러시아ㆍ유라시아

 2000년대 중반 이후 각국 정부는 신재생에너지(renewable energy) 자원의 발전과 활용을 위해 태양열, 풍력, 지열 등의 다양한 에너지 분야에서 생산자 또는 소비자에게 보조금을 지급하는 정책을 추진하고 있다. 이러한 정책추진의 이면에는 화석연료에너지(fossil fuel energy) 사용으로 인한 환경오염과 기후변화 방지, 에너지공급원의 다양화 및 화석연료에너지 고갈에 대비하기 위한 목적 등이 있다. 하지만 카자흐스탄을 포함한 많은 개발도상국들은 전통적인 의미에서의 화석연료에너지 부문의 대(對) 소비자 에너지보조금 지급에 집중하고 있다. 자원부국은 에너지보조금 지급에 따르는 비용이 현실적으로 크게 체감되지 않기 때문에 보조금을 손쉬운 정책으로 활용하는 경우가 많으며 카자흐스탄 역시 이러한 정책을 활용하고 있다.

카자흐스탄의 에너지보조금 지급 현황 

에너지보조금이란 이처럼 정부나 이에 준하는 기관에서 에너지 부문과 관련하여 에너지의 생산가격을 낮추거나, 에너지 생산자가 받는 가격을 상승시키거나, 에너지 소비자들의 비용을 낮추는 것과 관련된 포괄적인 행위를 포함한다. 카자흐스탄 역시 에너지 생산기업보다는 소비기업, 소비자들에 대한 가격통제의 방법을 통한 보조금 지급이 일상화되어있다. 정부는 에너지자원에 대한 보조금 지급을 계속하면서 에너지 부문의 최종소비자 가격이 지나치게 상승하지 않도록 통제하고 있으며 보조금 지급으로 인한 부담은 고스란히 정부의 재정적 부담으로 지속되고 있다. 다음의 [표 1]은 카자흐스탄 정부의 보조금 지급 현황을 보여준다.

카자흐스탄 정부는 에너지 생산원가에 대해 평균 약 32.8%에 달하는 에너지보조금을 지급하고 있는 것으로 나타났다. IEA의 2013년 자료에 따르면, 러시아가 약 20.5%의 보조금 지급비중을 나타내고 있어 카자흐스탄의 평균 에너지보조금 지급비율이 훨씬 높은 것으로 나타났다. 또한, 1인당 보조금 지급 금액도 카자흐스탄은 연간 358.6 달러로 러시아의 324.7 달러보다 지급 금액이 높았다. 국내총생산에서의 보조금 비중 역시 카자흐스탄은 2.8%에 달해 러시아의 2.2%를 넘어서는 높은 비중을 보였다. 전반적으로 카자흐스탄의 에너지보조금이 러시아와 같은 유라시아 지역 내 산유국보다 높은 수준임을 나타내고 있다. 다음의 [표 2]는 카자흐스탄의 에너지 부문별 보조금 금액을 나타낸다.

석유부문에서는 2013년 기준 연간 약 21억 달러의 보조금이 지급되고 있다. 이는 2011년의 25억 달러에 비해서는 감소한 금액이나 2012년보다는 소폭 증가한 금액이다. 천연가스에 대한 보조금도 8억 달러 수준에서 유지되고 있다. 반면 전기와 석탄에 대한 보조금은 감소 추세에 있다. 특히 석탄 부문은 환경 문제에 대한 우려가 지속적으로 대두되고 있는 가운데 보조금의 단계적인 축소를 통해 사용을 줄이도록 추진하고 있다.

정부는 주요 에너지에 대한 소비자 가격의 상한선을 정해놓고 소매가격이 상한선을 넘지 않도록 관리하고 있다. 또한, 도매가격은 소매가격의 87%를 상한선으로 정해놓고 있다. 또한, 농업부문의 지원을 위해 농기계에 사용되는 디젤유의 가격을 일반 디젤유 가격보다 약 10~15% 가량 낮은 가격으로 보조하고 있다.

석탄 부문의 보조금은 축소되고 있지만, 여전히 보조금 규모가 가장 크다. 그리고 석탄사용의 상당 부분을 차지하며 문제가 되는 것은 주로 도심의 District Heating(DH) system(도심의 난방 및 온수)이다. 카자흐스탄의 DH 시스템은 사용연한이 오래되어 효율성이 떨어질 뿐만 아니라 대부분 석탄을 사용하기 때문에 온실가스 배출이 많다. 게다가 정부가 소비자 가격을 낮게 유지하기 위해 그동안 높은 간접적인 보조금 비율 유지해 왔기 때문에 민간 소비자 역시 낮은 가격에 대체로 익숙해 있는 상황이다. 카자흐스탄의 난방 및 온수 가격은 겨울이 길고 혹독한 기후적인 환경에 대한 정부 차원의 복지제공이라는 측면에서 낮은 가격을 유지해 왔다. 카자흐스탄의 난방 및 온수 가격은 동유럽지역의 폴란드나 불가리아 등의 국가에 비해 평균적으로 약 50% 정도 낮은 가격을 유지하고 있으며 특히 겨울이 추운 북쪽 지역인 파블로다르(Pavlodar), 악토베(Aktobe), 아스타나(Astana)지역은 가격이 더 낮다.
 
주요 유라시아 국가들과 카자흐스탄의 가솔린과 디젤유 소매가격은 다음의 [표 3]과 같이 나타난다.

위의 표에서 나타난 것처럼 카자흐스탄의 가솔린 및 디젤의 소비자 가격은 정부의 보조금 지급으로 다른 국가들에 비해 매우 낮은 가격 수준을 유지하고 있다. 가솔린의 경우 리터당 0.71 달러, 디젤은 0.60 달러로 각각 러시아의 0.85, 0.91 달러보다 낮고 타지키스탄에 비해서는 50% 정도의 수준에 불과한 수준이다.

에너지보조금 지급에 대한 시사점

화석연료에너지에 대한 에너지보조금은 부의 불평등을 해소하는 요인으로 활용될 수 있다. 에너지는 가정이 지출하는 다양한 소비항목 중에서 가격에 대한 소비탄력도가 낮은 항목이다. 특히 많은 개발도상국에서 행해진 과거의 연구사례를 보면 가장 낮은 소득집단의 가구에서 에너지에 대한 지출은 전체 가구 지출의 5%를 상회하여 에너지 가격이 저소득층 가계에 미치는 영향이 큰 것으로 나타났다. 에너지보조금은 저소득층 가구에 대한 에너지 부담을 줄여 부의 불평등을 해소하는 데 도움을 줄 수 있다. 유럽에서 행해진 실증연구에 따르면 가정의 특정분야 에너지사용에 대해 세금을 부과하여 부담을 지우는 것은 지니계수(Gini index)의 상승을, 세금을 부과하지 않는 것인 지니계수의 하락을 가져왔다. 즉, 가정의 소득수준과 상관없이 지급되는 에너지보조금도 국가 내에서 부의 불평등을 해소하는 기제가 될 수 있다는 점을 시사한다.

특히 부의 불평등은 인플레이션이 나타날 때 극대화된다. 알바네시(Stefania Albanesi)는 인플레이션은 저소득층 가계의 안정성을 저해하여 부의 불균형에 정(+)의 영향을 미친다고 보았고, 돌마스 등(Jim Dolmas, Gregory W. Huffman, and Mark A. Wynne)도 인플레이션과 소득불균형은 매우 강한 상관관계가 있음을 입증하였다. 카자흐스탄의 경우 에너지보조금은 인플레이션을 억제하여 저소득층의 에너지에 대한 접근성을 강화하는 정책으로의 효과가 있다고 볼 수 있다. 전통적으로 에너지와 식료품은 물가상승이 쉽게 일어날 수 있는 품목이며 특히 최근 글로벌 기후환경의 변화로 식료품의 가격변동과 인상이 빠르게 나타나고 있는 상황에서 에너지보조금은 에너지 사용에 대한 저소득층의 부담을 크게 덜어줄 수 있는 제도이다. 특히 에너지보조금은 사회적 안전망이 선진국에 비해 상대적으로 부족한 개발도상국에서 저소득층을 보호하기 위한 좋은 방편이 될 수 있다.

문제는 정부가 대중 전체에 대해 지속적으로 높은 에너지보조금을 지급하는 것은 부의 불평등을 해소하는 요인으로는 바람직하지 않으며 보조금 수혜계층을 한정해야 한다는 것이다. 보조금 지급이 지금보다 부의 불평등을 해소하기 위한 수단으로 적절히 활용되려면 보조금 지급에 대한 범위를 특정 소득 수준 이하로 한정하고 하위소득계층에게 보조금이 집중되도록 제도적인 뒷받침이 상세하게 마련되는 것이 좋다.
 
하지만 지나친 에너지보조금이 가져올 수 있는 몇 가지 부정적인 영향도 있다. 높은 에너지보조금은 에너지 가격에 대해 직접적인 영향을 주어 불필요한 에너지 소비를 늘리고, 결국은 효율성을 저해한다. 높은 에너지 효율성은 결국 낮은 에너지 수입, 에너지자원 고갈 속도의 지연, 환경피해의 최소화, 생산단위당 낮은 에너지 비용 및 에너지 소비를 줄이는 신기술 도입 등으로 나타날 수 있다. 따라서 에너지 효율성은 에너지 과다사용 여부와 결부시켜 생각할 수 있는데 에너지보조금이 지속되어 에너지 가격이 낮은 수준으로 유지될 경우 소비자는 낮은 에너지 가격으로 인해 자율적으로 에너지를 효율적으로 사용하거나 에너지원을 교체할 이유를 느끼기 못하고 에너지를 과다 사용하게 되며 이는 곧 에너지 낭비로 이어지게 된다.
 
지나친 에너지보조금 지급은 정부재원의 효율적인 운용과 지출을 저해하는 주요 원인이 될 수 있다. 정부는 에너지보조금에 지출되는 정부재정을 감축하여 재정적자 폭을 줄이고, 민간투자를 활성화하거나 좀 더 생산성이 높은 공공사업에 투자할 수도 있다. 에너지보조금이 시장의 불완전성을 완벽하게 제거할 수 없기 때문에 에너지보조금 지급으로 인해 정부차원에서 발생하는 비효율성의 문제는 피할 수 없다. 특히 에너지보조금은 국가 전체의 복지재원을 훼손하게 될 가능성이 크다. 교육이나 보건 등의 복지재원으로 활용될 수 있는 재원의 상당 부분이 에너지보조금으로 지급됨으로 인해 해당 분야의 정부지원이 상대적으로 감소하게 될 수 있는 것이다. 카자흐스탄과 같은 체제전환국이나 개발도상국에서 에너지보조금의 삭감은 궁극적으로 정부의 효율적인 재정운용을 통해 약 10년에 걸쳐 0.4% 이상의 경제성장 효과가 있다고 본 연구결과가 보여주듯이 (Matthew Sanders and Karen Schneider, 2000), 장기적으로 보조금의 삭감과 이에 대한 투명한 정부정책은 정부의 세수수입을 증가시켜 정부재정을 보다 건전하게 할 수 있을 것이다. 카자흐스탄은 산유국으로서 많은 원유와 천연가스를 직접 생산하기 때문에 높은 에너지보조금을 지급하더라도 정부 재정에 미치는 부담이 크지 않다. 하지만 계속되는 지나친 에너지보조금은 장기적으로 정부 재정에 부정적인 영향을 줄 수 있으므로 정부의 효율적인 보조금 정책이 필요하다.