하고 있으며, 이러한 원칙들은 아세안이 역내 다자주의 무대에서 중요한 역할을 수행하는 데 기여해왔다. 그러나 최근 심화된 미중 전략 경쟁은 아세안의 응집력과 전략적 자율성 유지 능력을 시험하고 있다.
이러한 상황하에서, 아세안의 ‘전략적 자율성’(Strategic Autonomy)은 특정 강대국에 전략적으로 종속되지 않고, 독립적으로 자국 및 지역의 외교·안보 목표를 추구할 수 있는 능력을 의미한다. 특히 아세안은 중국으로부터 경제적 기회를 확보하는 동시에, 미국으로부터는 안보 보장을 모색하는 방식으로 양국 모두와 실용적인 관여를 유지하면서도, 어느 일방의 전략적 구상에 편입되지 않는 균형 전략을 추구하고 있다.
본 기고는 심화되는 미·중 전략 경쟁 속에서 아세안이 이러한 전략적 자율성을 어느 정도까지 유지하고 있으며, 그 접근이 역내 질서 및 다자주의 구조에 어떠한 함의를 가지는지를 분석하고자 한다.
2. 전략적 자율성과 헤징: 아세안의 유연한 생존 전략
전략적 자율성은 심화되는 강대국 경쟁에 직면한 지역 및 중견국들에게 점점 더 중요한 개념으로 부상하고 있다. 신현실주의 관점(neorealist perspective)에서는 이를 국가가 특정 강대국에 대한 의존도를 줄이고, 자조(self-help)를 통해 자국의 안보 역량을 극대화하려는 전략으로 해석한다. 반면, 자유주의 및 구성주의 접근법(liberal and constructivist approaches)은 전략적 자율성을 글로벌 규범 형성과 다자적 거버넌스 참여를 가능케 하는 정치적·제도적 역량으로 본다.
아세안 지역에서 전략적 자율성은 주로 외교적 유연성의 형태로 구현되며, 이는 일반적으로 ‘헤징’(hedging) 전략과 밀접하게 연결된다. 헤징은 특정 강대국과의 일방적 연계 또는 동맹 체결을 피하면서도, 복수의 강대국과 동시에 관계를 유지함으로써 외교적 불확실성과 전략적 위험을 분산하려는 접근이다. 이는 전통적인 군사동맹이나 엄격한 중립성과 구별되는, 보다 유연하고 다층적인 전략으로, 과도한 의존을 회피하면서도 안보 및 경제적 이익을 극대화하려는 실용적 목적을 지닌다.
아세안은 전략적 자율성을 집단 차원에서 제도화해왔으며, 이는 비동맹적 외교 기조와 합의 기반의 의사결정 원칙, 즉 이른바 ‘아세안 방식’(ASEAN Way)에 반영되어 있다. 이러한 접근은 아세안이 중국이 주도한 역내포괄적경제동반자협정(RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership)과, 미국이 주도한 인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF: Indo-Pacific Economic Framework) 양측 모두에 참여하고 있는 사례에서 명확히 드러난다. 또한, 아세안은 아세안지역안보포럼(ARF: ASEAN Regional Forum), 동아시아정상회의(EAS: East Asia Summit), 아세안확대국방장관회의(ADMM-Plus) 등 포용적 다자주의 메커니즘을 통해 지역 거버넌스에서 중개자이자 조정자(mediator and convenor)로서의 역할을 수행하고 있다.
한편, 헤징 전략은 아세안이 강대국 간 과도한 경쟁으로부터 생존 공간을 확보하는 데 도움이 준 것으로 평가되는데, 이는 앞서 언급한 바와 같이, 전통적인 균형(balancing)과 편승(bandwagoning) 전략의 양극단을 피하고, 대신 동시에 여러 강대국과 관계를 유지하면서 위험을 분산시키는 접근법이다. 이 전략은 특히 중소국가들에게 심화되는 강대국 경쟁 속에서 자율성을 유지할 수 있는 유연한 방법을 제공한다.
그러나 아세안의 집단적 차원에서의 헤징은 회원국 간의 전략적 이해관계, 안보 위협 인식, 대외 경제 의존도 등의 차이로 인해 일관된 형태로 구현되기 어려운 구조적 한계를 보인다. 예컨대, 베트남은 남중국해에서 중국의 공세적 행위에 단호히 대응하는 입장을 견지하는 반면, 캄보디아와 라오스는 중국과 보다 밀접한 양자 협력관계를 유지하고 있다. 이처럼 상이한 국가 전략은 아세안의 집단적 헤징 능력을 약화시키고, 미중 경쟁의 격화 속에서 그 내부 응집력의 균열을 더욱 부각시키고 있다.
3. 아세안이 당면한 전략적 환경에서의 중국 및 미국 요인
가. 중국 요인
(경제) 아세안에서 중국의 점증하는 영향력은 역내 전략 환경의 구조를 재편하고 있다. 특히, 중국은 일대일로(BRI) 이니셔티브를 통해 라오스의 철도, 말레이시아의 항구, 캄보디아의 고속도로 등 주요 인프라 프로젝트에 대규모 자금을 투입하며 아세안 국가들의 핵심 경제 파트너로 부상하였다. 또한, 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)에 대한 중국의 주도적 참여는 지역 경제 통합 과정에서 자국의 중심성을 더욱 강화하고 있음을 보여준다.
(안보) 남중국해에서의 안보적 긴장 상황은 상기 경제적 협력 관계를 복잡하게 만들고 있다. 중국의 영토 주장은 군사기지화된 인공섬 조성과 회색지대 전술(gray zone tactics)을 통해 구체화되고 있는데, 이는 베트남과 필리핀을 포함한 다수 아세안 국가들에게 강한 우려를 불러일으키고 있다. 특히 2023년 ‘구단선’을 주장하는 중국의 새로운 표준 지도를 발표하면서 관련 영유권 분쟁을 한층 격화되었고, 다수 아세안 국가들의 공식 항의와 외교적 반발을 촉진시켰다.
(외교) 중국은 아세안과 다자 차원의 협력을 지속하면서도, 캄보디아와 라오스와 같은 친중 성향의 국가들과 양자 관계를 전략적으로 강화해왔다. 또한, 이러한 친중 성향의 국가들을 대상으로 대규모 투자와 원조를 제공함으로써 남중국해와 같은 논쟁적 이슈에 대한 아세안 차원의 합의를 약화시키는 전략을 구사하고 있다. 실제로 캄보디아가 특정 공동성명에 대한 참여를 거부하거나 강경 표현을 막은 사례는, 아세안의 지역 안보 관련 신뢰성과 응집력에 부정적 영향을 미친 대표적인 사례로 지적된다.
나. 미국 요인
(안보) 미국은 인도-태평양의 전략적 환경을 형성하는 핵심 행위자로서, ‘자유롭고 개방된 인도-태평양(FOIP)’ 전략을 통해 규칙 기반 국제 질서, 항행의 자유, 경제적 개방성, 안보 협력의 확대를 주요 기조로 내세우고 있다. 이러한 전략은 일본, 한국, 필리핀 등 역내 주요 동맹국에 대한 군사 기지 배치 강화, 그리고 쿼드(Quad) 및 오커스(AUKUS) 등 다자간 안보 메커니즘을 통해 실행력을 확보하고 있다.
(경제) 미국은 환태평양경제동반자협정(TPP)에서 철수한 이후, 2022년 인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF)를 출범시켰다. 그러나 시장 접근 조항의 부재로 인해, 아세안 회원국들의 반응은 기대와 회의가 교차하는 양상을 보였다.
(외교) 아세안의 대미 관여는 전략적 안정성에 대한 기대와 미·중 간 신냉전적 구도로부터의 자율성 유지라는 우려 사이의 균형 속에서 이뤄지고 있다. 미국은 중국의 점증하는 영향력에 대한 안정적 균형추로 인식되는 반면, 일부 회원국은 이분법적인 진영 대결 구도에 편입될 가능성에 경계심을 드러내고 있다.
미국과 중국 간의 전략적 경쟁은 아세안에 동시에 기회와 도전을 제공하는 이중적 현실을 만들어내고 있다. 한편으로는 두 강대국 사이의 경쟁 구도를 활용하여 경제적 이익을 극대화하고 외교적 영향력을 확대할 수 있는 전략적 공간이 열리고 있지만, 다른 한편으로는 양자택일을 요구받는 외부 압력이 점점 가시화되며, 이는 아세안의 전략적 자율성과 비동맹 원칙에 대한 구조적 도전으로 작용하고 있다.
4. 아세안 내부 구조와 전략 대응의 실질적 한계
가. 합의 기반 구조와 집단 대응의 제약
아세안의 내부 구조와 제도적 특성은 심화되는 미중 전략 경쟁에 효과적으로 대응하는 데 있어 구조적 제약으로 작용하고 있다. 특히 합의(consensus) 기반의 의사 결정 방식은 민감한 안보 이슈에 대한 강력하고 일관된 집단적 대응을 어렵게 만드는 요인으로 지적된다. 실제로 2012년 캄보디아 프놈펜에서 열린 아세안 외교장관회의에서는 남중국해 관련 문구의 포함 여부를 두고 회원국 간 의견이 갈려, 아세안 역사상 최초로 공동 성명이 채택되지 못하는 사태가 발생하였다. 이 사례는 중국과의 긴밀한 양자 관계를 맺고 있는 개별 회원국이 아세안의 집단적 응집력과 전략적 자율성을 제약할 수 있음을 보여주는 대표적 사례로 평가된다.
나. 국가별 전략의 분산과 전략적 자율성의 복합성
아세안 국가들은 전략적 자율성 확보를 공통의 외교 목표로 설정하고 있으나, 실제로는 ▲지리적 위치, ▲정치 체제 유형, ▲대외 경제 의존도, ▲안보 위협 인식, ▲국내 정치 이해관계 등 다양한 변수에 따라 서로 상이하고 때로는 상충되는 전략적 접근을 취하고 있다. 이로 인해 아세안의 전략적 자율성은 단일한 교리(doctrine)나 정형화된 외교 모델로 구현되기보다는, 헤징(hedging), 균형(balance), 편승(bandwagoning), 선택적 연계(selective alignment) 등으로 구성된 복합적이고 다층적인 국가 행동의 스펙트럼으로 나타난다.
아세안 회원국들은 각기 상이한 방식으로 전략적 자율성을 실현하고 있다. 싱가포르는 미국과 중국 경제 모두에 깊이 통합되어 있으며, 미국 해군 자산을 자국 내에 주둔시키는 한편, 중국과의 경제적 연계도 적극적으로 유지하는 전형적인 ‘정교한 헤징(hedging)’ 전략을 보여준다. 베트남은 중국과의 당 대 당 관계를 안정적으로 유지하면서도, 미국, 일본, 인도 등과의 안보 협력을 확대하는 방향으로 ‘외부 균형(balancing)’ 전략을 강화하고 있다.
반면, 캄보디아와 라오스는 경제적 의존과 정치적 지지 확보를 위해 중국과 밀접하게 연계하는 ‘편승(bandwagoning)’ 전략을 취하고 있으며, 이로 인해 아세안의 집단적 응집력에 일정한 부담 요인이 되고 있다. 필리핀은 마르코스 주니어(Marcos Junior) 대통령 하에서 미국과의 방위 협력을 적극 복원하고 있으며, 특히 2023년 강화된 방위협력협정(EDCA: Enhanced Defense Cooperation Agreement)을 통해 미군의 전략 거점 확대를 허용하면서 미국과의 동맹을 심화시키고 있다.
2021년 2월 미얀마 국가비상사태 발발은 아세안의 제도적 제약을 더욱 잘 보여준다. 아세안은 미얀마 사태 해결을 위한 5개 합의사항(Five-Point Consensus)을 채택했으나, 회원국 별 상이한 접근 방식으로 인해 이행은 사실상 교착상태에 빠졌다. 예컨대, 2023년 아세안 의장국을 수임한 인도네시아는 보다 강도 높은 외교적 압박과 미얀마 군정에 대한 제한적 배제 조치를 시도했으나, 태국을 비롯한 일부 국가들은 '비간섭' 원칙을 강조하며 군부에 보다 수용적인 태도를 유지함으로써, 블록 차원의 통일된 대응을 어렵게 만들었다. 이와 같은 입장 분열은 아세안이 역내 정치적 위기에 효과적으로 대응할 수 있는 역량 부족과, 제도적 응집력의 한계를 반영한다.
다. 외부 압력과 ‘아세안 중심성’의 위기
미중 간 전략적 이분화의 심화는 아세안이 전통적으로 유지해 온 '엄격한 중립성'을 점점 더 어렵게 만들고 있다. 강대국들이 더욱 명확한 전략적 연계와 진영 선택을 개별국에 요구함에 따라, 아세안 회원국들은 대만 해협이나 남중국해와 같은 위기 시나리오에서 강대국 간 선택을 강요받는 외부 압력에 직면하고 있다.
이로 인해 아세안은 신뢰성, 일관성, 비동맹 원칙의 유지를 동시에 만족시키기 어려운 구조적 딜레마에 놓여 있으며, 장기적으로 통합된 전략적 자율성을 유지할 수 있을지에 대한 근본적인 의문이 제기된다. 더불어, 이러한 외부 압력은 아세안 내부의 응집력을 더욱 약화시키는 요인으로 작용한다. 중국은 선택적인 경제 지원과 외교적 유인책을 통해 캄보디아 및 라오스 등 일부 순응적 회원국에 영향력을 강화해 왔으며, 이로 인해 논쟁이 많은 지역 안보 이슈에 대한 아세안의 공동 대응이 종종 무력화되고 있다.
동시에, 미국의 양자주의적 접근은 특정 회원국과의 안보 협력은 강화하는 반면, 아세안 중심성이나 다자적 플랫폼을 우회하는 경향을 보이며 역내 분열을 심화시킬 위험이 있다.
5. 결론
심화되는 미중 경쟁 속에서 아세안의 전략적 자율성은 중대한 도전에 직면해 있다. 전략적 헤징, 제도화된 다자주의, 그리고 '아세안 방식'으로 불리는 규범적 원칙은 일정 수준의 자율성을 가능하게 했지만, 회원국 간 전략적 이해의 차이, 합의 기반 의사 결정 구조의 한계, 외부 강대국의 영향력 증대는 아세안의 집단적 대응 능력을 제약하고 있다.
아세안이 지역 안정과 질서 형성에서 지속적으로 의미 있는 역할을 수행하기 위해서는 내부 응집력을 강화하고, 외부 압력에 대한 탄력성을 제고해야 한다. 이를 위해서는 제도적 개혁, 회원국 간 전략적 신뢰의 심화, 그리고 경제적 상호의존성에 대한 균형 있는 관리가 필수적이다.
향후 아세안의 미래 역할은 다음 3가지 상호 연관된 요소에 달려 있다고 할 수 있다. 첫째, 회원국 간 상이한 이해관계에도 불구하고 전략적 일관성을 유지하는 능력, 둘째, 경제 및 비전통적 안보 분야에서 기능적 다자주의를 심화시키는 역량, 셋째, 포용적 지역주의와 규칙 기반 질서, 그리고 전략적 자율성의 원칙을 옹호하는 ‘규범 기업가(norm entrepreneur)’로서의 정체성을 재정립하는 것이다.
아세안은 미중 경쟁의 단순한 무대가 아니라, 그 안에서 능동적이고 전략적인 행위자로 자리매김해야 한다. 이는 완전한 자율성을 추구하기보다는, 현실적인 제약 속에서 최대한의 전략적 유연성과 규범적 영향력을 확보하는 데 초점을 맞춰야 한다. 아세안이 이러한 균형을 효과적으로 유지할 수 있다면, 역내 안정과 번영에 지속적으로 기여하는 핵심 주체로 남을 수 있을 것이다.
그러나 궁극적으로 아세안의 전략적 자율성은 주어진 것이 아니라, 끊임없는 노력과 적응을 통해 유지되는 역동적인 과정이다. 미중 간 경쟁이 더욱 심화되는 상황에서, 아세안은 자신의 규범적 원칙을 지키면서도 변화하는 지정학적 환경에 능동적으로 대응해야 하는 과제에 직면해 있다. 이 도전에 어떻게 대응하느냐에 따라, 아세안은 인도-태평양 지역 질서의 향방을 좌우하는 중요한 영향력을 계속해서 행사할 수 있을 것이다.
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