중동부유럽
전문가오피니언
슬로바키아 철도 서비스 민영화 확대의 의미와 전망
슬로바키아 Daneš BRZICA Institute of Economic Research, SAS 수석 경제연구원 2016/06/20
지난 4월 슬로바키아의 사설 철도회사는 소비자에게 새로운 서비스와 더불어 저렴한 요금을 제공하기 시작했다고 발표했다. 슬로바키아 정부는 철도의 민영화를 더욱 확대시킬 방침이며, 정부의 국영 철도 보호주의 정책은 민간 운영 부문의 성장을 저해한다는 지적을 받은 바 있다.
위와 관련하여, Institute of Economic Research, SAS의 Daneš BRZICA 수석 경제연구원에게 슬로바키아 철도 서비스 민영화 확대의 의미와 전망에 대한 인터뷰를 진행했다.
Q1. 슬로바키아 내 철도 민영화가 부분적으로 진행된 배경은 무엇인가?
▲ 슬로바키아 정부가 철도를 부분적으로 민영화한 이유는 경제적인 성과를 증대하고, 기업의 부담을 줄이면서 성과를 유지하며, 동시에 국내외 시장의 경쟁력을 증가시키기 위해서이다. 슬로바키아의 철도는 운송 노선(철도 선로)과 화물운송, 그리고 여객운송으로 분류된다. 슬로바키아 철도인 카고(Cargo)는 현재 슬로바키아로 상품을 운송하는 역할을 하고 있다. 이 철도는 모든 유럽연합(EU) 국가에서 활용하고 있으며, 이에 대한 허가 역시 유럽연합 내에서 유효하다. 현재, 슬로바키아의 철도가 경쟁력을 가지기 위해서는 현대화되어야 하며, 국내외 시장에서 경쟁할 수 있도록 자금이 필요하다. 이것은 즉, 철도를 운영하는 국영기업에 충분한 자금이나 강력한 파트너가 필요하다는 것이다. ZSSK(Železničná spoločnosť Slovensko) 社의 자회사가 철도 운영을 부분적으로 민영화한 이유도 회사의 경제적 상황을 개선하기 위해서였다. (슬로바키아 공화국의 철도 시스템인 국영기업의 구조에 대해서는 두 번째 질문을 참고 바란다.) 또한 ZSSK 社는 그들의 자회사인 Cargo Wagon 社는 보유한 수많은 화물열차를 매각하여, 2억 1,700만 유로(한화 약 2,878억 원)를 확보하였다.
▲ 추후 더 자세히 이야기하겠지만, 사실 슬로바키아 철도 운영의 모든 부분은 국가가 운영하고 있다. 운송 노선과 운송 화물, 여객 운송을 담당하는 세 개의 철도 회사 모두 국가의 소유이다. 한 가지 예외로, 운송 화물을 담당하는 국영기업 자회사의 66%가 외국인 주주로 구성되어 있다는 것이다. 아래는 현 상황에 대한 자세한 내용이다. Železnice Slovenskej republiky(이하 ZSR) 社는 슬로바키아의 국영 기업이었으며, 2001년까지는 철도 운송과 철도 인프라를 관리했지만, 개정법에 의거하여 2002년 1월 1일부터 ZSR 社의 일부가 분리되었다. 따라서 현재 ZSR 社는 철도 운영과 보수, 철로의 현대화 등 철도 인프라에 대한 관리만 맡고 있다. ZSR 社가 관리하던, 여객운송과 화물운송은 새로운 기업인 Railway Company 社가 맡게 되었는데, 이 회사는 2005년에 두 개의 회사로 분리되었다. 그중 하나는 Železničná spoločnosť Slovensko(ZSSK) 社로 현재 여객운송을 담당하고 있으며, 다른 ZSSK Cargo 社는 화물운송을 담당하고 있다. 위 세 개의 회사 모두 국가의 소유로, ZSSK Cargo 社의 자회사에 대한 부분적인 민영화를 제외하고는 철도 분야에 대한 민영화는 없는 상황이다. 이는 ZSSK Cargo 社의 부분적 자회사인 Cargo Wagon 社(현재 ZSSK Cargo 社가 Cargo Wagon 社 주식의 34% 소유)가 소유한 화물 운송열차의 매각과 이 화물운송열차의 일부에 대한 매각 차용 때문이다. 매각 바로 이전에 Maltese Solveq Funds SICAV와 독일회사 VTG가 소유한 AAE Cargo 社(이전 스위스의 임대업체)의 두 외국 투자자들이 Cargo Wagon 社의 지분을 매입했으며, 각자 33%의 주식을 갖게 되었다. ZSSK Cargo 社는 그들이 소유한 12,000개의 화물 운송열차를 매각하여, 2억 1,700만 유로(한화 약 2,878억 원)를 벌었다. ZSSK Cargo 社는 화물운송을 목표로 하는 온전한 국가 소유의 철도 기업이다. 이 기업은 국토교통부가 2004년 내린 결정으로 2005년 1월 1일 설립되었으며, 그 결정은 ZS(Železničná spoločnost)라는 기업을 두 개의 기업, 즉 ZSSK(여객 운송 담당)社와 ZSSK Cargo 社(화물 운송 담당)로 분할하는 것이었다. ZSSK Cargo 社에는 두 개의 자회사가 있는데, Cargo Wagon 社과 ZSSK Cargo Intermodal 社이다. 2006년, 처음으로 외국계 투자로 ZSSK Cargo 社가 매각될 뻔했으나 로버트 피코 슬로바키아 총리의 정권이 시작되면서 민영화하기 직전에 중단되었다. 당시 Austrian Cargo 社와 J&T 그룹의 합작기업은 슬로바키아에 4억 5,000만 유로(한화 약 5,969억 원)를 가져다줄 수 있었다. 헝가리 철도 투자 기업인 Penta 社 역시 ZSSK Cargo 社의 매입에 흥미를 보였다. (ZSSK Cargo 社의 부분적 비(非)국영화는 이베타 라디코바 총리 정권에서 고려되었다.) ZSSK 社 역시 온전한 국가 소유의 기업으로, 슬로바키아의 국토교통부 (교통부, 건설부, 지역개발부)가 ZSSK 社의 주주로서 권리를 행사할 수 있다. 이 합자회사 철도회사인 ZS 社의 법적 후속 기업으로 현재, 슬로바키아에서 여객 운송을 운영하고 있으며, 슬로바키아 수도인 브라티슬라바(Bratislava)에 기반을 두고 국토교통부를 통해 운영되고 있다. ZS 社는 2002년부터 2004년까지 슬로바키아의 여객운송과 화물운송을 담당했던 공기업으로, 2002년 1월 Železnice Slovenskej republiky 社의 일부로 설립되다. 슬로바키아 정부는 2004년 이 회사의 파산을 보류하고, 2005년 1월 두 개의 새로운 기업인 ZSSK 社와 ZSSK Cargo 社로 분리했다. ZSSK Cargo 社는 국영기업으로 빚을 청산하기 위해 자회사인 ZSSK Cargo Intermodal의 66%에 해당하는 주식을 2,000만 유로(한화 약 265억 원)에 매각하기를 희망했다. 그리고 이들은 도브라(Dobra) 지역의 복합 운송 터미널과 브라티슬라바(Bratislava)와 코시체(Kosice)의 두 터미널 지역에 428개의 화물 열차를 투입하기 위한 계획을 세웠다. 그러나 ZSSK Cargo 社에 대한 입찰 기한이 변경되었고, 2015년 1월에 자회사 ZSSK Cargo Intermodal의 적임 투자자가 선임되면서 두 번째 국제 입찰이 개시되었다. 이 두 번째 국제 입찰에는 러시아의 트랜스 컨테이너 社, 중국의 본덱스 로지스틱스 社, 슬로바키아의 레일트랜스 인터네셔널 社가 입찰에 참여했다. 본래 ZSSK Cargo 社는 2015년 10월까지 그들의 자회사인 ZSSK Cargo Intermodal 주식의 66%에 대한 수요가 어떠한지 알아야 했다. 하지만 입찰 결과는 가격적인 문제로 인해 ZSSK Cargo 社의 기대에 미치지 못했다. 결국 운영위원회는 적절한 투자자를 선택하지 못하고 매입자를 선택하는 과정을 종료했다. 위원회는 ZSSK Cargo 社가 재입찰을 하지 않고, 각종 운송 시스템의 발전과 기업에 도움이 되는 활동에 대한 기회를 고려해볼 것을 추천했다.
▲ 민간 운영자들에게 운송로를 개방한다는 점에서 민영화는 더욱 치열한 경쟁이 시작됨을 의미한다. 예를 들어, 슬로바키아 철도 부문은 체코의 한 민간 운송업자의 철도 부문에 대한 진입을 허용하였다. 그 결과 이 민간 운송업자는 철도 이용 고객의 수를 증가시켰고, 여행의 질을 높였으며, 이는 경쟁사인 ZSSK 社가 철도 서비스의 품질을 향상하는데 간접적으로 영향을 미쳤다. 즉, 민영화가 철도 운영의 효율화를 가져온 것이라고 판단된다. 하지만, 체코 민간 운송업자의 시장 참여로, ZSSK 社는 현재 그 실적이 주주들의 기대에 못 미칠 것으로 예상되고 있다. 손해가 발생할 지도 모르기 때문에 주주들은 도시 간(IC) 열차의 운행을 중단시키기로 결정했다. 본래 도시 간 열차 운행은 경제적인 측면에서 이익은 지난 몇 년간 체계적으로 향상되었고, 매년 손해도 급격히 감소하고 있었다. 그러나 시장에 뛰어든 새로운 (해외) 경쟁자로 인해 ZSSK 社의 열차를 이용하는 승객들은 점차 감소했고, 이러한 추세를 뒤집을 수 없었던 국영기업(ZSSK 社)은 이 부문에서 이익을 얻기 힘들 것이라고 판단했다. 따라서 2012년부터 국가의 원조 없이 자발적으로 운영되던 도시 간 열차는 결국 중단되었다. ZSSK 社는 경제적 부문의 성과 향상을 위해 몇 가지 조치를 취했고, 승객을 위한 서비스를 향상시키기 위해 개선했지만, 이 모든 노력에도 불구하고 운영의 손실로 인해 도시 간 열차는 막을 내렸다. 필자는 이러한 상황은 경쟁이 심화되어 새로운 환경이 조성되었기 때문이라고 생각한다. 새롭게 조성된 경쟁이 심화된 환경에서 ZSSK 社의 대응책은 슬로바키아 급행열차 서비스의 질을 향상시키기 위해 화물열차와 도시 간 열차를 운행하는 직원을 투입시키는 것이었다.
▲ 전통적으로 좌, 우파의 정치적 견해가 다르기 때문에 철도 산업의 민영화에 대해 전문가들과 정치인들 사이에는 다양한 의견이 존재한다. 현재, 사회민주주의자인 총리의 주도하에 현 정부 연합은 전략적 기업들에 대한 민영화를 축소하고자 한다. 이와 반대로 우파의 지도자들은 국가에 의해 운영되고 있는 철도 기업들의 비효율성과 비효과적인 부분을 지적하고 있다. 예를 들어, 재정부의 전직 고문(우파)은 민영화의 바람직한 방법은 ‘증권거래소를 통해 국가소유의 철도 기업 주식을 점차적으로 판매하는 것이다. 또한 이러한 형식의 민영화는 전 세계 투자가들의 참여를 보장한다.'고 말했다. 그리고 2015년 5월, Vladimir Luptak 사장은 ‘ZSSK Cargo 社의 민영화는 지금이 적기’라고 언급했다. 하지만, 슬로바키아민족당(Slovak National Party; SNS)은 ZSSK Cargo 社가 운송 열차를 판매 및 임대하는 것을 비난했다. 그리고 2015년 5월, SNS 당은 교통부 장관에 카고의 총 책임자에게 보상을 지급할 것을 요청하는 탄원서를 제출했다. 이처럼 정치권에서도 ‘철도 민영화’에 대해 다양한 의견이 존재하는 것을 알 수 있다.
▲ 과거 국가 소유의 기업이었던 ZS 社로부터 분리된 두 개의 국내 운송업체가 존재하는 현재의 상황을 고려해봤을 때, 이론적으로는 철도 민영화에 대한 가능성은 상당히 높다고 생각한다. 그러나 이러한 가능성을 실현하기에는 정부의 입장과 사회에 만연해 있는 엘리트 의식을 고려했을 때 사실상 어려운 점이 많다. 현재 슬로바키아 철도의 부분적 민영화와 더불어, 외국 사기업에 그들의 열차를 국가 소유의 철로에서 운영하도록 허락한 것은 아직까지 상당한 효과를 낼 수준은 아니기 때문이다. 하지만 체코의 민간 운송업체가 슬로바키아에 진입하면서 국내 운송업체의 손실이 증가했고, 브라티슬라바에서 코시체까지 운영되던 도시 간 열차의 운송 루트 하나가 사라졌다. 현재 유럽의 가장 큰 화물 운송 업체 중 한 곳이 슬로바키아의 철도까지 확장하고 있다. 체코의 운송업체 그룹인 Advanced World Transport(AWT) 社는 폴란드의 철도인 PKP 카고 자이언트를 책임지고 있으며, 최근 국가 내 시장 점유율이 점차 증가하고 있다.
▲ 필자의 개인적인 생각으로 현재, 중, 단기적으로 민영화가 이루어질 것인가는 별로 중요하지 않다. 더 중요한 일은 철도 민영화 승인 이후, 민영화를 잘 준비할 수 있도록 보장해주는 것이 더 중요한 일이라고 생각한다. 2019년까지 복합 운송은 전 세계적으로 5% 이상 성장할 것이다. 따라서 잠재력을 지닌 글로벌 시장에서 수익을 얻기 위해서는 철도 분야가 경쟁력을 갖추는 것이 바람직하다. 이러한 관점에서 철도 민영화에 대해서는 주요 주주들 사이에서 논의되어야 하며, 이 과정에서 분명히 철도 민영화와 관련 산업의 특정 분야 (서비스, 철로, 기타 자산; 운송 화물, 여객 운송 등)의 규제 완화에 대한 다양한 의견을 기대할 수 있을 것이다.
▲ 전략적인 관점에서 정부가 할 수 있는 일은, 철도가 교통수단으로써 중요한 역할을 할 수 있도록 다른 교통수단을 간소화시키는 방법이 있다. 구체적으로 말하자면, 슬로바키아 정부는 유럽연합의 재정적 지원을 오래전부터 활용하여, 철도 기능에 대한 경제적 기반과 화물 운송 부문에서 중대한 질적 개선을 가져온 바 있다. 따라서 정부는 유럽연합의 자금을 일반 교통수단(특히 철도 교통)에 효과적으로 활용해야 할 것이다. 슬로바키아 정부는 현재, 철도의 질을 높이기 위해 노력 중이며, 승객들의 쾌적한 여행을 보장하는 승객 서비스를 위해 철도 차량(화물 기차) 영역에서 광범위한 현대화를 계속해서 추진해 나갈 것이다. 이와 관련하여, 정부는 ZSSK 社의 경쟁력 향상에 도움을 주기 위해 전략적인 해결방안을 고려할 것이며, 서비스의 질을 높이기 위해 EU 내 전략적 파트너와의 친밀하게 협조할 가능성을 열어 두고 있다. 또 다른 노력의 하나로, ZSR 社는 범유럽조직과 관련한 선로를 현대화하여 최소 160Km/h의 속도로 열차를 운영하고자 하는 계획을 세우고 있다. 이 목표는 ZSR 社가 확고하게 달성하고자 하는 목표의 일부일 뿐이다. 정부 역시 철도수송로의 현대화를 구상하고 있고, 경제적인 기반을 조성하기 위해 EU 자금을 효율적으로 활용하기 위한 정책을 추진하고 있다. 약 250Km에 달하는 선로와 인구 밀집 지역 내 노선의 확장과 현대화를 추진하고 있다. 또 다른 노력으로 정부는 화물운송과 관련해서는 기존에 차도로 이송되던 화물을 철도선로로 이송할 수 있도록 하는 정책을 택할 것이다. 이러한 정책은 친환경적 운송을 가능하게 하며, 차로의 복잡성을 완화할 뿐만 아니라 철도 수송로 부근의 거주민이 받는 부정적인 영향을 감소시킬 것이다. 이 외에도 ZSSK Cargo 社는 새로운 각종 수송기관(철도, 선박 등)을 통합하는 새로운 터미널을 경제 활동이 활발하고 수출입이 발달할 확률이 높은 지역에 건설할 것이다.
▲ 몇 년 전, ZSSK Cargo 社의 전략적 파트너인 폴란드의 국영 운송업체 PKP Cargo 社가 슬로바키아에 진입했다. PKP Cargo 社에게 슬로바키아는 철도를 이용해 운송되는 상품의 양이 많기 때문에 동부와 중부 유럽의 가장 매력적인 시장 중 하나이다.
당시 PKP Cargo 社는 슬로바키아 운송 업체의 부채 일부 삭감과 운영의 재구성을 조건으로 슬로바키아에 진입했다. 여기서 한 가지 알아야 할 것은 그 당시에 체코의 CD Cargo 社와 AWT 社도 슬로바키아 진입을 원했기 때문에, ZSSK Cargo 社에게 PKP Cargo 社와의 협력만이 유일한 대안은 아니었다는 것이다. 하지만 현재, 정부는 슬로바키아 철도산업에 대한 어떠한 민영화도 준비하고 있지 않다. ZSSK Cargo 社의 미래와 현 정부에게 주어진 기능 중 우선순위를 고려해봤을 때, 정부에게 이 기업에 대한 어떠한 전략적인 결정을 기대하기는 어렵다. 하지만 교통부, 건설부, 지역개발부 등 이 기업에 책임이 있는 정부부처들은 장기적인 전략으로써 이 기업의 발전을 보장하려고 한다. 결론적으로, 현 정부의 강령 선언서에도 언급되었듯이, 현 정부 연합은 철도 민영화에 관심이 없기 때문에, 철도의 민영화는 이루어지지 않을 것이라고 판단된다.
▲ 앞서 언급했듯이 철도 민영화가 이루어질지, 어느 정도까지 이루어질지, 또 어떤 지역에서 이루어질지는 불분명하다. 민영화가 효과적으로 운영이 된다면, 결과적으로 슬로바키아의 철도 운송은 소비자들(기업 및 일반 국민), 철도 기업 및 국가에 많은 영향을 끼칠 것이다. 이것은 부분적 민영화의 경우도 마찬가지일 것이다. 하지만 다른 한편으로, 미흡하게 준비된 과정과 민영화에 적합하지 않은 파트너의 선택은 앞서 언급한 잠재력을 이용하지 못하게 될 수 있다. 이는 결과적으로 기업의 경제적 성과와 경쟁력을 감소시킬 수 있고, 이를 바로잡기 위한 중재에는 추가적인 비용이 투입될 수도 있다. 요약하자면, 정부는 주요 주주들과 전략적인 사항을 공유하는 전략적인 파트너가 되어야 한다. 높은 운영 효율성과 효과의 측면을 고려했을 때, 비록 부분적일지라도 성공적인 민영화는 국가 예산뿐만 아니라 고객 및 파트너에게까지도 좋은 영향을 줄 수 있을 것이다. 하지만 주의할 점은 서투르게 준비된 민영화는 슬로바키아 철도의 발전을 저지할 수도 있다.
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