아프리카ㆍ중동

50년 동안 2억 명 진료했다

중국의 아프리카에서의 위상은 경제면에서뿐만 아니라 원조 면에서도 두드러지고 있다. 특히 의료보건부문(醫保部門)에서의 협력은 50년의 전통을 바탕으로 현재 G2의 글로벌 위상에 어울리는 협력순위에 진입하고 있다. 중국이 지난 50년 동안 전 세계에 제공한 원조총액은 2,563억 위안인데 그중 약 35%인 893억 위안(미화 약 149억 달러)은 2010~2012년간에 집중적으로 제공된 것이다. 아프리카에 대한 원조규모는 다른 지역에 비해 빠르게 증가하고 있다.¹⁾ 2009년도 아프리카에 대한 원조 비중은 45.7%에 이르렀지만 2010~2012년간 아프리카에 대한 원조는 51.8%로 상승하였다. 하지만 OECD의 아프리카에 대한 원조는 2012년도에 7.9%에서 2013년도에는 4%로 줄었다.

지난 반세기 동안 중국의 아프리카에 대한 경제적 원조의 실적을 보면 14개 농업 전시 센터, 86개 인프라 사업, 30개 병원, 30개 말라리아 센터, 150개 학교, 105개 에너지 수자원 프로젝트, 5천 명의 농업전문가, 43개 의료팀 파견, 3만 명의 의료요원 파견, 1억 3천만 달러의 의약품과 의료장비를 제공하였다.²⁾ 중국의 의보협력의 형태는 의료요원 파견, 보건위생시설의 건설, 약품 및 의료기구의 제공, 보건기금 제공 등이다. 그동안 중국의 아프리카 의보부문에 대한 지원성과를 보면 위에서 언급한 병원, 말라리아 센터, 의료장비와 더불어 51개국에 2만 3천 명의 의료요원의 파견, 2억 6천만 명의 환자를 돌보았다고 되어있다. 현재도 1,171명의 의사가 113개의 의료 기관에서 봉사하고 있으며 의사 파견국가도 49개국인데 그중 42개국이 아프리카 나라들이다.³⁾ 중국의 아프리카에 대한 의료협력은 1963년부터 시작되었으므로 이제 50년의 역사를 갖고 있다.⁴⁾ 중국은 이러한 의료협력은 순수한 인도적 차원에서 비롯되었다고 하지만 실제는 냉전시대의 대만(자유중국)과의 대결 전략에서 비롯되었다. 말하자면, 당시 UN에서의 상임이사국인 대만과의 경쟁, 비동맹그룹차원에서의 체제경쟁, 서방의 중공에 대한 경제제재에의 대응, UN 상임이사국 지위 대체 후 <1국 1표주의> 아래서 UN에서의 지지율 확보 등을 겨냥한 것이었다. 최근에는 천연자원의 확보 등 경제적 차원에서 진출기반을 다지기 위한 동기가 설득력 있게 회자되고 있다.

SARS 퇴치경험으로 에볼라 방역지원?

중국의 에볼라 관련 지원 활동을 보면 2014년 3월 서아프리카 국가들에서 에볼라가 발병한 이후 4월, 8월, 9월 등 모두 3차례에 걸쳐 2.5억 위안 상당의 긴급원조를 제공했다. 그리고 중국 상무부는 아프리카 국가들을 대상으로 한 5억 위안 상당의 에볼라 대응, 추가 원조계획을 발표했다. 중국은 에볼라 바이러스 감염자와 사망자가 빠르게 증가하는 기니, 라이베리아, 시에라리온 등 서아프리카 3개국에 자국 보건·의료 전문가를 증파해 전염병 확산 방지를 돕고 현지 의료 인력을 교육하고 있다. 중국정부는 시에라리온에 59명으로 구성된 의료팀을 파견(9.16)한 후, 추가로 115명의 의료진을 파견(9.19)하여, 에볼라 전염병 확산 저지를 위해 서아프리카 지역에 파견한 인민해방군 의료지원단은 163명에 이른다(2014.11.17). 특히 라이베리아에 100개 병상을 갖춘 에볼라 치료센터를 건립 기증하여 지난해 11월 25일부터 에볼라 방역임무를 개시하였고, 병상, 구급차, 개인 보호 장비, 소각로 등 500만 달러 상당의 물자를 추가로 제공하는 등 라이베리아에만 총 4,600만 달러를 지원하였다. 에볼라 지역에 파견되는 의료팀은 충칭(重慶)의 제3군의대학과 선양군구(瀋陽軍區) 소속 의료진이다. 중국군 의료지원단이 라이베리아에서 4,100만 달러를 들여 진료센터를 운영한다. 현재 서아프리카 지역에는 경험을 갖춘 의료진이 필요한 상황이지만 국제사회의 지원은 물자와 시설 지원에 그치고 있다며 "중국의 의료지원단 지원은 독보적"인 것이라고 자평하였다.

중국 정부는 2015년에 '중국-아프리카 공공위생 장기협력계획'의 시행에 나서 에볼라가 발병한 서아프리카 3개국은 물론 아프리카연합(AU), 서아프리카경제공동체(ECOWAS) 국가들을 대상으로 총 12차례에 걸쳐 전염병 예방·통제교육을 벌일 계획이다. 그리고 유엔의 에볼라 대응 기금에도 600만 달러를 기부할 예정이다. 중국은 의사파견, 중국 지원병, 말라리아 방제센터 등을 통하여 의료 기자재, 전염병 방역, 전문가 파견 및 양성 등 긴급 인도적 지원을 제공하고 있다. 중국의 중의기술과 현장에서의 경험을 통하여 예방과 치료를 위한 에볼라 바이러스를 퇴치할 수 있는 백신이나 약품의 개발을 추진하고 있다. 풍토병과 전염병에 대한 긴급대응은 물론 장기적인 연구과제로서 중국의 SARS와 조류독감을 퇴치한 풍부한 경험을 바탕으로 현지국의 관련 기구와 협력하여 중장기적인 예방과 대응을 중시하며 중아관계(中阿關係)의 확대심화를 목표로 하고 있다.

신중상주의란 비난에서 벗어날 수 있을까? 

 중국이 아프리카에 대한 의료보건 협력에 대한 평가는 긍정적인 면과 부정적인 시각이 공존한다. 긍정적인 것은 수혜국과 중국 입장에서의 자평이고 부정적인 것은 현지국과 제3자의 견해이다. 먼저 긍정적인 평가를 보면, 지난 반세기의 의료협력은 최근까지 중국의 전통적인 중의(中醫) 활동이 주역이었다. 중의 활동을 통하여 질병의 치료, 예방, 교육, 위생수준, 의료 서비스 수준을 높이고 현지 의료체계와 의료의 수준을 향상시켰다.⁵⁾ 특히 아프리카의 대표적 질환인 말라리아 퇴치운동을 활발하게 전개하고 있다. 효율성에 대한 비난에 앞서서 질병으로 고통받는 서민들에게 쉽게 접근하는 중국인들의 인도적 의료지원에 대한 현지 서민들의 감사와 공로는 무시될 수가 없다. 앞으로도 중국은 아프리카 의료 서비스 수준을 향상시킬 수 있을 것이다. 왜냐하면, 병원건설 제공의 경우 턴키로 수주하기 때문에 프로젝트를 빨리 마무리해주기 때문이다. 다만 흠이라면 이러한 신속한 지원 사업이 양자 간에 이루어지는 것이기 때문에 다자간 협력에서는 기대할 수 없다는 것이다.

다음으로 중립적인 시각은⁶⁾, 1) 수혜국은 1990년대까지도 대만의 비인준이라는 정치적 고려에서 선정되었으며, 2) 지원의 3형태는 증여, 무이자 차관, 양허차관이었지만 보건의료 부문에서 극히 적은 비중을 주었다. 2009년까지 증여의 6%, 차관의 3% 만이 시설투자에 제공되었다. 3) 원조의 형태는 완제품, 잡화, 생필품, 기술협력, 개발협력 등으로 제공되어 아프리카의 보건위생에 크게 기여하지 못했다. 4) 중국의 아프리카에 대한 보건위생원조는 원조의 주요부문도 아니고 대부분 아프리카에 집중되어 있다 하더라도 비중이 크지 않다. 5) 원조의 제공과 관리에 대한 체계가 복잡하고 산발적이다. 6) 아프리카 원조에 대한 국제적인 공조가 이루어지지 않고 있다.

비판적인 시각으로는 원조의 규모에 대한 것이다.⁷⁾ 
1) 중국의 아프리카에 대한 보건관련 지원은 연평균 180만 달러로서 다른 서방국가나 NGO에 비하면 G2라는 국력에 비해 매우 적은 것이다. 국제적 지원순위를 개발원조위원회(DAC) 국가와 비교하면 2001년에 16위에서 2012, 2013년도에는 6위로 상승하였다. 양자간 원조는 프랑스 수준에 달하지만, 다자간 원조는 매우 적다.
2) 더구나 2013년 이전에 글로벌 펀드에의 공여는 1,400만 달러이었고, 그것도 대부분 수혜국은 아프리카국제들에 대한 것이었다. 따라서 아프리카에 대한 지원 비용은 2007년 이후 연평균으로 겨우 8,000만 달러 정도이다.
3) 중국의 대아원조는 증여, 무이자 차관(증여와 같음), 양허성 차관으로 구성되는데 2004년 이후 급격히 증가하여 2013년에는 71억 달러에 이르렀다. 양자 간 원조가 다자간 원조보다 훨씬 많다.
4) 총 증여와 순 증여의 차이는 크지 않은데 이는 3종류의 원조에 대한 상환이 이루어지지 않기 때문이다.⁸⁾ 예를 들면 우대수출금융(수입업자 신용)이 ODA로 취급되는데 2013년도에 무려 70억 달러에 달했다.
5) 중국의 연평균 병원과 질병 통제에 대한 투자액은 각각 800만 달러와 50만 달러에 달한다. 이것은 현지팀 운영비도 포함되는데 파견팀의 관련 비용과 필요 약품은 각각 1,400만 달러와 6,000만 달러에 이른다.
6) 이 밖에도 취약한 금융지원, 전통적인 중의(中醫, traditional Chinese medicine, TCM) 처방의 효율성, 파견 의료요원의 자질, 국력에 미달한 지원 등이다. 특히 침과 뜸이 TCM 활동의 주류이지만 그 효율성과 평가에서 서방의 방법과 집계 상에서의 차이가 크다.

이 뿐만 아니라 다음과 같은 수혜국에서의 반응은 중국정부도 인식을 같이하고 있다.⁹⁾
1) 중국 사업가(공기업 포함)는 아프리카에서 이윤 극대화를 목표로 실용적이고 중상주의적인 접근을 하기 때문에 중앙정부의 외교노선과 마찰을 빚는다. 대다수의 중국 사업가는 경제외적인 사회, 문화환경 면에서 현지와의 조화를 등한시하는 편협한 사고로 운영하고 있다.
2) 신 식민주의(Colonial Power)의 등장이란 악평이다. 특히 건설현장에서 중국인의 고용은 현지와의 갈등을 유발하는 중상주의적 접근으로 “황금알을 얻기 위해 거위를 죽인다(Killing the Goose for the Golden Egg).”는 속담에 비유되고 있다. 이러한 중국 사업가들의 편협성(Tunnel Vision)은 현지인들과의 정치, 경제, 사회면에서의 종합적 접근이 없어 아프리카는 물론 중국의 지속적인 관계증진을 위해서도 좋지 않은 것이다. 아프리카에서의 반중감정의 점증은 개별기업의 일탈로 가볍게 생각하여 위기관리, 피해조정을 소홀히 한다면 중국의 국제적 이미지와 신용, 평판에 부정적인 영향을 미칠 것이다.
3) 투자 주체 간의 갈등도 해결해야할 과제이다. 중국의 대규모 공기업은 SOC나 광업, 서비스산업에 대한 투자규모가 크기 때문에 개인기업의 이미지 관리와는 달라야 한다.

전반적으로 중국의 아프리카의 다양한 진출주체에 대한 적절한 통제의 결여는 중국에 대한 비난인 중국의 아프리카(China’s Africa)라는 비난을 가중시키고 있다. 이러한 경향은 중국 사업가들의 단기적 경제적 이익에의 집착과 수혜국의 장기적 목표와의 상충으로 현지에서의 안전, 중아관계의 부정적 영향, 악평의 위험을 점증시키고 있다. 중국 중앙정부는 관료적 경영방식과 관행을 개선하는 것이 당면과제이다. 기업이 저지른 후유증을 중앙정부가 치유해야 하는 사례가 빈번해지고 있다. 한편 중국의 보건위생원조 국제협력의 확대를 저해하는 요인으로서는¹⁰⁾ 1) 투명성 문제가 있다. 많은 것이 비밀로 분류되고 프로젝트 수행과정에서 관료주의가 팽배하다는 것, 2) 국내 우선 정책과 중국위상에 걸맞는 국제적 책임감과의 조율을 위한 적합성과 입법 관련의 조화 문제이다. 국가의 이익은 국제 관행에 따라야 한다는 입장 간의 차이가 존재하기 때문이라는 것, 3) 지원 사업은 중앙정부와 지방정부, 공기업 등 정부기관이 주도를 하고 있는데 민간 부문의 참여의 확대가 필요하다는 것, 4) 아프리카에 대한 지원도 중요하지만, 중국의 위생 체계정비에 대한 압력도 비등하다는 것, 5) 중국의 다양한 원조 주체의 정비가 필요하다는 것들이다. G2 국격에 어울리는 의료지원 차별화가 요구된다.

중국이 중세의 중상주의적 아프리카 진출이란 비난에서 벗어나려면 지속적인 성장을 위한 역량배양이 중요하다. 중국은 아프리카와 선진권을 비롯한 국제무대에서의 비우호적인 평가와 비난에서 비롯되는 평판에서 벗어나야 하고, 수혜국에서도 우선순위를 고려한 원조의 확대를 요구하기 때문에 중국의 원조 전략의 변화가 기대된다. 중국의 아프리카에 대한 원조는 지난 50년의 역사에서 아프리카 경제의 성장과 발전에 크게 기여한 것은 사실이다. 중국의 대외원조는 아프리카에 집중되었지만, 보건 위생 의료 부문은 적은 비중을 차지한다. 그러나 보건 위생 의료 협력의 효과에 대한 객관적인 평가는 긍정적인 면, 중립적인 면, 부정적인 면, 경제적 평가와 비경제적 평가, 단기적 시각과 장기적 시각, 종합적 시각과 부분적 시각의 기준에 따라 다양하게 나타난다. 일반적으로 원조의 효과는 비효율적이고 체계적이지도 못하고 적절하게 집행되지 않는다는 것이 중론임에 틀림없다. 중국도 원조에 대한 이러한 비판을 인식하여 그동안의 자원 확보형, 연계형 원조에서 인프라 시설, 교통, 제조업, 보건 위생 의료에 대한 지원으로 바뀌고 있다. 중국과 아프리카 경제협력과 의보원조는 향후에도 지속적으로 확대될 전망이다. 아프리카 경제의 지속 성장과 중국과 아프리카 경제의 상호보완성 확대로 중국과 아프리카 경제협력이 강화되고 있기 때문이다. 더구나 아프리카의 의료 및 의약품시장은 중국 기업이 가장 주목하는 시장 중 하나이다. 따라서 보건 의료 부문 지원 사업이 제약 사업으로 연결되어 중국 제약업의 생산능력이 아프리카에 이전할 경우 저렴한 가격으로 고품질 제품의 다량 공급이 가능하게 되어 아프리카 의료시장의 독점적 지위를 예견할 수 있다.

^{1) Yun Sun, Africa in China’s New Foreign Aid White Paper, July 16, 2014
2) Xiangcheng Wang and Tao Sun, China’s engagement in global health governance: A critical analysis of China’s assistance to the health sector of Africa, The Journal of Global Health, The Edinburgh University Global Health Society, June 2014, Vol. 4 No. 1: 25~28.
3) Hanna Gillies. Chinese medical aid marks 50 years, Devpolicy Blog from the Development Policy Centre, 2013.08.22
4) 중국이 최초로 아프리카에 의사를 파견한 것은 1963년 1월, 알제리아에 의료팀을 파견한 것이다.
5) LI Anshan, Chinese Medical Cooperation In Africa With Special Emphasis on the Medical Teams and Anti-Malaria Campaign, Nordiska Afrika Institutet, Upsala, 2011.
6) Xiangcheng Wang and Tao Sun, China’s engagement in global health governance: A critical analysis of China’s assistance to the health sector of Africa, The Journal of Global Health, The Edinburgh University Global Health Society, June 2014, Vol. 4 No. 1: 25~28.
7) Xiangcheng Wang and Tao Sun(위의 자료).
8) Naohiro Kitano and Yukinori Harada, Estimating China’'s Foreign Aid 2001-2013 (Comparative Study on Development Cooperation Strategies: Focusing on G20 Emerging Economies), JAICA Working Paper,  No.78, JAICA Reserach Institute, June 2014
9) Yun Sun, Africa in China’s Foreign Policy, John L. Thornton China Center and Africa Growth Initiative/Brookings, April 2014: 26~30.
10)Yanzhong Huang, "Domestic factors and China's Health Aid Progrmas in Africa", in  eds. Charles W. Freeman III and Xiaoqing Lu Boynton, Chinna's Emerging Global Health and Foreign Aid Engagement in Africa/Center for Strategic and International Studies(CSIS), a report of the csis freeman chair in china studies and the csis global health policy center, November 2011: 17~24.}