중남미

본 글에서는 미국-멕시코-캐나다 협정(United States–Mexico–Canada trade agreement, USMCA) 재협상의 함의를 분석하고, 이번 협정의 신설조항이 멕시코의 대중 무역관계에 영향을 미치지 않도록 하는 방안을 탐구하고자 한다. 해당 방안 중 하나는 새로운 USMCA에 부합하고 양자교역 관계를 보완할 수 있다는 전제 및 대중무역적자가 심화되지 않는다는 전제 하에, 중국과 자유무역협정(Free Trade Agreement) 또는 최소한 경제파트너십협정(Economic Partnership Agreement)을 맺는 것이다. 중국과 멕시코가 가지고 있는 경쟁력을 각각 분석하여 긍정적으로 평가되는 부문간 통합을 이루어 내고, 이를 통해 양국이 기존에 글로벌 시장에서 경합해왔던 분야에서 경쟁이 아닌 보완관계를 구축할 수 있을 것이다. 현 국제 정세는 이와 같은 협력의 필요성을 뒷받침한다. 멕시코 정부가 경제관계 다각화라는 방안을 꺼내게 한 USMCA 재협상 결과 등에서 알 수 있듯이 지역 및 세계 정세가 급변하고 있다. 이와 같은 현재의 상황을 감안하면 중국이 최적의 선택지가 될 수 있을 것으로 보인다.

북미자유무역협정 개정…복잡한 국제정세

멕시코 앞에 놓인 국제 정세는 복잡하다. 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement, NAFTA) 개정으로 인해 멕시코 대외정책 및 무역정책의 취약성이 드러났다. 지금껏 일련의 멕시코 정부에서 실현하고자 했던 국제경제관계 다각화는 이루어지지 않았다. 그리고 현재 멕시코는 북미에만 치중하여 교역을 진행해 온 대가를 치르고 있다. 따라서 멕시코는 다각화 노력이 왜 그리도 중요한지 자문해 볼 시점에 있다. 중국과의 경제파트너십협정 또는 자유무역협정은 실행 가능한 것일까?

NAFTA(오늘날의 미국-멕시코-캐나다 협정(USMCA)) 재협상 및 재협상에 따른 안보 위기 체감 이후, 멕시코는 시장경제를 채택하지 않은 국가와의 교역협정 체결을 금하는 USMCA의 조항에도 불구하고 무역 다각화의 속도를 높여야 할 상황에 놓였다. 제 32장 예외 및 일반조항(Exceptions and General Provisions)의 제 32.10조에서는 3개 참여국 중 한 국가가 시장경제가 아닌 국가(즉, 자유무역을 옹호하지 않는 국가)와 교역협정을 희망할 경우 타 당사국에 협상 개시 3개월 이전 고지해야 할 의무가 있음을 명시한다(La Razón, 2018년 10월 4일). 멕시코와 중국 간 자유무역협정 또는 경제파트너십협정 체결은 위 경우에 해당한다. 협정 체결 시 멕시코는 보다 폭넓은 무역 정책을 통해 국가안보상의 위협이 되는 높은 북미 교역의존도 문제에서 벗어나 무역 다각화를 위한 전략을 수립할 것이다. 국제무역센터(International Trade Centre)와 멕시코중앙은행(Bank of Mexico)의 2001-2007년 데이터베이스를 바탕으로 한 비교분석은 중국과 멕시코 간 교역량은 증가해 왔으나, 양자관계 촉진 및 이에 대한 이해도 제고가 필요하다는 점을 지적한다.

대중 교역관계에 따르는 기회와 과제

중국과의 자유무역협정 또는 경제파트너십 체결 논의가 어떻게 시작될 수 있는지에 대한 배경 설명을 하기 위해, 먼저 2018년이 멕시코의 미래 교역정책에 있어서 아주 중요한 해였음을 짚어 볼 필요가 있다. 2018년이 중요했던 이유는 NAFTA 재협상 결과로 인해 협정의 본질, 나아가 논리가 바뀌었기 때문이다. 재협상으로 인한 새로운 상황은 자연스레 멕시코 경제 전반, 특히 수출 부문에 대한 우려를 자아냈다. 이는 멕시코 교역에 어떤 영향을 미치게 될까?

협상에서 중점이 된 사항은 세계관세기구(World Customs Organization)의 신 국제통일상품명(Harmonized Commodity Description)과 깊은 관련이 있는 원산지규정, 즉 상품의 지역별 구성비이다. 현 체제 하에서는 원산지규정에만 부합한다면 5,000개 이상의 상품 품목이 관세 없이 북미 시장에 유입될 수 있다. 원산지규정이 가지는 문제점은 USMCA에 참여하지 않는 국가의 기업이 캐나다나 멕시코에 거점을 세워 특혜관세, 다시 말해 세금 면제의 혜택을 입고자 한다는 것이다. 3개 당사국 재계 지도자 일부는 이 때문에 자신들의 기업이 (가격, 물류 및 생산비 측면에 있어) 경쟁적 열위에 놓이게 된다고 판단한다. 무역 삼각화를 통해 원산지결정기준을 유리하게 활용하는 것은 국제무역에서 “관세 회피(tariff jumping)”로 알려져 있다. 이러한 이유로 전 세계 많은 기업들이 경쟁력 제고를 위해 멕시코 내 거점 확보에 점점 더 많은 관심을 보이고 있는 것이다. 이는 멕시코 정부의 입장을 곤란하게 하는 복잡한 사안이다. 무역 및 경제정책의 중요한 축 중 하나가 바로 외국인직접투자 유치 역량이기 때문이다. 보통 투자자가 멕시코에 자금 투자 결정을 내리는 것은 멕시코에 거점을 세우는 것이 (인프라, 재정적 인센티브 및 인적 자본 등의 측면에서) 편리하다는 이유도 있지만, 미국과의 인접성도 큰 이유이기 때문이다.
 

USMCA는 여러 난제를 안겨주는 무역 협정이다. 특히 멕시코가 USMCA에 많은 것을 걸고 현재와 같은 상황에서 보호막이 될 수 있었던 다른 지역 협정에서 빠져 나왔기 때문이다. 북미지역 파트너국가에 대한 생각은 잠시 젖혀두고, 이제는 멕시코 무역 다각화를 위한 실질적인 방안을 모색할 때이다.

언젠가는 결국 중국과 자유무역협정을 체결하게 될 거라면, 이 협정이 멕시코의 수출 및 수입 부문에 가할 수 있는 잠재적 위협을 정리할 필요가 있다. 세계무역기구(WTO)의 “2015 국제무역통계(International Trade Statistics 2015)” 보고서에 따르면, 2014년 기준 멕시코의 수출 부문은 농산품(2,600만 미국달러), 연료(5,600만 미국달러), 제조업(3억 900만 미국달러) 포함 총 3억 9,800만 미국달러를 기록했다(WTO, 2015, p. 55). WTO 보고서는 또한 멕시코 수입 부문에서는 농산품(3,100만 미국달러), 연료(4,400만 미국달러), 제조업(3억 2,600만 미국달러) 등 총 4억 1,200만 미국달러 규모가 기록되었다고 밝혔다(WTO, 2018). 이들 자료를 염두에 두고, 중국의 수출품목 대부분이 제조업 분야의 제품이며 또한 최근 몇 년 동안 중국이 세계 주요 수출국으로 부상했음을 감안해 보면 중국 상품에 대한 멕시코 시장 개방 가능성을 타진하게 된다(WTO, 2015, p. 25). 중국과의 자유무역협정은 제조품(특히 중국산 제품) 수입 비중을 늘려 줄 것이다.

멕시코의 선택지

중국과의 자유무역협정 또는 경제파트너십 체결에 대한 의견은 근래 힘을 모으고 있다. 그러나 멕시코가 분명히 이해해야 할 점은, 중국이 국내 시장에서뿐만 아니라 멕시코가 자유무역협정을 체결한 46개 국가 내에서도 경쟁 상대가 될 것이라는 점이다(ProMéxico, 2018). 한편, 추샤오치(Qiu Xiaoqi) 주멕시코 중국 대사는 “멕시코와의 자유무역협정에 대한 중국의 문은 열려 있다(China’s doors are open to a free-trade agreement)”라고 언급한 바 있다(Excélsior, 2017.6.27).

로버트 C. 핀스트라(Robert C. Feenstra)와 히아우 루이 키(Hiau Looi Kee)가 “무역 자유화와 수출 다양성: 멕시코와 중국의 사례(Trade Liberalization and Export Variety: A Study of Mexico and China)”에서 언급한 것처럼, 멕시코에 대한 중국 수출량 급증은 중국이 2000년 WTO에 가입하기 이전인 1990년부터 2001년에 걸쳐 나타났다. 멕시코가 중국과 자유무역협정 또는 경제파트너십을 결국 체결할 경우 양국 산업간 경쟁이 촉발될 것이다. 이 점은 멕시코통계청(National Institute of Statistics and Geography)의 2014년 보고서 “멕시코 상품무역수지, 수출 및 수입(Trade Balance of Merchandise from Mexico, Exports and Imports in Dollars)”에서 보여준 것처럼 양국간 양자무역이 가장 활발한 분야를 상호 비교해 보면 더욱 분명히 드러난다. 따라서 중국과의 협정 체결 이전에 협정의 개념을 명확히 정의할 필요가 있다. 자유무역협정의 목적은 협정 당사국 간 관세부과를 일체 중지하는 것이다. 나아가, 협정 당사국은 협정 참여국이 아닌 국가에 대한 자체 대외관세는 유지한다(Daniels, Radebaugh & Sullivan, 2017, p. 295). 협정이 체결될 경우 무역량이 늘어나 중국과의 무역적자 규모가 확대될 것이다. 그러나, 협상의 초점을 어디에 두느냐에 따라 상황은 바뀔 수 있다. 자유무역 이론에 따르면 정부는 국가 간 교역에 직접 관여할 수 없다. 반면, 중상주의와 신중상주의는 국가의 상당한 개입이 필요하다는 것을 확언한다.

국가의 역할 비중이 상당히 높은 신중상주의 이론을 바탕으로 멕시코 교역정책을 수립할 경우, 멕시코가 중국과의 무역적자를 피할 수 있는 방안으로 경제교역파트너십(economic trade partnership)이라 불리는 협정 체결을 고려해볼 수 있다. 이는 멕시코가 무역 및 투자를 증진하기 위해 사용하는 관세 및 요금 인하 관련 무역 장치이다(주일 멕시코 대사관, 2017).

멕시코 무역투자진흥청(ProMéxico)의 “멕시코-일본 경제 파트너십 10년 : 성과, 과제 및 기회 보고서”에 따르면 이 무역 메커니즘과 가장 유사한 사례로 2004년 9월 17일 체결되어 2005년 4월 1일 발효된 일본과의 협정을 들 수 있다. 특혜접근과 할당제를 허용하는 이 메커니즘을 바탕으로 멕시코 상품의 일본 시장 진출이 가능해졌다. 이 협정은 양국간 무역 및 투자관계를 진작시켰다. “멕시코-일본 경제파트너십 협정(Mexico–Japan Economic Partnership Agreement)이 양자교역에 가져다 준 효과가 굉장하다. 2004년부터 2014년까지 멕시코와 일본 간 양자교역 규모는 117억 미국달러에서 201억 미국달러 가량으로 71.2% 성장했다. 이들 성과는 고무적이지만, 양자경제관계 강화를 위한 결집된 노력이 필요하다.”(멕시코 무역투자진흥청, 2017)

중국과의 교역에 있어서도 일본과 맺은 교역 협정을 개시할 가능성을 고려해 볼 수 있다. 이러한 협정은 무역적자를 관리 및 통제하고, 경제협정의 불이익에 노출될 수 있는 멕시코 국내 경제분야 및 부문을 보호할 수 있을 것이다. 국제경제관계에 있어 중국의 중요성을 부정할 수는 없다. 그러나 국내 시장의 이해를 두고 볼 때, 멕시코 시장을 자유무역체제로 개방하는 것 보다는 우선 취약성 또는 위험도가 비교적 높은 분야의 중국산 제품에는 일정 세율을 매기는 것으로부터 출발하여 계획에 따른 무역 방침을 실시하는 것이 최선이다. 이 체제는 정부 및 비정부기관의 경쟁력 있는 컨설팅 내용 및 공공정책을 더 쉽게 적용할 수 있게 해 줄 뿐만 아니라 취약 부문이 자유무역체제에 따른 경쟁에 보다 잘 대비할 수 있도록 도와줄 수 있다. 이 체제를 사용하지 않으면 많은 중소기업이 도산에 몰리고, 상공회의소 소속 기업 부문의 압박 및 실업률 증가로 인한 사회적 압박이 발생하게 될 것이다. 중국과의 자유무역협정 또는 경제파트너십협정은 멕시코에 있어 훌륭한 기회가 될 것이다. 그러나 과거로부터 교훈을 얻고 중국이 가져 올 다각적인 과제에 직면할 만반의 준비를 갖출 필요가 있다.

이를 위해, 중국 전문가로 구성된 무역 매니저와 함께 교육기관(school)을 개소하는 것이 최선이다. 임기응변만을 이어갈 수는 없다. 전문가 훈련은 교역 정책과 병행되어야만 하는 전략이다. 전문성 강화가 멕시코에는 필수적이다. 우선 멕시코 내의 청년 또는 중국에서 멕시코로 돌아오는 학생을 고용하는 것으로부터 출발할 수 있다. 멕시코 유학 경험이 있는 중국 학생과 교류할 수 있는 공식적 수단을 사용하는 것도 좋을 것이다. 이들 학생들이 국가의 자연스러운 협력자이다.

호세 루이스 베르날(José Luis Bernal) 주중 멕시코 대사는 얼마 전 양국간 양자관계 심화에 대한 필요성을 지적하며, 이제 국제관계가 변화하여 중국이 대부분의 사안에서 중요한 역할을 짊어지고 있다고 언급하였다. 베르날 대사는 이러한 상황 하에서 중국과 멕시코 양국은 신흥국으로서 문제를 직면하고 있지만, 이와 동시에 지난 몇 년간 부인할 수 없는 큰 진전을 만들어 온 양국간의 포괄적 전략 파트너십을 특히 5개 사항에 주력한 이니셔티브를 바탕으로 강화할 수 있을 것이라 판단한다. 베르날 대사가 언급한 5개 분야는 (1) 정치적 대화 및 제도적 프레임워크를 위시로 한 지난 성과의 결집, (2) 무역, 투자 및 개발협력 등 충분친 않지만 진전이 있었던 부문의 강화, (3) 새로운 분야, 행위자 및 협약의 통합, (4) 다자 포럼에서의 아이디어 조율 및 (5) 전략적 계획이다.

첫 번째 사항인 결집(consolidation)의 경우, 양국 모두에서 이루어지고 있는 고위급 정치적 대화를 잘 활용하고 그 중요성을 강조하는 것이 매우 중요하다.  두 번째 사항인 강화(intensification)의 경우, 교역, 투자, 리서치, 기술, 교육, 관광, 연결성, 문화진흥 및 교육협력 측면에서 발전의 기회가 많다. 세 번째 사항인 통합(incorporation)의 경우, 양자 관계에 기존 기관에서의 참여자 외에 지방 대표자, 의회 의원 및 기업계(재계 지도자뿐만 아니라), 씽크탱크 및 무엇보다 멕시코를 알고 중국의 복잡성, 다양성 및 역동성을 이해하는 전문가를 포함한 새로운 행위자를 참여시켜야 한다. 여기에는 반드시 투자가 수반되어야 한다. 특정 분야의 수요를 충족할 수 있도록 틈새 생산시장을 열고 가치사슬 및 유통망을 확대하는 데 초점을 두어야 하기 때문이다. 통합에 있어서 또 다른 주안점 중 하나는 중국이 엄청난 발전을 보이고 있는 전자상거래 부분에 특별히 주목해야 한다는 점이다. 네 번째 사항의 경우, 멕시코는 중국과 협력을 진척시켜 상호 이해와 합의를 바탕으로 다자 포럼인 국제연합(UN), G20, 아시아태평양경제협력체(APEC) 어젠다 및 브릭스(BRICS∙브라질, 러시아, 인도, 중국 및 남아프리카공화국) 국가와의 교류 등에 있어 조율된(coordinated) 입장을 견지해야 한다. 마지막인 전략적 계획(strategic planning)의 경우, 멕시코의 (공공 및 민간) 의사결정자가 중국 및 중국을 구성하는 요소에 대한 이해도 제고의 업무를 잘 해낼 수 있도록 자원을 제공하는 인프라를 영구적으로 구축하는 것과 국제 및 국내 정세가 바뀌고 있는 만큼 여러 가지 새로운 시나리오를 그려 보는 것이 중요하다. 예를 들어, 중국 일대일로 이니셔티브(Belt and Road Initiative) 및 신실크로드(New Silk Road)를 통한 외교정책을 국제무대 및 중남미 관계를 바탕으로 다각도에서 이해하고 설명할 필요가 있다.

멕시코는 수출 가능한 수요-공급 시스템을 개선하고 정부기관을 통합해야 한다. 예를 들어, 멕시코 정부는 최근 멕시코 무역투자진흥청의 해체를 발표한 바 있다. 일부 업무가 중복되는 경우가 있었으나, 멕시코 및 해외 재계 진흥 및 지원에 중요한 역할을 한 기관이었다.

중국과의 FTA 신중해야

중국과의 자유무역협정 체결에는 신중하게 접근해야 한다. 급격한 시장 개방은 무역 적자 확대 및 멕시코 산업에의 피해로 이어질 수 있다. 따라서, 우선 경제파트너십 체결로부터 출발하여 계획에 맞추어 무역 경로를 확대한 후 언젠가 자유무역협정에 도달하는 방식으로 중국과의 교역관계를 확대해야 한다. 

한편, 정부 및 비정부기관의 도움을 받아 가장 취약성이 높은 멕시코 내 부문, 분야 및 산업이 어디인지를 규명하여 장기적인 공공정책을 수립하여야 한다. 이와 동시에 인적 자본에 대한 체계적 교육이 필수적이다. 즉, 중국 전문가인 인력 또는 중국에서 수학 후 멕시코로 돌아오는 인력 등을 성별에 상관없이 체계적으로 육성해야 한다. 멕시코에서 수학한 중국 학생을 고용할 수 있는 공식적 캠페인 또한 진행되어야 한다. 뿐만 아니라 멕시코 내 중국 전문가 및 학자에게 국제교역을 가르쳐 이들이 국제 비즈니스분야에 몸담고 있지 않는다 하더라도 이를 이해할 수 있도록 해야 한다. 이 경우 이들 학자는 보다 광범위한 경제적 식견을 가지고 국제경제관계를 잘 이해할 수 있을 것이다.

협상이 시작되고 나면 중국 상품을 대상으로 하는 무역인증과정(검역조치)가 개선되어야 한다. 그렇지 않으면 회담이 지나치게 지연되어 양국 교역관계의 역동성을 저해할 수 있다. 마지막으로, 글로벌 성장 및 경제개발에 대한 비교연구를 이어갈 가능성은 지속 존재한다. 정해진 왕도는 없고, 특정 상황에서 효과가 있었던 모델이 다른 상황에서는 효과를 보이지 못할 수도 있지만, 이들 연구는 개도국 정부가 경제적 저개발 및 이에 수반되는 빈곤, 저변화, 교육기회 부족, 의료서비스, 공공서비스와 보건안전 및 경제자주성 부족 문제 등을 극복하기 위해 설정한 전략적 목표 달성을 위한 기준점이 될 수 있다.