아프리카ㆍ중동

아랍의 봄 이후 중동의 재정위기와 재정 관리 역량 그리고 남은 과제

최근 몇 년 동안 중동 국가들은 수 차례의 대외 및 내부 충격을 겪었으며, 이로 인해 세입과 국가지출 사이의 격차 및 상당한 자본유출이 발생했다. 이는 곧 이들 국가의 환율 및 외환보유고에 대한 압력으로 이어졌다. 유로존 저성장기조(금융위기 이전 3.1%에서 2011년에 2.1%, 2014년에 1.4%로 하락. 세계은행 2016년 자료) 또한 중동 국가에 부정적인 영향을 미치고 중동 국가 상당수의 공공부채 상황을 눈에 띄게 악화시켰다. 잘 알려져 있는 것처럼 부채수준이 높으면 재정 압력이 발생한다. 채권금융에 문제가 생길 뿐만 아니라, 거시적으로 볼 때 공공지출 및 조세제도에 타격을 줄 수밖에 없는 재정안정화 조치에 대한 필요가 발생하기 때문이다. 또한, 대외채무는 대부분의 경우 통화가치를 절하하여 국내 인플레압력을 유발한다. 이는 대외부채에 대한 실질적 부담을 가중시키고 외환보유고에 대한 압력을 발생시킨다.

이러한 맥락에서, 2010년 이후 중동 지역을 둘러싸고 발생한 일련의 엄청난 변화(아랍의 봄)를 주의 깊게 살펴 볼 필요가 있다. 어렵고 불확실한 전환기에 들어서면서, 중동 지역의 국가들은 정도와 양상의 차이는 있으나 각기 다양한 형태의 정치적 불안정성과 경제적 혼란을 겪게 되었다. 리비아와 시리아 등 일부 국가에서는 심각한 폭력적 분쟁과 국가 붕괴사태가 발생하기도 했다. 그리고 이 정도로 극단적인 변화는 아니라 하더라도 (EU가 소위 ‘효과적, 민주적 정부’라 일컫는) 경제적 효율과 권위주의 사이에서 균형을 찾는 데 새로이 집권한 (또는 개혁을 거친) 정부가 난항을 겪는 사례도 더러 발생했다. 개혁에 대한 국민의 요구와 정치 및 종교 급진화에 따르는 사회적 문제를 관리하는 것 사이의 균형을 찾는 것 또한 어려웠다. 이러한 변화와 불확실성 및 도전과제는 모든 국가에서 각기 다른 정도의 사회적 소요, 정치적 위기 및 안보적 긴장으로 발현되어 각국 및 지역 전체의 경제 상황을 악화시켰다. 이는 빠른 인구증가율, 낮은 수준의 인적자본, 부실한 인프라, 낮은 민간 투자 및 저축량, 부실한 거버넌스 등 신흥국과 개도국이 이미 겪고 있는 개발 및 경제적 거버넌스 문제와 겹쳐 상황을 더욱 악화시켰다.

재정 문제가 발생하게 된 이유와 경위
재정 및 대외 지속가능성은 ‘수준’의 개념으로 이해된다. 즉, 지속가능성은 총체적인 현재 상황이 ‘지속가능’하다 생각할 수 있는 선에서 어느 정도로 벗어나 있는지를 바탕으로 평가된다. 명시적인 기준선이 존재하는 건 아니지만, 이 논고를 통해 이들 중동 국가가 지속가능한 수준에서 어느 정도로 벗어나 있었는지 당시 배경을 감안하여 평가해보고, 또한 이것이 거시경제적 지속가능성과 관련하여 어느 정도의 리스크를 유발할 수 있는지를 알아보고자 한다.

전환기에 있는 중동국가의 생산 구조는 여러 면에서 다양성과 역동성이 충분치 않다. 이는 여러 문제를 유발하는데, 경제성장과 관련된 문제 또한 그 중 일부이다. 한 국가의 성장은 글로벌 비즈니스 경기에 크게 좌우된다. 서비스(관광 등) 수출이나 천연자원(원유 등) 수출에 대한 의존도가 높을 때, 또는 국제 물가나 외국인 직접투자 유입의 변동에 영향을 받을 때 등을 예로 들 수 있다. 성장을 방해하는 다른 경제적 및 제도적 장애물도 있다. 한편, 국가별 성장 패턴은 서로 상이하다. 전체구간을 살펴보면 성장률은 -20%에서 +20%를 오가는 큰 변동폭을 기록했다. 이렇게 변동폭이 크게 나타나는 것은 이들 중동국가의 경제 성과가 전반적으로 두 가지 요소, 즉 환율과 인구증가의 영향을 크게 받기 때문이다. 성장률을 국내물가 및 1인당 기준으로만 계산할 경우 변동폭이 훨씬 낮아지는데, 이를 바탕으로 상기 언급한 두 가지 요소(환율과 인구증가)가 유발하는 가변성이 어느 정도인지를 짐작할 수 있다. 그러나 갑작스런 위기 발생으로 이 성장 패턴 또한 변화하게 되었다. 위기 이후, 모든 국가의 성장률은 하락하기 시작했다. 이집트를 제외한 모든 국가의 2015년 성장률이 5%를 넘지 못했으며, 그 가운데 세 개 국가(알제리, 모로코, 튀니지)는 심각한 마이너스 성장률을 기록하기도 했다. 2010~2015년 사이 이들 국가의 평균성장률을 고정달러 기준으로 살펴보면, 이집트 9.3%, 요르단 7.6%, 레바논 4.9%, 알제리 3.3%, 모로코 1.3%, 튀니지 -0.2%였다. 2000-2007년의 수치는 각각 8.1%, 8.8%, 및 11.2%, 4.0%, 4.8% 그리고 5.0%였다. 전반적으로 볼 때, 이들 국가의 성장 패턴은 취약성 및 대외 의존도가 상당함을 반영하듯 빈번하고 높은 변동폭을 그 특징으로 한다. 이를 보여주듯, 2016년과 2017년 알제리 등 원유수출국은 국제유가 하락으로 큰 타격을 입었다. 알제리의 경제성장률은 2017년 1.5%로 떨어졌으며 2018년에는 0.8%를 기록할 것으로 전망된다(WDI, 2017). 반면, 원유수입국에는 국제 유가하락이 오히려 호재로 작용, 이들 국가가 다양한 경제개혁을 실시할 여건을 마련해주기도 했다(국내 비즈니스환경 개선을 위한 이집트의 구조개혁 및 이슬람 은행 서비스 도입을 위한 모로코의 구조개혁 등).

소비수준은 높은 반면 국내 저축량과 투자 수준은 낮아 중동 국가 다수는 계획 시행을 위한 자금조달 방법으로 차입을 택할 수밖에 없었다. 정부 지출을 향한 사상은 바뀌지 않았고, 이는 차입금의 오용으로 이어져 국가를 악순환에 빠트린다. 각 국가는 정부지출을 합리화해야 한다. 아래의 내용을 통해 각국의 재정적 대응에 대해 알아보고자 한다.

알제리의 확장적 재정정책
알제리는 총수요 진작과 경기침체 극복을 위해 확장적 재정정책을 시행했다. 그 시기 동안, 정부에서는 (민간 및/또는 공공, 소비 및/또는 투자에 대한) 정부지출을 확대하여 생산을 촉진하고 (증가한 수요를 충족하기 위한 기업의 투자를 유인하며), 성장을 뒷받침하고 실업을 흡수했다. 그러나 변동폭을 보면 문제의 근본 원인은 해결책 없이 남아있으며, 정부의 이러한 프로그램은 경제 문제를 누그러뜨리기 위한 진통제임을 알 수 있다. 이후 알제리의 재정수지균형은 매우 빠르게 악화되었다. 2012~2015년 기준, 4.1%였던 적자수준이 12.9%로 증가했다. 하지만 공공부채비율은 2008년 GDP 대비 8.2%였던 것이 2014년 GDP 대비 7.9%로 여전히 낮은 수준을 유지하고 있다. 이 단계에서 알제리가 취한 대표적인 조치는 투자지출 삭감과 유류세 증세, 인프라 프로젝트 중단 및 전국적인 공무원 고용 동결 등이다.

알제리 정부는 통화량 증가율이 2009년의 4.8%에서 2015년 2.7%로 떨어지자 물가 급상승을 방지하기 위해 긴축통화정책을 실시했다. 이는 효과를 거두었다. 재정상황이 안정되면 중기적으로 GDP 대비 전체 임금이 차지하는 비중도 점진적으로 낮아져 2011년 이전 수준으로 되돌아 갈 것이다. 알제리가 현재 겪고 있는 경제적 충격은 2015년 역사상 처음으로 GDP 대비 10.2%의 적자를 기록한 대외무역수지의 여파라 할 수 있다. 알제리의 경우 2016년 예산적자가 17.9%로 증가하고 통화보유고가 고갈되는 가운데 유가가 하락하여 국제수지 위기를 겪었다. 2016년, 알제리 정부는 투자지출을 9% 가량 줄이고 연료상품에 대한 세율을 높였다. 고용과 인프라 프로젝트 일부 또한 중단되었다. 긴축통화정책 채택으로 인해 통화량 증가율이 2009년의 4.8%에서 2015년 2.7%로 낮아졌음에도 물가 급상승을 방지할 수 있었다. 최근 신규 예산 관련 법안에는 부가가치세(VAT)는 19%로, 부동산 임대세는 10% 가량 증액하는 내용이 포함되어 있다(IMF, 2016).

2016년 알제리의 무역적자는 200억 달러를 초과했다(국제수지는 260억 달러 이상의 적자를 기록하는 상태였다). 지금까지 축적한 다량의 외환보유고 덕분에, 알제리의 대외 안정성은 계속 유지되고 있다. 그러나 현재 외환보유액은 빠르게 고갈되고 있다(2014년 5월의 1,930억 달러에서 2017년 7월, 1,050억 달러 수준으로 감소한 것으로 알려졌다). 대외 안정성은 차치하더라도, 내부적 불균형 문제 또한 나타나고 있다. 석유를 통한 세입량이 감소하며 정부 재정이 쪼들리게 되었기 때문이다. 2017년 2월 세수관리기금(Revenue Control Fund)이 다시 소집되었으며, 재무부 또한 지난 2년간 알제리 중앙은행의 예외적인 이윤지불(profit payments) 및 아프리카개발은행(African Development Bank)을 통한 차입(1,000억 디나르 규모) 등 추가적 재원에 의존할 수밖에 없었다. 따라서 2018년 알제리 경제는 다소 위험성이 있을 것으로 전망된다.

이집트의 긴축 재정정책
2011년 이후, 이집트혁명과 뒤이은 정치적 변화는 이집트 경제에 큰 영향을 주었다. 이집트경제는 이미 수출업체의 수출감소 및 수입량 증가로 인한 불균형 심화와 국내 생산업자의 폐업으로 많은 어려움을 겪고 있던 터였다. 이는 실업률 증가 및 국내공공부채 비율이 GDP 대비 100%를 초과하게 되는 상황을 초래했다. 이에 대처하기 위해 이집트 정부는 긴축정책을 채택했다. 에너지 보조금을 삭감하고 변동환율제를 채택하였으며, 판매세 대신 부가가치세 14%를 적용하여 세입을 늘리고, 또한 국가 소득세를 25%에서 22.5%로 줄였다. 변동환율제를 실시한 것은 실시 당월 20.2%를 기록한 높은 인플레이션율을 반영한 것이었다(이집트중앙은행, 2016). 이 결정에는 두 가지 측면이 있다. 우선, 이 결정으로 인해 국가 경쟁력이 증대되었다. 이집트 정부는 산업 재활성화 및 생산 확대에 우호적인 환경 구축 등을 통해 해당 이점을 가능한 한 잘 활용해야 한다. 투자유입의 장애물 극복을 위해 열심히 노력할 의무가 있기 때문이다. 둘째, 이 결정으로 인해 지난 7년 기준 역대 최고치였던 물가에 변화가 발생했다. 이는 구매력에 대한 부정적인 영향으로 이어졌다. 2016년 11월, 정부가 국내시장에 대한 통제가 없는 상황에서 환율을 자유화하자 물가가 급상승했다. 이집트 내부의 부채 상황을 정부 재정정책과 연결지어 보면, 금리상승이 곧 이집트가 지고 있는 부채부담 상승으로 이어진다는 점이 드러난다. 반환일자에 더 높은 금리를 기준으로 부채를 상환해야 하기 때문이다. 다가오는 회계연도 동안 주어진 예산 내에서 채무원리금 상환 규모를 확대해야 하는 상황이다.

변동환율제가 평행시장을 없애고, 외환 부족 문제를 해결하며, 중앙은행의 보유고를 늘리는 결과를 가져온다는 것은 누구도 부인할 수 없다. 이집트는 투자자 신뢰를 회복했으며, 이는 2017년 1월 이집트가 발행한 달러표시채권에 대한 높은 수요를 통해 확인할 수 있다. 2017/2018 회계연도 중, 이집트 정부는 조세제도를 개선하고자 했다. 조세분쟁 종결에 관한 법률을 시행하고, 중소기업에 대한 세제혜택을 단순화하는 표준화 작업을 완료하고, 조세 절차 표준화 관련 법 준비 작업을 완료하여 각기 다른 절차간 일관성이 유지될 수 있도록 하고, 조세 안정성을 확보할 뿐 아니라 과세표준을 확대할 수 있도록 하여 국가 재원을 늘리는 것이 고려 중인 방안 중 일부이다.

튀니지의 간소화 정책
한편, 튀니지는 개혁을 가장 성공적으로 이루어 낸 국가 중 하나이다. 튀니지 경제는 제약을 성공적으로 극복하고 뛰어난 적응력을 보이며 5.5%의 성장률을 달성했다. 2008년에는 빈곤율이 줄어들고 중산층이 확대되는 긍정적인 결과가 있었다. 그러나 유로존 지역의 침체는 EU의 주요 교역 파트너국인 지중해 국가로 옮겨갔다. 2012년, (특히 2010년의 재스민 혁명 이후) 튀니지의 성장률은 3.7%로 줄어들었다. 성장률은 그 이후로도 계속적으로 감소하여 2013년에 2.8%, 2014년에 2.3%, 2015년에 0.8%를 기록했다. 튀니지의 통화정책은 양날의 검이다. 통화정책 덕분에 인플레이션율이 소폭 감소한 것은 사실이나, 동시에 통화정책으로 인해 여러 기관에 압력이 가해지고 은행을 통한 자금조달에 어려움이 생기는 등 튀니지 경제에 엄청난 재정적 압박이 발생했다. 따라서 튀니지는 부가가치세를 간소화하고, 면세 폭을 줄이며, 구체적 기술검사가 요구되는 상품 리스트를 없애고, 7단계의 관세부과 단계를 3단계로 합리화해야 한다. 또한 튀니지 정부는 과세표준을 확대하고 인적과세를 보다 적극적으로 시행하며, 소규모 기업에 대한 과세를 단순화함으로써 투명성을 확보하고자 했다. 튀니지 공공부채는 2016년, GDP 대비 60% 이상을 지속적으로 기록했다. 튀니지 당국에서는 여러 조치를 통해 2019년까지 전반적 재정적자 비율을 50.9%로 소폭 하락시키고자 한다. 정부는 또한 공공 분야의 고용을 중단하고 튀니지노동총연맹(Tunisian General Labor Union)과의 기존 합의를 바탕으로 임금 인상폭을 동결하기도 했다. 이는 공공분야에서 지출되는 총 임금을 2015년 기준 GDP 대비 13.5%에서 2018년까지 11%로 낮추고, 기업 및 특정 직업군에 부과되는 세금을 늘리기 위함이다.

모로코의 투명성 강화 정책
모로코 또한 1990~2015년의 기간 동안 5%대에서 3%대를 아우르는 GDP 경제성장률 변화를 겪고 있었다. 2015년의 성장률은 4.5%였다. 모로코의 GDP 성장률이 변동을 거듭했기에, 정부의 주된 고민거리는 안정적인 거시경제적 성과를 만드는 것이었다. 전환 이후 모로코가 얻은 주요한 이점이라면, 공공 및 민간분야 모두에서 거버넌스의 질과 투명성이 증진되었다는 것이다. 이는 보다 효율적인 등록 절차 및 보다 나은 정책으로 이어져 모로코의 기업 환경개선과 강화에 일조했다. 또한 정부가 파산제도를 더 나은 방식으로 바꾸고 보다 나은 신용정보시스템을 채택하여 기업활동과 관련된 리스크가 줄어들었다. 모로코는 예방적유동성자금 프로그램에 대한 적격성을 유지했다. 정부는 긴축재정정책을 채택하여 2020년까지 GDP 대비 공공부채 비율을 60%로 낮추고, 세제개혁을 가속화하여 예산적자를 점진적으로 GDP 기준 2% 가량 줄이며, 보다 공평한 체제를 구축하고, 대규모 농업 분야에 대한 세금 면제를 없애고, 부가가치세 제도를 단순화해야 한다. 이들 개혁을 통해 중기적으로 세입이 GDP 기준 1.5% 내지 2% 가량 증가할 수 있을 것으로 보인다.

중동 국가의 남은 과제
각국 정부가 자국의 거시경제 지속가능성 및 국내외 불균형 문제의 (원인은 고사하고) 심각성에 대해서 가지고 있는 정보는 불완전한 경우가 많다. 이는 국가역량만의 문제가 아니다(아닌 경우가 많다). 지속가능성의 개념은 여러 면에서 규정하기 힘들 수 있으며, 지속가능성에 대한 개념이 각기 다를 경우 같은 국가의 상황을 놓고도 각기 다르게 해석하는 결과가 불거질 수 있다. 정책 측면에서, 지속가능성 (및 지속가능성에 따르는 거시경제적 리스크)는 GDP 대비 6% 이상의 경상수지적자 또는 GDP 대비 60% 이상의 공공부채 등 사전에 급히 결정된 일종의 기준선을 바탕으로 정의된다. 그러나 실질적으로, 불균형을 감당할 재정자원이 충분하기만 하다면 모든 부채, 적자 또는 기타 여러 형태의 불균형은 그 수준과 상관없이 지속가능할 수 있다는 사실은 누구나 잘 아는 사실이다. 이런 맥락에서, 우리가 진정 던져야 할 질문은 한 국가가 과연 외부 환경이 악화되었을 때(가령, 글로벌 금융시장의 갑작스런 ‘작동 중단’ 등)에도 자신이 놓여 있는 상황을 스스로 관리할 수 있을 것인지의 여부가 될 것이다.

따라서, 우선 이들 국가의 생산기반을 개선 및 다각화하여 경제 주요 부문(농업 등) 현대화 및 경제 전반의 생산성 확대 지원을 최우선과제로 하는 장기적 정책 대응이 필요하다. 이와 동시에, 내수 강화에 정책적 노력을 집중할 필요가 있다. 우선 과세표준 확대와 징세 수단 개선을 통해 공공 재정을 강화하고 회복력을 키워야 한다. 이는 곧 비공식성과 탈세를 줄여 과세표준을 더욱 확장할 수 있도록 해 줄 것이다. 또한, 경제 핵심 부문에서 민간 기업활동 및 투자(목적성 있는 공공 투자 및 정부 보조금 등 포함)를 진작하여 국가의 생산기반을 확대하고, 이들 국가 대부분에서 나타나는 수입 의존성 (및 높은 수입 경향)을 줄여야 한다. 생산 다각화와 조세제도 효율화는 생산성 (및 수출경쟁력) 증가, 수입의존성 (및 경상수지적자) 감소를 이끌어 내 궁극적으로 외부 충격에 대한 취약성 감소에 기여할 수 있다.