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[전문가오피니언] ASEAN의 실존적 위기: 열강의 패권전쟁과 동남아 지역 질서
동남아시아 일반 Ryu YongWook NUS Lee Kuan Yew School of Public Policy Assistant Professor 2025/12/03
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ASEAN은 오늘날 중대한 기로에 서 있다. ASEAN이 직면한 핵심 도전은 강대국간의 관계악화로 인해 국제질서가 와해되어 가고 있고, 이로인해 동남아시아 지역 전체가 다시 한 번 열강의 파워게임의 무대가 되어 가고 있다는 것이다. 특히 전략적 경쟁을 펼치고 있는 미국과 중국은 동남아 국가들을 자신들의 영향권으로 끌어들이기 위해 적극적으로 이 지역에 개입하며 경쟁을 심화하고 있다. 특히 세계에서 가장 치열한 해양 분쟁 지역 중 하나인 남중국해에서 미중의 경쟁은 치열하며, 양국의 군함들은 정기적인 순찰을 진행하고 때로는 근접항해를 하며 군사적 긴장상황을 초래하기도 한다.
중국은 다른 국가들과도 긴장관계를 빚고 있다. 2025년 10월, 중국의 Su-35 전투기가 호주의 P-8A 해상초계기를 향해 플레어를 발사했으며, 호주는 이를 “위험하고 비전문적”이라고 비난했다. 중국은 호주가 자국 영공을 침범하였고 이를 은폐하고 있다고 반박했다. 중국과 필리핀 간의 충돌은 더욱 빈번하다. 2025년 8월, 필리핀 선박을 쫓아내려던 중국 해경선이 자국의 해군 구축함과 충돌하는 중국 측에 다소 난처한 사건이 발생했을 뿐 아니라, 같은 해 10월에는 중국 해경선이 티투(Thitu)섬 인근에서 필리핀 선박을 들이받은 사건이 발생하였다. 이 모든 과정에서ASEAN의 존재는 미흡했고 남중국해의 평화와 안정을 관리하는 데 있어 의미 있는 역할 역시 하지 못했다.
이러한 해상 충돌은 동남아 지역의 군사적 긴장을 고조시키고 많은 언론의 관심을 끌었지만, 다들 간과하는 것은 이런 사건들이 ASEAN에게 보다 더 근본적이고 중대한 도전을 야기한다는 것이다. 필자는 동남아 지역에서의 강대국의 패권경쟁은 ASEAN에게 실존적 위협이 (existential threat) 된다고 주장한다. 이는 1967년 ASEAN의 설립부터 이 지역기구의 핵심 목표가 동남아의 지역질서가 외부 강대국에 의해 형성되고 지배되는 것이 아니라, 비록 약소국이지만 지역국가들의 상호협력을 통해 지역의 전략적 자율성을 확보하여 스스로 지역 질서를 결정하고자 하는데 있었기 때문이다. 전략적 자율성에 대한 동남아국가들의 집단적 열망은 과거 외세 식민지배라는 공통된 경험에서 비롯되었으며, 역사·종교·민족·정치체제·경제발전 수준이 서로 다른 다섯 개 해양 동남아 국가들을 (인도네시아, 말레이시아, 필리핀, 싱가포르, 태국) 하나로 묶어내며ASEAN을 만들어 내었다.
이러한 열망이 가장 명확하게 드러난 문건이 1971년 「평화·자유·중립지대 (Zone Of Peace, Freedom And Neutrality, ZOPFAN) 선언」이다. ZOPFAN은 “동남아시아의 중립화는 바람직한 목표”라고 밝히며, “동남아시아를 외부 세력의 어떠한 형태의 간섭으로 부터 자유로운 평화·자유·중립지대로서 인정받고 존중받도록 보장한다”고 약속했다.1) 그 이후 1976년「우호협력조약 (Treaty of Amity and Cooperation, TAC)」과 「발리 콩코드 I (Bali Concord I)」 등의2) ASEAN 협정들은 모두 외부 간섭을 배제한 전략적 자율성이라는 ASEAN의 근본 목적을 달성하기 위하여 지역 협력을 촉진하고 모색하려는 노력이였던 것이다.
그러나 동남아 국가들은 곧 자신들의 제한된 역량과 외부 강대국에 대한 안보 의존 때문에, 강대국들이 언제든지 이 지역에 개입할 수 있다는 현실을 절감하게 되었다. ASEAN 창설 이후에도 말레이시아, 필리핀, 싱가포르, 태국은 자국 안보를 위해 미국, 영국과 긴밀한 안보 관계를 유지하였고, ASEAN에 아직 가입하지 않았던 베트남·캄보디아등의 인도차이나 국가들 역시 소련과 중국에 자국 안보를 크게 의존하였다. 1978년 베트남의 캄보디아 침공은 외부 강대국 간섭의 대표적 사례로, 소련과 중국 모두가 이 분쟁에 적극적으로 개입하였고, 중국은 캄보디아 크메르루주의 후견인으로 베트남을 ‘응징’하기 위해 1979년 단기간의 중-베 전쟁까지 일으키기도 하였다. 이는 지역 질서와 지역 현안에 강대국의 간섭을 제지하겠다는 ASEAN의 창설 목적이 강대국의 이해관계가 얽혀있고 냉혹한 ‘힘의 논리’ 현실 앞에서 얼마나 쉽게 무너질 수 있는지를 여실히 보여주었다.
1980년 인도네시아와 말레이시아는 쿠안탄 선언(Kuantan Declaration)을 통해 소련과 중국의 영향으로부터 자유로운 중립 베트남을 확보함으로 캄보디아 분쟁을 해결하자고 제안했다. 이는 두 핵심 ASEAN 국가가 베트남을 중·소 갈등에서 분리시키고 중·소의 지역 영향력을 축소시켜 지역 안정을 도모하기 위한 시도였다. 당시 인도네시아의 수하르토는 동남아시아가 “공산 vs 반공” 진영으로 양분되면 외부 강대국의 개입이 다시 증가할 것이라 심각하게 우려하기도 하였다. 그러나 ASEAN 창립 초대5개 회원국들간의 대중·대소 위협 인식 차이와 베트남·캄보디아에 대한 개별 안보 우려로 인해 쿠안탄 구상은 실천되지 못했다.
ASEAN 국가들은 전략적 자율성을 달성하기 위해 다른 접근법을 모색해야 한다는 점을 점차 깨닫게 되었다. 이 새로운 접근법이 바로 ‘전방위 포섭(omni-enmeshment)’ 이라 불리는 전략이다.3) 전방위 포섭이란 ASEAN이 다수의 외부 강대국과 동시 다발적으로 촘촘한 다방면에서 네트워크를 구축하는 전략이다. ASEAN이 강대국의 간섭을 물리적으로 막기에는 너무 약하므로, 오히려 모든 강대국을 지역 질서 논의에 끌어들이되 어느 한 국가도 지배적 영향력을 행사하지 못하게 하고, 그리하여 강대국이 자신들의 질서 구상을 실현하기 위해서는 ASEAN의 지지를 얻도록 경쟁하게 만드는 논리이다. 이를 통해 ASEAN은 강대국사이에서도 동남아 지역 질서 형성의 운전자 역할을 하며 지역 질서를 자신들의 구상에 맞게 발전 시키고자 하는 전략인 것이다.
표면적으로 보았을 때 전방위 포섭 전략은 잘 작동하는 것처럼 보였다. 1990부터 2000년대 사이 ASEAN은 지역 질서, 특히 제도적·규범적 질서 형성의 중심축이 되었다. ASEAN 지역포럼(ARF), ASEAN+3, ASEAN+6, 동아시아정상회의(EAS), 다수의 장관급 회의, 그리고 ASEAN 역내 및 대외 FTA 등 수많은 제도가 전부 ASEAN이 주도한 지역기구이고 제도이다. 또한 주권에 기초한 다자주의 원칙등 지역 규범을 강화하여 국가간 상호관계를 안정시키며 수십 년에 걸친 지역 경제성장을 뒷받침하기도 하였다. 더욱이 아시아 최초의 지역 인권기구인 ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR)를 출범시키는 놀라운 성과도 만들어 냈다. ‘ASEAN centrality’이라는 개념 자체가 이 기간동안 지역질서 구축이라는 과정을 통해 생겨난 ASEAN의 자신감 표출이라 볼 수도 있을 것이다.
그러나 2010년중후반부터 미국과 중국의 전략 경쟁이 본격화되면서 외부 강대국들이 자신의 전략적 이익을 위해 동남아시아에 적극적으로 개입하기 시작했다. 이들은 때로는 당근, 때로는 채찍을 활용하며 ASEAN 회원국들을 자신의 영향권으로 끌어들이려 하였고, 앞서 언급한 것처럼 최근에는 이런 강대국들의 개입이 더 빈번해져 남중국해에서는 군사적 긴장이 심화되어 지역 해양 규범 마저 약화되고 있는 것이 현실이다. 그리고 이 모든 과정에서 ASEAN은 무기력하게만 보였다.
ASEAN의 무기력에 더해, 심지어 일부 회원국들은 공동의 ASEAN 입장에서 멀어져 그저 자국의 전략적 이익을 위해 특정 강대국 편을 들기 시작했다. 2012년 ASEAN 의장국이었던 캄보디아는 ASEAN 역사상 처음으로 공동성명을 채택하지 못하는 불명예를 안았다. 중국의 경제·재정적 영향력에 흔들린 프놈펜이 남중국해에 관한 필리핀·베트남 등 다른 회원국의 입장을 반영한 성명 초안을 거부하고, 대신 중국의 개발원조를 택하며 자국의 경제 이익을 우선시하였기 때문이다. 이 사건은 ASEAN 내부의 깊은 분열을 나타냈고, 또한 외부 강대국이 특정ASEAN 회원국을 자기 편으로 끌어들이는 것이 얼마나 쉬운지를 보여주었다.
캄보디아가 중국 쪽으로 기울었다면, 필리핀은 최근 몇 년 동안 미국의 안보우산안으로 깊이 이동했다. 남중국해에서 중국과의 잦은 충돌과 미국만이 필리핀에게 실질적 안보 보장을 제공할 수 있다는 현실 때문에, 필리핀은 미국과의 안보 협력을 강화시켰다. 2023년 2월 양국은 향상된 방위협력협정(Enhanced Defense Cooperation Agreement)을 체결해 4개의 신규 미군기지를 건설하기로 합의하였고, 이로써 필리핀 내 미군 기지는 총 9곳이 되었다. 이들 신규 군사기지는 북부 필리핀과 서부 필리핀에 자리 잡으며, 북부 필리핀에 건설된 기지는 대만해협 유사시 중국의 공격을 억제하기 위한 용도이고, 서부 필리핀에 생겨난 기지는 남중국해에서 중국에 맞서는 필리핀의 해양 활동을 지원하기 위한 목적이다. 그리고 이번에도 ASEAN은 강대국의 간섭이나 회원국 이탈을 막기 위해 아무것도 할 수 없었고 전략적 자율성 약화는 지속되었다.
문제는 더 심각하다. ASEAN이 과거 구축해온 지역 제도·규범 질서 역시 최근 수년간 외부 강대국 주도로 만들어진 새로운 제도들에 의해 그 중요성을 잃고 있다. 미국은 쿼드 (Quad), 미·일·호, 미·일·한 등 여러 소다자 (minilateral) 제도를 출발시키며 자국의 인.태전략을 펼쳐 나갔고, 중국 역시 BRICS와 상하이협력기구(SCO)등을 확대하며 일부 ASEAN 국가들을 끌어들이면서 미국에 맞서 나갔다. 경제 영역에서도 TPP는 미국이 주도하였고 미국의 탈퇴후에는 일본이 지도력하에 CPTPP가 출범하였고, 중국은 Belt and Road Initiative (BRI)를 통해 중국을 중심으로 하는 지역 경제.인프라 질서를 확립하고자 한다. 규범.가치 영역에서도 ASEAN이 내세운 개방성·포용성·비차별이라는 전통적 다자주의 원칙이 배타성·선택적 차별·신뢰 기반의 협력이라는 새로운 규범.가치로 대체되고 있는 중이다. 이러한 변화들은 ASEAN이 수십 년에 걸쳐 구축한 ASEAN주도의 지역 질서를 잠식하고 있다.
지금까지의 상황을 보면, ASEAN의 전방위 포섭 전략은 논리적으로는 타당했을지 모르나 궁극적으로는 ASEAN의 전략적 자율성과 지역 질서 형성 능력을 유지하는 데 실패했다고 결론을 내릴 수 밖에 없어 보인다. 그리고 실패의 근본 원인은 ASEAN 내부의 약한 통합과 응집력 결여이며, 더하여 중국에 대한 ASEAN 회원국의 위협 인식의 차이 또한 악영향을 끼쳤다고 보여진다. 다시 말해, 1970년대 후반과 마찬가지로, ASEAN을 의미 있는 독자적인 지역기구로 만들기 위해 필수인 내부 통합이 무너졌고, 1960~70년대와 마찬가지로 외부 강대국들은 자유롭게 동남아 지역에 개입해 자신들의 전략적 비전을 투영하고 있는 것이다. 그로 인해 ASEAN은 점점 비효율적이고 의미 없는 존재가 되었고 전략적 중요성을 잃어가고 있다.
이 때문에 현재 동남아시아에서 벌어지는 일들—남중국해 문제, 새로운 지역 제도 구축, 규범 및 원칙의 변화—은 ASEAN에게 훨씬 더 근본적이며 실존적 위협을 내포한다. ASEAN의 창설 목적이 외부 간섭을 차단하고 전략적 자율성을 확보하는 것인데 현 상황은 ASEAN의 창설 목적 자체를 위협하고 있는 것이다.
ASEAN은 미국-중국 전략 경쟁이 심화되는 가운데 2019년 「인도-태평양에 대한 ASEAN 관점 (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, AOIP) 」을 발표하며 ASEAN 주도의 지역 질서를 복원하려는 시도를 하였다. AOIP는 개방성·포용성·협력을 강조하며 경제 협력, 연계성, 규범 기반의 해양 질서를 우선 순위에 두며 ASEAN centrality를 강조하였다. 그러나 이런 희망적 사고는 심리적인 안정을 가져다 줄 수 있을지 모르지만 원하는 결과를 도래하지는 않는다. 따라서 ASEAN은 구체적 행동을 하여야 하며, 그렇다면 ASEAN은 무엇을 할 수 있고, 무엇을 해야 하는가?
첫째, ASEAN이 미중패권경쟁을 막을 수는 없겠지만, 그 경쟁을 완화하고 위험 관리하는 측면에서는 나름 역할을 할 수 있을 것이다. 이를 위해 ASEAN은 내부 협의를 강화하고 외부 강대국과 더 적극적인 외교를 펼쳐야 할 것이다. ASEAN은 과거 이러한 외교 접근법을 통해 상당한 정치적 성과를 거둔 바 있다. 예컨대 1990년대 공산주의의 인도차이나 국가들을 ASEAN에 가입시킨 것, 2000년대 중국이 다자주의적 관여의 중요성을 인식하도록 만든 것, 2010년대는 미얀마 군부를 개혁의 길로 유도한 것이 대표적인 사례이다.
둘째, ASEAN 지도자들은 ASEAN의 창설 목적을 명확히 인식하여야 한다. 필자의 개인적인 경험에 비추어 보면 최근 ASEAN 지도자들은 국내 정치에 사로잡혀 근시안적인 시각으로 단기적인 이해관계를 추구하려는 성향이 강해졌다. 지금 필요한 것은 중장기적인 관점에서 지역질서 구상과 ASEAN의 역할에 대한 고찰이고, ASEAN의 설립 및 존재 이유가 희석되어서는 결코 안 된다. 또한 ASEAN 지도자들은 강대국의 간섭과 경쟁을 완화하기 위한 좀 더 창의적인 사고를 해야 하며, ASEAN centrality를 현실에서 어떻게 적용하고 유지할지 고민하여야 한다. 과거 ASEAN은 지역질서 논의에서 강대국 배제를 원칙으로 하다가, 현실을 직시하고 모든 강대국을 포섭하는 전방위 전략으로 선회하는 창의적 사고를 보여주었다. 오늘날에도 이러한 창의적 사고가 ASEAN에게 절실하다.
셋째,그 외 ASEAN이 취할 수 있는 실질적 조치가 있다. 그중 가장 많은 논의가 되고 있는 두 가지만 언급하겠다. 우선 ASEAN 사무국의 역량을 강화하여야 한다. 더 많은 자원과, 가능하다면 더 큰 의사결정 권한을 부여하는 방안이 논의되고 있다. ASEAN사무국이 더 큰 권한을 가진다면 회원국들의 합의 이행과 준수를 촉진할 수 있으며, 이는 ASEAN의 효율성을 높이고 ASEAN이 지역기구로서 한단계 업그레이드 할 수 있는 계기를 마련해 줄 것이 명약관화하다. ASEAN회원국들이 강한 국가주권 의식을 갖고 있기에 실질적인 진전이 쉽지 않음에도 불구하고, 과거 경제 분야에서 ‘마이너스 X’ 규칙을 도입해 유연성을 보였던 점을 고려할 때, 사무국 권한 증진은 불가능한 일만은 아니다.
다른 조치는 디지털 경제등 신흥 분야에서 ASEAN이 선도적인 역할을 하여 지역 규범과 질서를 만들어 내야 한다. 전자상거래를 포함한 디지털 경제 규칙과 표준을 정의하고 이를 다른 아.태국가들에게 적극적으로 퍼트려 ASEAN centrality를 촉진할 필요가 있다. 이와 관련해서는 최근 체결된 ASEAN Digital Economy Framework (DEFA) 협정은 바람직한 진전이다. 세계 최초의 이 포괄적 디지털 협정은 디지털 무역 규범의 조화, 국경 간 데이터 이동 허용, 전자상거래 촉진, 사이버보안 및 디지털 결제 강화 등을 목표로 한다. 또한 ASEAN은 중국 중심 공급망을 보완할 동남아를 주축으로 하는 공급망을 강화해 역내 교역·협력을 촉진하고 글로벌 생산 체계에서 ASEAN의 존재감을 높이려는 노력 또한 하여야 한다. 그리고 이러한 노력을 통해 동남아 국가들이 협력하고 ASEAN 이 의미 있는 지역기구로서 지역질서 구축에 핵심 역할을 하는 것이 중요하다.
지금 미국과 중국은 패권경쟁을 하며 동남아시아를 양분화하여 지역 국가들에게 양자택일의 선택을 강요하고 있다. 이러한 도전적 시기에 ASEAN 회원국들은 왜 ASEAN이 설립되었는지 그 근본적인 창설 목적, 그리고 ASEAN이 어떤 역경과 고난을 통해 지금의 모습으로 발전해 왔는지를 상기하여야 한다. ASEAN의 창설 목표를 잊은 채, 만약 현재의 강대국의 압력에 굴복한다면 ASEAN의 전략적 목적은 좌절될 것이 명확하고, 동남아 국가들은 다시 역사적 교훈을 반복해야 할지도 모른다: “함께 뭉치지 않으면, 각개격파당할 것이다(hang together, or hang separately).”
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*각주
1) ASEAN, 1971, “Zone of Peace, Freedom, and Neutrality” available at https://asean.org/photoparent/zone-of-peace-freedom-and-neutrality-zopfan/.
2) ASEAN, 1976, “Treaty of Amity and Cooperation” available at https://asean.org/our-communities/asean-political-security-community/outward-looking-community/treaty-of-amity-and-cooperation-in-southeast-asia-tac/ and “Bali Concord I” available at https://asean.org/the-declaration-of-asean-concord-bali-indonesia-24-february-1976/.
3) Evelyn Goh, 2007/08. “Great Powers and Hierarchical Order in Southeast Asia: Analyzing Regional Security Strategies” International Security 32(3): 113 – 157.
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