러시아ㆍ유라시아

Q1. 상하이협력기구의 설립 배경과 목적은 무엇인가?

▲ 소위 <상하이 파이브 포럼(Shanghai five Forum)>에 뿌리를 둔 상하이협력기구는 소련 붕괴 이후 중국과 전 소련 공화국(카자흐스탄, 키르기스스탄, 러시아, 타지키스탄)이 친밀한 관계와 군사적 신뢰를 쌓기 위해 1996년도에 만들어졌다. 1997년에는 위 국가들이 국경 지역 상호병력 감축 협상에 서명하여 지역 안전과 상호 신뢰 관계를 높였다. 실제로, 이러한 협의는 중국과 소련 간 1990년에 처음으로 이루어졌고, 소련 붕괴 이후 1990년대 유라시아 국가와 중국 간 체결된 협의에는 소련 붕괴 이후 현실을 반영하고, 상호 신뢰 원칙과 국경 지역 군대 감축을 재확인하는 내용이 포함되었다. 2001년 6월, 우즈베키스탄이 상하이 파이브에 가입하였고, 이후 상하이협력기구는 비로소 제대로 형태를 갖추게 되었다. 설립 선언문과 함께 테러와의 전쟁, 분리주의, 극단주의에 대한 상하이 조약이 체결되었다. 상하이 조약에는 테러리즘, 분리주의, 극단주의에 대해 명확히 정의하고 있는데, 이는 대단히 중요한 사실이다. 왜냐하면, 국제 사회에서는 여전히 ‘국제 테러’의 정의를 합의하지 못했기 때문이다. 상하이협력기구는 안보 포럼으로서 시작되었지만, 상하이협력기구의 수립 문서에는 정치적 협력, 무역, 경제, 과학기술, 문화, 교육, 에너지, 운송, 환경, 평화유지, 지역의 안보와 안정, 민주주의, 합리적인 국제적 경제 질서와 정치 질서 등 그 외 영역들을 포함한 협력범위에 대한 많은 목록을 열거하고 있다. 중국과 러시아라는 강국을 회원으로 둔 다목적 기관이라는 점에서 상하이협력기구는 참관국 자격으로 참여를 결정한 다른 국가들에 충분히 매력적으로 보일 수 있다. 상하이협력기구에 처음 참관국 자격으로 참여한 국가는 몽골로 2004년 참여했으며, 이후 2005년에는 인도, 이란, 파키스탄이 참여하였다. 2008년, 상하이협력기구는 또 다른 형태의 협력 체계인 ‘대화 상대국’을 만들었는데, 이는 참관국 자격보다 구속력이 약하다. 2016년, 인도와 파키스탄은 상하이협력기구에 회원국 자격으로 가입할 예정이다. 이로써 상하이협력기구는 핵보유국 4개국과 세계에서 가장 인구가 많은 2개국을 회원국으로 보유하게 된다. 2015년 이후, 상하이협력기구는 참관국 4개국(아프가니스탄, 벨라루스, 이란, 몽골)과 대화 상대국 6개국(아제르바이잔, 아르메니아, 캄보디아, 네팔, 터키, 스리랑카), 참관국 자격을 신청한 3개국(방글라데시, 시리아, 이집트)으로 구성되었다.

Q2. 유라시아 국가들이 중국 주도의 상하이협력기구에 참여하는 이유는 무엇인가?

▲ 러시아인들은 상하이협력기구가 중국에 의해 주도된다고 생각하지 않는다는 것을 설명할 필요가 있다. 기관명에 중국 지명이 들어가는 것은 중국이 주도하기 때문이 아니라, 첫 회의가 해당 지역에서 이루어졌기 때문이다. 또한, 러시아 전문가 모임에서 ‘상하이협력기구의 권력 중추는 중국과 러시아로 나뉘며, 공식 언어도 중국어와 러시아어이다.’ 라고 의견을 모았다. 자원 부문은 중국이 러시아를 압도하지만, 과거 소련 시절 형성된 보편성으로 인해 유라시아 권역에 대한 정치적 영향력은 러시아가 훨씬 크다. 덧붙여, 러시아의 학자들은 다른 지역의 참관국과 대화 상대국이 포함되어있음에도 불구하고 상하이협력기구를 유라시아 기구로 묘사한다. 중국이 더 많은 경제적 영향력을 가지고 있지만, 러시아는 유라시아 지역, 특히 중앙아시아에서 중국보다 큰 정치적 영향력을 행사하고 있다고 여겨진다. 그러므로 상하이협력기구의 체계에는 러시아와 중국의 역할이 분장 되어있다. 또한, 상하이협력기구의 중앙아시아 회원국에 영향력 있는 두 국가의 존재로 인해 중국과 러시아의 정치적 균형을 위한 기회가 마련된다. 상하이 파이브의 설립 시기를 돌이켜 보면, 많은 전문가는 소련의 붕괴 이후의 상황을 안보의 공백이라고 묘사했다. 왜냐하면 구소련권 국가들이 자국의 군사력 강화에만 몰두하고, 지역 안보 협력에 소홀했기 때문이다. 1994년 구소련 국가 9개국 간 집단안보조약(The Collective Security Treaty)이 시행되었으며, 해당 조약에는 NATO 5항과 유사한 비상시 집단 방위 조항이 포함되었다. 하지만, 1990년대 이 집단안보조약에 따른 협력은 상당히 비효율적이었다. 1990년대, 구소련 국가들은 모든 이웃 국가들과의 안보 협력을 맺고자 노력했는데, 이는 유라시아의 안보를 잠재적으로 위협할 수 있었다. 예를 들어, 1994년 NATO에서 평화를 위한 동반자 협력 프로그램 (PfP: Partnership for Peace)을 만들었고, 당시 국가적 내전을 겪고 있던 타지키스탄을 제외한 모든 구소련 국가들은 즉각적으로 해당 프로그램에 참여했다. 타지키스탄은 내전으로 인해 1990년대는 참여하지 못했다가, 2002년에 프로그램에 동참했다. PfP 프로그램은 안정성 향상, 평화에 위협 감소, 안보 관계 구축 강화를 목적으로 한다. 상하이 파이브와 PfP는 ‘안정성 향상’이라는 유사한 의제를 가지고 있지만, 차이점이 있다. PfP는 개별 국가들이 NATO와 쌍방 관계를 의미하는 반면, 상하이 파이브는 다자간 합의이며, 이는 곧 자격을 제대로 갖춘 국가기구로 변모했다.

Q3. 상하이협력기구는 현재 어떤 활동을 하나?

▲ 상하이협력기구에는 4개의 핵심활동 영역들이 있다.

1. 정치적 협력
2. 국가안보 협력
3. 경제적 협력
4. 인도주의적인 협력

상하이협력기구 협력의 각기 다른 영역 중, 가장 중요한 일부분을 짚어보겠다. 정치적인 영역에서, 상하이협력기구 회원은 정상회담에서 공표된 안건들에 대한 자신의 위치를 조정한다. 상하이협력기구 창립내용에는 새롭고, 민주적이고 정당하며, 합리적인 국제정치 및 경제 질서를 구축하는 것이 목적이라고 명시되어있다. 상하이협력기구 협정문의 실질적인 측면을 살펴보면, 해당 문서에는 “기구 내에서 UN과 국제법이 중추적인 역할을 하고, 핵확산 조약에 준수하며, 모든 국가가 세계화의 혜택을 누릴 평등한 기회를 제공한다”라고 명시되어 있다. 2004년 상하이협력기구는 아시아-태평양 지역에 다자간 동반자 관계 네트워크 구축을 위해 양해각서 서명과 공통으로 참관국 자격을 부여하는 것을 제안하기도 했다. 하지만, 대부분 상하이협력기구의 정치적인 면은 현실적인 영향이 없는 선언문 수준에 머무르고 있다. 그러나 영토 크기, 종교, 문명의 상이함에도 국가 간 공통점을 찾을 수 있다는 사실을 발견한 것은 하나의 중요한 성과라고 볼 수 있다. 이 방식은 ‘상하이 정신’이라고 알려졌으며, ‘상호 신뢰, 상호 이익, 평등, 협의, 다양한 문명으로부터의 존중과 공동개발 추구’를 바탕으로 진행된다. 안보 영역에서 상하이협력기구는 테러, 분리주의, 그리고 극단주의와 맞서 싸운다. ‘삼악(Three evils): 테러, 분리주의, 극단주의)’과 싸우는데 정교한 법적 기반이 마련되어있음에도, 현재 대부분의 활동은 회원국 정부 기구에 관한 정보를 교환하는 정도에 그치고 있다. 테러방지와 관련한 상하이협력기구 세부 협력부문은 뒤에서 설명하겠다. 상하이협력기구의 국가안보 협력영역에서 흥미로운 부분은 상하이협력기구 회원들에 의해 2015년 유엔 공식문서로 제출된 ‘국제 정보보안 행동강령’이다. 경제적 영역에서는 상하이협력기구 회원국, 참관국, 대화 상대국을 위한 수많은 협업 단체가 있다. 이를테면 통관, 기술 표준, 정보통신기술, 전자무역, 투자 분야의 협업 단체가 그것이다. 협업 단체 외에도, 기업위원회, 은행협회가 운영 중이며, 상하이협력기구 개발은행, 개발 기금 설립은 여전히 논의 중이다.  2014년 상하이협력기구 회원국과 참관국, 대화 상대국은 처음으로 상하이협력기구 에너지 클럽(SCO Energy Club) 회담을 개최했는데, 해당 회담은 비공식 회담으로 정부, 전문가, 재계 대표단이 참여했다. 본래 클럽과 같은 형식을 추진한 것은 러시아로, 석유와 가스의 가격이 높았던 2006년에 구상됐다. 해당 구상안의 핵심은 상하이협력기구를 에너지 생산국(이란, 카자흐스탄, 러시아, 우즈베키스탄)이 비공식적으로 에너지 전략, 에너지 안보 등의 쟁점을 에너지 소비가 높은 다른 회원국 및 참관국과 협상할 수 있는 플랫폼으로 활용하는 것이었다. 그러나 2007년과 2008년 사이에 일어난 세계금융위기와 기업 부문 이익 악화로 인해 에너지 클럽의 창설은 수년간 연기되었다. 인도주의적인 영역에서 상하이협력기구는 회원국 내 관광 촉진, 문화적 유대 강화, 학술 교류를 기조로 삼고 있다. 상하이협력기구 대학 프로젝트는 회원국의 80개 이상의 대학교 네트워크를 통합하는 프로젝트이다. 이 프로젝트는 유럽의 볼로냐 체계(Bologna system)와 유사한 체계를 구축하려는 시도이다. 하지만 일반적으로 상하이협력기구 체계의 협력은 결국 다자간 혹은 양자 간의 협력을 강화하기 위해 정보를 교환하는 정부 부처의 연간 회담으로 귀결된다. 상하이협력기구 내에서 이뤄지는 대부분의 프로젝트는 실질적으로 상하이협력기구 그 자체를 위한 프로젝트는 아니며, 협력기구 내 회원국, 참관국, 대화 상대국 간 다자·양자 프로젝트이다. 상하이협력기구 국가들은 협력기구를 다양한 분야의 새로운 프로젝트 파트너를 찾는 플랫폼으로 활용하기도 한다.

Q4. 상하이협력기구가 극단주의와 맞서기 위해 협력한다고 표명한 바 있다. 하지만 러시아와 타지키스탄은 이미 극단주의에 맞서기 위해 아프간에서의 합동 훈련을 실시한 바 있다. 이러한 상황에서 상하이협력기구의 역할은 무엇인가?

▲ 앞서 언급하였듯이, 상하이협력기구의 다자 간 혹은 양자 간 프로젝트 대부분은 우산 모양의 구조를 띠고 있다. 상하이협력기구 체제의 국가안보 협력에 대해서도 우산 모양이라고 말할 수 있다. 대부분의 상하이협력기구 공동 테러진압 부서는 모든 상하이협력기구 회원국을 포함하고 있지는 않다. 예를 들어, 최초의 상하이협력기구 체제 활동은 2002년 접경 지역에서 중국과 키르기스스탄 양자 간의 군사적 훈련이었다. 중국과 러시아의 양자 간 훈련도 몇 회 있었다. 가장 큰 상하이협력기구의 다국 간 훈련은 2014년에 중국에서 이루어진 <평화의 사명> 훈련이었는데, 7,000명 이상의 군인(참관국: 아프가니스탄, 인도, 이란, 몽골, 파키스탄)이 참여했다. 하지만, 2005년도 ‘평화 사명’ 운동에 우즈베키스탄이 참여하지 않았고, 2012년과 2014년 상하이협력기구 방어 훈련은 우즈베키스탄에서 일어나지 않았다. 공식적으로는 합동 훈련을 테러 방지라고 자칭했지만, 군 전문가들은 상하이협력기구에서 사용 중인 무기와 전투 차량이 테러예방 훈련보다 예전 군사 교육에 적합하다고 밝힌 바 있다. 왜냐하면, 상하이협력기구의 주된 목적은 테러와 싸우는 것이기 때문이다. 상하이협력기구 회원들은 그들의 국권을 매우 중요하게 여기기 때문에, 다국적 테러방지 협의에도 불구하고 중국이 신장위구르자치구 내의 테러 방지와 분리주의자 제압을 위해 중앙아시아 국가나 러시아를 그들의 국경 안으로 군대 투입을 요청하는 모습을 상상하기 어렵다. 상하이협력기구는 테러를 저지하기 위해 지역테러대책기구(RATS)라는 특별한 조직을 우즈베키스탄에 설치했다. 지역테러대책기구의 창설 목적은 테러 조직, 분리주의자들, 극단주의자들과 전투에 참여한 상하이협력기구 회원국들의 활동을 조직화하는 것이다. 따라서 지역테러대책기구는 모든 상하이협력기구 국가 내에 공식적으로 지목된 테러조직과 극단주의자 등 불법 조직들의 합동 목록을 작성하고 있다. 또한, RATS는 상하이협력기구 국가 내의 테러 조직과 극단주의자들의 활동, 매년 발생하는 사건들의 동태를 주시하고 있다. 상하이협력기구만이 유라시아에서 테러를 제압하는 국가안보기관인 것은 아니다. 상하이협력기구 설립 1년 후 2002년에 설립된 집단안보조약기구(CSTO)는 중앙아시아에서 주로 활동하며, 상하이 협력기구와 같은 목적으로 테러 제압 및 극단주의자들을 제압하는 훈련을 매년 실시한다. 집단안보조약기구는 오직 구소련 국가만 가입할 수 있으며 회원국은 아르메니아, 벨라루스, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 러시아, 타지키스탄이다. 러시아와 중앙아시아 3개국(카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄)은 집단안보조약기구와 상하이협력기구 모두 가입한 국가이다.

Q5. 우즈벡-키르기스 국경 갈등과 같이 상하이협력기구 회원국 간 갈등이 있다. 이러한 긴장과 갈등이 상하이협력기구의 활동에 영향을 끼칠 것으로 보는가?

▲ 상하이협력기구의 주요 목표 중 하나는 갈등의 평화적 해결이다. 그러나, 상하이협력기구에는 현재 회원국 간의 충돌을 해결하는 데 사용할 수 있는 특정한 장치나 제도가 없다. 상하이협력기구에는 회원들 간의 잠재적인 충돌 사안에 대해 간섭을 허용하는 합동군이나 공식적인 문서가 없다. 상하이 파이브는 국경에서 일어날 사고를 방지하기 위한 신뢰 조치를 만들었지만, 이는 중국과 다른 국가 간 쌍방 조치에 불과하다.
따라서 상하이 파이브는 중앙아시아 나라들 사이에서 발생하는 국경 갈등에는 아무런 의미가 없다. 더군다나, 구소련 내의 역내 기구(소련의 붕괴 이후 만들어진 독립국가연합 간 형성 다차원적인 역내 기구로 집단안보조약기구와 같은)의 경우에도 회원국들 사이에서 발생하는 갈등을 위한 아무런 장치가 마련되어 있지 않다. 물론 공식 선포나 협의의 수준에서 구소련 지역 역내 기구의 회원국들은 외교적인 수단으로 모든 분쟁을 해결할 것이라고 선언했지만, 이러한 조치가 국경 지대에서 중앙아시아 국가 간 도발을 멈추지는 못했다. 우즈베키스탄과 키르기스스탄 사이뿐만 아니라, 키르기스스탄과 타지키스탄 사이에서도 국경 지대에 긴장이 있었다. 국경 분쟁을 해결하는데 효율적이지 못하다고 해서 상하이협력기구를 비난해서는 안 된다. 왜냐하면 상하이협력기구의 방식은 직접적인 정치, 군사적 간섭을 의미하는 것은 아니기 때문이다. 상하이협력기구는 협력에 대한 다른 철학을 가지고 있다. 상하이협력기구의 주요 개념은 서양의 보안 공동체의 개념과 비교할 수 있다. 더 많은 국가가 다양한 방면에서 상호작용하면, 그들의 관계가 더 평화롭게 된다. 왜냐하면 국가 간 상호작용은 조화와 신뢰를 형성하기 때문이다. 하지만 서양의 보안 공동체 개념과 상하이협력기구 관행의 차이는 상하이협력기구 구성원들은 같은 이념을 공유하지 않는다는 것이며, 회원국의 가치관 역시 다르다(몇몇 서방 전문가들은 상하이협력기구를 ‘독재자의 모임’이라고 한다. 인도가 상하이협력기구에 가입한 이후에도 서구의 입장에서 이러한 오명을 수정하지는 않을 것이다). 상하이협력기구의 전략은 가능한 많은 협력 네트워크를 구축하는 것이다. 이는 정부 수준의 네트워크뿐만 아니라 비즈니스와 가능하다면 사회적인 측면의 네트워크 역시 포함된다. 예를 들어, 테러와의 전쟁에 대한 중국의 접근 방식은 테러와 극단주의 사상의 확산을 방지하기 위해 저개발 국가와 지역 경제를 발전 및 육성하는 방안으로 구성되어 있다.

Q6. 상하이협력기구의 활동에 대한 전망은 무엇인가?

▲ 전문가들은 상하이협력기구의 미래를 논의할 때 일반적으로 경제적인 전망과 인도주의적 개발에 대해서만 논의하고, 안보적 측면에서의 사안들은 이야기하지 않는다. 왜냐하면, 안보 영역은 다른 부문들보다 더 신속하고 원활하게 발전하고 있기 때문이다. 미래의 상하이협력기구 전망에 대한 최근 논의 중 대부분은 협력기구의 확대에 관한 것이다. 왜냐하면, 기존 4개의 참관국 중 3개국인 인도, 이란, 파키스탄이 정식 회원국으로의 승격에 관심을 보였기 때문이다. 그리고 2016년에 인도와 파키스탄은 결국 정식회원국으로 격상이 될 것이다. 이란의 정식 회원 자격은 좀 더 문제가 됐는데, UN이 핵 개발로 인해 이란에 제재를 가했기 때문이다. 그러나 2015년 이란이 핵 협정을 체결한 후, 상하이협력기구의 관계자는 아주 가까운 미래에 정식 회원국으로 격상될 좋은 기회를 갖게 됐다고 확인했다. 상하이협력기구 내 경제 협력은 중국의 우선 사항이다. 중국은 협력기구 창설 이후 초반부터 자유무역지대(Free Trade Area)를 설치하고자 했다. 반면 러시아와 중앙아시아 국가들은 중국산 상품이 상하이협력기구 회원국의 시장을 모두 차지하게 될 것을 두려워해 자유무역지대 설치를 계속 연기하였다. 중국은 우크라이나 사태 이후 서방 국가가 러시아에 제재를 가하자 두 번째 기회를 맞이하였다. 2015년 12월 중국은 다시 자유무역지대 설치를 제안하였다. 이때 러시아는 이 제안에 합의했으나, 자유무역지대에 대한 구상은 2016년 2월 TPP에 대한 대응으로 <상하이협력기구 경제 동반자 관계> 개념으로 확대됐다. 2016년 여름 상하이협력기구는 다른 국가 구성원들의 경제적 협력에 대한 준비에 따른 각기 다른 속도로 경제협력을 위한 지침을 준비할 것이다. 하지만 여전히 자유무역 지대는 장기적인 전망으로 여겨진다(중국은 2020년으로 생각 중인 반면, 러시아는 2025년을 적기라고 보고 있다). 2015년, 상하이협력기구가 2025년까지의 개발 전략을 채택하였다. 문서에서의 흥미로운 조항은 상하이협력기구는 다차원적 역내 기구로서, 군사 연합이나 초국가적 기구의 통합 단체가 되지 않을 것이라고 표명하는 조항이다. 위의 분석을 요약하자면, 상하이협력기구는 회원국 간의 정치적, 경제적 안정을 보장하기 위한 네트워크, 정보 교환, 사회 자본 개발을 위한 플랫폼으로 남아있을 것이다.