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[전문가오피니언] 인도네시아 ‘다난타라’ 슈퍼홀딩: 단순한 신규 경제 전략인가, 지역 판도를 바꿀 수 있는 혁신인가?
인도네시아 Unggul Sagena School of ICT and Digital Transformation for Tourism Industry, University of Indonesia Lecturer 2025/12/10
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서론
2025년 2월 24일, 인도네시아의 신임 대통령 프라보워 수비안토(Prabowo Subianto)는 경제 활성화 이니셔티브인 '다난타라(Danantara)'를 출범하였다. 다난타라는 ‘국영기업에 관한 법률 제19호(2003년) 제3차 개정안’에 따라 다난타라의 임무와 기능을 ‘투자관리기관(Investment Management Agency)’으로 규정하고 있다.
다난타라는 감독위원회, 관리위원회, 자문위원회가 관리하며, 이들 기구의 위원장은 ‘다난타라 감독위원회 및 관리위원회 임명에 관한 대통령령 제30호(2025년)’를 통해 대통령의 단독 재량으로 임명 및 해임된다.
다난타라는 ▲세계적인 규모의 국부펀드를 개발하고, ▲국가 발전을 지원하며, ▲모든 인도네시아 국민을 위한 경제적 번영을 달성함으로써 궁극적으로 인도네시아의 경제 변혁을 주도하는 것을 목표로 하며, 국영기업들의 투자 유치를 촉진하는 선도적인 투자관리기관으로 자리매김하고 있다.
또한 다난타라는 단순한 국부펀드 이상의 개념인 ‘슈퍼홀딩(Super Holding)*’의 역할을 수행하도록 구상된 바, 광업, 석유 및 가스, 플랜테이션(plantation) 등 다양한 분야의 국영기업들에 대한 직접적인 통제권을 보유하고 있다. 아울러, 기존 국부펀드인 인도네시아투자청(INA: Indonesia Investment Authority)을 운영 구조에 통합하여 총 9,049조 루피아(약 790조 원)에 달하는 자산을 니켈, 보크사이트, 구리 다운스트림 프로젝트, 데이터 센터 개발, 인공지능(AI) 개발, 석유화학 플랜트 등 20개 이상의 핵심 프로젝트에 활용할 수 있다.
*국가가 소유한 여러 국영기업(BUMN, SOE)을 지주회사 형태로 통합 관리하는 구조
다난타라 출범 배경 및 운영 구조
인도네시아는 지난 2021년 2월 ‘일자리 창출법(Omnibus Law on Job Creation)’이 발효된 이후 인도네시아투자청(INA)을 출범하였다. INA의 주요 임무는 국내 인프라 부족 문제를 해소하기 위해 외국 자본의 공동 투자(Foreign Co-Investment)*를 유치하는 것이며, 이는 인도네시아가 투자 기반의 경제 활성화 전략을 추진한 최초의 사례이다.
*인도네시아 정부가 주도하여 외국 국부펀드·연기금·기관투자가와 ‘파트너로서’ 공동 자본을 출자하는 투자 형태
그러나, 정부는 INA 출범 이후 자국의 경제적 문제가 자금 부족뿐만 아니라 기존 국영기업들의 비효율성으로 인해 심화되고 있다는 점을 인식하였다. 이러한 맥락 아래, 다난타라는 INA와 국영기업부(BUMN: Ministry of State Owned Enterprise)의 권한과 책임을 통합하여 자금 부족 문제와 국영 기업의 비효율성 문제를 해소하는 것을 목표로 하고 있으며, 기존 INA의 ‘상업적 목표(commercial mandate)’와, 국가 개발에 중점을 둔 ‘전략적 목표(strategic mandate)’를 2대 핵심 축으로 하는 ‘이중 임무(dual mandate)’ 구조를 채택하였다.
<그림 1> 다난타라의 자산 운영 구조
출처: Celios (2024)
(상업적 임무) 다난타라는 글로벌 투자자의 시각에 입각하여 운영되어야 하며, 다양한 위험에 대응할 수 있는 수익 구조를 구축해야 한다. 이러한 조치에는 국영기업 관리 전문화, 엄격한 기업 거버넌스 구축, 성과 기반 인센티브 시행 등이 포함되며, 동 조치를 통해 공공 자산이 낭비되지 않도록 보장해야 한다.
(전략적 임무) 다난타라의 핵심 목적은 ‘국가 건설(nation building)’이며, 이는 다난타라가 전통적인 국부펀드와 차별화되는 부분이다. ‘국가 건설’ 목표에는 인프라 구축, 다운스트림(downstream)* 산업화 추진, 경제 주권 강화 등이 포함된다.
*원자재를 가공하고 제품을 만들어내는 단계의 산업
여타 동남아시아 슈퍼홀딩과의 비교
다난타라는 동남아시아의 신흥 슈퍼홀딩으로서, 역내 투자 환경 변화를 촉진하고 인도네시아의 경제 성장을 가속화할 수 있는 잠재력을 보유한 것으로 평가된다. 현재 동남아시아에는 싱가포르 ‘테마섹 홀딩스(Temasek Holdings)’와 말레이시아 ‘카자나 나시오날(Khazanah Nasional)’ 등 성공적인 슈퍼홀딩들이 운영되고 있으며, 이들의 사례로부터 슈퍼홀딩 운영 과정에서의 시사점과 잠재적 도전과제를 확인해볼 수 있다.
(테마섹 홀딩스) 싱가포르의 테마섹 홀딩스는 국부펀드 거버넌스의 모범적인 기준을 제시하고 있다. 테마섹은 정부가 아닌 독립적인 ‘이사회(board of directors)’에 최고 수준의 의사결정권한을 부여하여 정치적 간섭을 방지하고 있으며, 전 세계 50여 개국의 기업 지분을 기반으로 시장 변화에 민첩하게 대응하는 운영 방식을 채택하고 있다. 이러한 투명한 거버넌스 구조는 테마섹이 글로벌 인재를 유치하고 다양한 국가들과 파트너십을 체결할 수 있는 핵심 동력으로 평가되며, 다난타라 역시 테마섹 홀딩스의 투명한 거버넌스 구조를 도입하는 것을 핵심 목표중 하나로 지목하고 있다.
(카자나 나시오날) 말레이시아 정부는 카자나 나시오날을 기반으로 ‘텔레콤 말레이시아(Telekom Malaysia)’와 ‘말레이시아 증권거래소(CIMB: Commerce International Merchant Bankers)’ 등 국가 챔피언 기업을 육성하는 데 성공하였다. 카자나 나시오날은 다난타라와 유사한 ‘이중 임무’ 구조를 채택하고 있는데, 이러한 구조로 인해 종종 임무 범위 확대(상업적 목표)* 혹은 정치적 간섭 심화(국가 발전 목표)라는 이중고에 직면하고 있는 것으로 알려져 있다. 이는 다난타라 역시 향후 유사한 어려움에 직면할 수 있음을 시사한다.
*원래의 임무나 목표가 점차 의도치 않게 확대되거나 변질되는 현상
한편 다난타라는 독자적인 운영 모델 구축에도 주력하고 있다. 대표적으로, 다난타라는 ‘폐기물-에너지 전환(waste-to-energy)’ 관련 프로젝트 자금 조달을 목표로 약 500조 루피아(약 43조 8,500억 원) 규모의 ‘애국자 채권(Patriot Bonds)’을 발행하였는데, 동 채권은 일반 국민이 아닌 재벌들을 대상으로 직접 판매되었으며 ‘애국심’과 ‘공공 기여’를 강조, 시장 금리 대비 낮은 이자율로 발행되었다. 이러한 자본 동원 전략은 다난타라가 카자나 나시오날 및 테마섹과 차별되는 부분으로 평가된다.
아울러, 다난타라는 국영 광산, 에너지 공급업체, 인프라 건설업체를 아우르는 산업 가치 사슬 전반에 대한 통제 권한을 보유하고 있는데, 이러한 막대한 권한 역시 여타 슈퍼홀딩들과의 차별점으로 분류된다.
운영상의 도전과제와 극복 방안
다난타라는 거대한 잠재력을 가진 경제 이니셔티브로 평가되나, 일각에서는 인도네시아의 정치적·경제적 어려움 속에서 다난타라의 잠재력 실현이 어려울 것으로 전망하고 있다. 이와 관련, 정부는 다난타라의 성공을 위해 아래 도전과제를 인식하고, 이를 극복하기 위한 방안을 마련해야 할 것으로 전망된다.
(도전과제)
첫째, 다난타라의 자금 운영 권한은 정부의 직접적인 관할 하에 있는 기관에 집중되어 있어 자금 오남용 및 부패 가능성이 높다. 특히 이사진 임명 과정에 정치적 개입이 이루어질 경우, 다난타라는 국가 개발을 위한 이니셔티브가 아닌 중앙 집중화 및 재정 유출을 촉진하는 주요 원인으로 몰락할 수 있다.
둘째, 다난타라는 인도네시아의 광범위하고 뿌리 깊은 관료제와 충돌할 수 있다. 다난타라는 싱가포르 테마섹 수준의 투명한 거버넌스 구조를 구축하는 것을 목표로 하고 있으나, 관료주의적 성향이 강한 인도네시아 국영기업에 높은 수준의 성과 관리 및 책임 규제를 시행하는 것은 상당한 제도적 저항을 촉발하고 내부 갈등을 야기할 수 있다.
셋째, 다난타라는 당초 의회 논의를 거치지 않고 법률대체 행정부령(Perppu)을 통해 출범*하였다는 비판을 받아왔다. 이는 다난타라가 공공 자금의 '블랙박스(black box)'가 될 수 있다는 우려를 불러일으킨 바 있으며, 2021년 ‘법률 No. 11/2020 Omnibus Law on Job Creation’을 통해 설립된 INA와도 대조된다.
*다난타라는 당초 Perppu를 기반으로 출범하였으나, 2025년 2월 국영기업법 제3차 개정안을 발표하며 다난타라를 ‘법적 근거가 명시된 정식 기관(Investment Management Agency)’으로 규정
(극복 방안)
첫째, 운영 독립성은 다난타라의 성공을 위한 핵심 요인이다. 이와 관련, 다난타라는 과반수의 글로벌 전문가들로 구성된 이사회를 구성해야 하며, 이사회 위원들은 정치적 영향력으로부터 독립되어야 한다. 또한, 투명성을 강화하기 위해 감독위원회의 회의록과 투자 근거를 상세히 공개해야 한다.
둘째, 다난타라는 소수의 시범 국영기업으로 시작하는 단계적 전략을 채택해야 한다. 현재 인도네시아에는 약 1,000개의 국영기업이 존재하는 바, 시행 초기부터 동 기업들을 통합할 경우 행정적 복잡성, 이해관계 충돌, 재무 리스크에 직면할 수 있다. 소수 국영기업 중심의 단계적 전략을 통해 다난타라의 실행력을 입증하고 신뢰도를 제고할 수 있을 것이다.
셋째, ‘이중 임무’ 구조에서는 양 목표 간 상충 가능성으로 인해 객관적인 성과 평과가 어려워질 수 있으며, 이를 완화하기 위해서는 자기자본이익률(ROE: Retrn of Equity), 내부수익률(IRR: Internal Rate of Return), 포트폴리오 성장률 등 명확한 핵심성과지표(KPI: Key Performance Indicator)를 수립해야 한다. '추가된 재생 에너지 메가와트(MW)' 혹은 '물류 비용 감소율' 등 정량화 가능한 KPI가 수립된다면 다난타라의 성과 및 책임에 대한 객관적인 평가 지표를 제시하고 필요 부문에 대한 투자를 정당화할 수 있다.
결론 및 시사점
다난타라는 인도네시아의 경제적 전환을 위한 중대한 실험이며, ‘시장 규율’과 ‘국가 권력’을 전례 없는 규모로 결합하고자 하는 혁신적인 도전이다. 다난타라의 성공은 인도네시아의 인프라 격차 해소를 위한 핵심적인 동력이 될 것이며, 글로벌 가치 사슬로의 통합을 가속화할 수 있는 기회를 제공할 것이다.
다난타라가 투명한 거버넌스 구조를 구축하는 데 성공한다면, 다난타라는 지역 내 핵심적인 슈퍼홀딩으로 부상하고 여타 신흥국들에게 변혁적 발전에 대한 청사진을 제공할 것이다. 그러나 실패할 경우 인도네시아의 중앙 집권화가 가속될 우려가 있으며, 정부의 경제 이니셔티브에 대한 대중의 신뢰를 상실하는 결정적인 계기가 될 수 있다. 인도네시아의 ‘초대형 경제 실험(massive economic experiment)’은 시작되었으며, 향후 방향성과 흥망에 대한 귀추가 주목된다.
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