중남미

2019년 8월 현재, 20년간 논의한 메르코수르(MERCOSUR)와 유럽연합(EU) 간 자유무역협정(FTA) 체결이 커다란 장애물을 만났다. 식민역사라는 맥락과 경제 및 문화 관계(스페인어 및 포르투갈어 사용권)에서 유럽과 남미의 역사적 관계를 고려한다면, 오늘날 논의되고 있는 FTA 체결이 그리 어려운 일은 아닐 것으로 생각될 수 있다.

21세기 들어 자유무역, 환경보호, 지속가능발전 그리고 기후변화와 특히 아마존 보호 문제는 그 개념적 키워드들을 이해하는 차원에서뿐만 아니라 지역 간 이해가 너무 달라 사뭇 충돌하고 있는 모양새이다. 실제, 보우소나루 브라질 대통령은 국가경제 활성화와 해외투자 유치, 아마존 유역 개발을 통한 고용 확대 등의 경제 논리를 내세워 아마존 열대우림의 환경 및 생물다양성 보호보다는 개발을 우선하는 정책을 밀어붙이고 있다. 동시에 그동안 브라질이 국제사회의 기부를 통해 조성된 '아마존기금' 운영방식을 놓고도 EU 회원국과 갈등을 빚고 있다. 이러한 갈등의 중심에는 FTA와 환경보호 부조화의 문제가 있다. 회의론자들은 두 지역을 대표하는 수출 경쟁력 있는 상품들의 무역확대는 결국 유럽이 주도하고 있는 지속가능발전 모델의 확대, 특히 기후변화에 대한 글로벌 차원의 협조적 대응에 도움이 되지 않으며 오히려 상황을 더욱 악화시킬 수 있다는 우려를 제기하고 있다.

2019년 6월 브뤼셀에서 열린 각료회의에서 EU와 MERCOSUR 는 FTA 체결에 합의했다. 하지만 프랑스가 FTA를 비준할 준비가 되지 않았다며 유보적인 입장을 보이고 있고, 다른 회원국들도 회의적인 견해를 피력하고 있다. 실제, 프랑스는 자국의 농업 보호와 기후변화(2015년 파리 기후변화회의 당사국) 등을 이유로 EU- MERCOSUR FTA 체결에 반대한다. 하지만 EU 회원국들이 남미시장으로 수출하는 자동차의 증가는 남미지역 대기환경에 이산화탄소 배출을 증가시키는 한편, MERCOSUR 회원국(브라질, 아르헨티나, 파라과이, 우루과이)의 농축산물, 특히 육류의 생산량 및 대유럽 수출 증가는 동시에 아마존 열대우림의 파괴를 가속화시킬 것이다. 따라서 대륙 상호 간 경쟁우위 상품의 자유무역확대가 초래할 ‘더 큰 마이너스 효과’를 우려하고 있다. 더 큰 마이너스 효과에 대한 우려와 이에 대한 비판적 논리를 추적해보면 다음과 같다.

EU의 남미산 농축산물 수입 증가와 아마존 열대우림 산림황폐화 상관관계
점증하는 농축산물 생산량과 글로벌 육류 소비 패턴 변화에서 가장 주목해야 하는 점은 육류 생산 글로벌 차원의 산림황폐화이다. 최근 육류 수출에서 두각을 나타내고 있는 MERCOSUR 회원국 중 브라질, 아르헨티나 그리고 파라과이는 가축 생산을 위한 방목지 개발(토지이용 변경)과 산림 황폐화로 인해 국제 환경론자들의 비판의 대상이 되고 있다. 아마존 열대우림을 포함한 남미 산림 황폐화의 최대 원인(1990~2005년 사이 70%의 비중)은 가축 사육용 방목지로의 토지이용 변경에서 기인한다. 이에 더하여 남미 지역의 대표적인 농산물인 대두 생산이나 팜 오일, 혹은 목재 생산을 위해 산림황폐화는 가속화되고 있는 형편이다.

문제는 수출용 육류 생산과 가축 사육 방목지의 증가에 그치지 않는다. 이 분야에 종사하는 노동자들의 임금 구조가 열악해지고 있는  동시에 점증하는 방목지 증가로 인해 원주민공동체들의 영역이 침범되면서 또 다른 사회적 갈등이 증가하고 있다. 물론 남미산 육류 및 상품 수입에 영향을 주고 있는 맥도널드, 네슬레, 까르푸, 유니레버, 월마트 그리고 팀버랜드를 포함한 일부 대형 소비재 브랜드 및 유통업체는 남미산 육류 및 가죽 공급 과정에서 삼림 황폐화를 막기 위한 다양한 보호 공약을 공표해 소비자들에게 친환경 무역을 강조하고 있지만, 점차 약속용 혹은 홍보용으로 그치면서 현실은 정반대로 나타나고 있다는 비판이 우세하다. 위의 <표 1>에서 보듯이 EU는 육류(특히 소고기) 수입의 ‘4분의 3’을 MERCOSUR 회원국에 의존하고 있다. 이에 더하여 FTA를 통한 무역의 확대는 긍정적 효과보다는 부정적 효과가 더 클 수 있다는 우려의 목소리가 높다. ¹⁾ 이러한 우려에 대해 EU는 이미 2015년 ‘Trade For All strategy’ 안에 무역과 지속가능한 발전 모델을 연계해 2020년까지 글로벌 차원의 산림황폐화를 막는다는 전략을 발표한 바 있다.

EU의 환경보호 및 노동조건 관련 행동강령과 자유무역협정 영향
EU의 지속가능한 발전(SDGs) 목표이자 ‘제7차 환경보호를 위한 행동프로그램(2014-2020)’은 EU 내의 자연자원 보호와 생태계 보존 이슈를 가장 중요시하고 있다. 특히 이를 실현할 구체적인 방안인 ‘EU 생물다양성 2020 전략’을 수립해 생물다양성 파괴와 생태계 서비스 악화를 막기 위해 EU 회원국들의 즉각적인 행동 개시를 요구하기 시작했으며, 특히 EU 내의 회원국들 간 통합정책으로 이미 환경 및 생물다양성보호 부문에 350억 유로 (2014~2020)를 할당하기도 했다. 또한 EU의 점진적 확대(enlargement) 과정에서도 그리고 EU 미래발전 정책으로 EU 회원국들에게 환경과 생물다양성 그리고 생태보호에의 참여를 유도하고 있다.

이와 같이 오늘날 EU가 추구해 온 통합정책은 국제무역, 특히 EU-MERCOSUR FTA 협정에도 많은 영향을 주고 있다. FTA의 근간인 양 지역 간 상품의 수출입에 대한 관세의 인하 및 제거(예를 들어 현재 EU 기업들이 MERCOSUR 시장에 수출하는 상품 관세를 91% 까지 인하 및 폐지)가 상당히 중요한 역할을 하겠지만, 식품위생, 환경, 노동 조건 등 비관세 부문도 상당히 중요하기 때문이다. 

많은 FTA 전문가들은 향후 양 지역의 FTA 비준 과정에서 ‘환경보호와 노동 조건’ 조항이 중요한 역할을 할 것으로 전망하고 있다. EU집행위원회에 의하면 양 지역 간 협정문에서 하나의 챕터로 구성될 지속가능한 발전 부문은 ‘산림에 대한 보존과 이의 지속가능한 개발’, 특히 ‘농업에 대한 지속가능한 개발’ 이슈가 협정문에 반드시 포함된다. 협정문에는 특히 EU-MERCOSUR가 글로벌 아젠다인 기후변화에 대한 대응과 지속가능한 저탄소 경제로의 전환을 포함해 이를 실현하기 위해 국제사회가 합의한 파리협정(Paris Agreement 2015)을 어떻게 효율적으로 이행해 갈 것인지에 대한 구체적인 합의 사항이 들어갈 것이며, 특히 산림황폐화를 막기 위한 구체적인 정책적 노력에 대한 양자 간 합의가 협정문에 전제되어야 한다. ²⁾   협정문에는 또한 다소 '구속력' 있는 사항인 다자간 국제환경 협정, 예를 들어 “멸종위기에 처한 야생 동·식물종의 국제거래에 관한 협약(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora; CITES)”, 유엔생물다양성협약(Convention on Biological Diversity), 유엔식량농업기구(FAO)의 해양어업관리 및 지역 간 협정 사항 등을 자유무역 협정문에 포함해 명시해야 한다. 물론 이러한 규정 사항들을 상호 관리하거나 감시 모니터링 할 수 있는 ‘시민사회의 참여’나 국제사회의 전문가 그룹의 포함은 상당히 중요하다(European Commission 2019 6월 28일 Q&A).³⁾

EU 집행위원회는 동시에 자유무역 협정문에서 또한 중요하게 다루어야 할 사항으로 ‘노동 조건(labor conditions)’에 대한 합의 사항을 중요하게 언급하고 있다. 예를 들어, 협정문에는 반드시 양 지역 모두 국제노동기구(ILO)가 국제 표준으로 제시하고 있는 단체 결사의 자유, 단체교섭 권리, 모든 강요나 강제적 유형의 노동 금지, 아동 노동 금지, 노동 차별 금지 등에 합의를 해야 한다고 자문하고 있다. 이러한 경향은 최근 EU가 추구하고자 하는 국제무역의 방향과 가치가 바뀌었다는 것을 의미한다. 무역과 지속가능한 발전이 강하게 연계되어 추구되고 있으며, 특히 인권 향상과 노동자의 권리 보장은 물론 환경보호에 대한 국제적 합의 이행이라는 틀 내에서 국제무역이나 FTA가 맺어지고 있다는 것을 알 수 있다. 예를 들어, 최근 EU가 맺은 캐나다와 일본과 무역협정(예를 들어 EPA)에도 국제노동기준 준수, 기후변화 파리합의 및 환경 관련 국제협정 이행 등은 협정문의 중심을 차지하고 있다.

보우소나루 정부의 경제발전 우선주의와 한계
2019년 1월 임기를 시작한 보우소나루 정부는 브라질의 환경정책이 경제성장을 저해한다는 입장을 주장하며 환경 규제 완화 정책을 펴오고 있다. 예를 들어, 브라질 농산물 수출의 대표적인 상품인 육류(소고기)와 대두 생산을 위한 산림 개간을 허용하는가 하면 환경법 위반에 대한 처벌을 완화하고 특히 아마존 지역 원주민공동체 거주보호구역 지정에 대한 반대 등을 이미 대선 과정에서 공약하기도 했다. 브라질 환경부의 (농업부와의) 통폐합 공약은 이미 산림 및 환경보호 보다는 브라질의 농업 부문을 더욱 개발하여 이에 대한 무역과의 이해관계를 중시하는 정책적 방향성을 반영하기도 했다. 특히 개발이 금지된 환경보호구역에 대한 규제를 풀어 적극적인 개발에 나서고 있어 이에 대한 비판도 거세지고 있다.

2019년 5월 이미 브라질 환경부는 전국에 산재한 334개 환경보호구역을 전면 재조사해 과감하게 규제를 해제하고 있다. 대부분 아마존 열대우림 지역에 위치한 334개 환경보호구역은 브라질 전체 국토의 9.1%에 해당하며, 개발이 금지되는 구역과 제한적 목적에 따라 개발이 허용되는 지속가능개발구역으로 나뉘어져 있지만 향후 지속가능개발 지역(생태관광 및 광산개발 지역 확대)의 확대가 늘어날 것으로 평가되고 있다(그림 1 참조). 

보우소나루 대통령은 또한 파리협정 기후변화가 아마존 열대우림에 대한 브라질의 주권을 제한한다고 주장하며 탈퇴 가능성을 언급한 바 있다. 특히 기후변화 외교에서 그동안 브라질은 G77/중국 개발도상국 그룹에 속해 있거나 혹은 EU와는 다른 기후외교 전략을 추구해 왔으며  급기야 최근 브라질 정부는 글로벌 기후변화 아젠다에서 미국과 더불어 기후변화 리더십의 포기를 선언하고 있기도 하다. ⁴⁾  이렇듯 EU- MERCOSUR FTA 비준 가능성에 대한 부정적인 전망과 이에 대한 평가 요인은 사실 2022년까지 브라질 행정부를 리드할 보우소나루 대통령이 추구하고 있는 위와 같은 ‘경제개발 우선 및 기후변화 후퇴’ 정책에서 나타난다.

유럽 시민사회 및 NGOS 참여와 부정적 영향
브라질 국내 및 남미를 포함한 역내외 시민사회단체 및 국제 NGO 그룹들의 EU-MERCOSUR  FTA에 대한 저항과 비판도 거세다. 수도인 브라질리아 시민과 원주민공동체들이 정부의 환경정책에 반대하는 시민사회운동에 참여하고 있다. 원주민 여성들은 ‘땅은 우리의 영혼이자 육체’라고 적힌 플랭카드를 앞세워 원주민보호구역 개발을 강행하려는 정부 정책을 전면으로 비난하고 있다. 브라질의 NGO 단체인 사회환경연구소(ISA)는 보우소나루 대통령의 구상대로 광산개발이 허용되면 전체 원주민 보호구역 가운데 최소한 30% 정도가 피해를 볼 것이라는 보고서를 내놓고 있기도 하다. 정부의 광산개발 허용 방침을 악용해 불법 채광 활동이 극성을 부릴 것이며, 그로 인해 수질오염, 불법벌목, 각종 질병 유행, 마약, 매춘이 성행해 결국에는 원주민공동체를 파괴할 것이라고 주장했다. 완화된 환경 규제 정책은 비효율적 관리로 연결될 것이고 오직 개발 경쟁만이 남을 것이라고 전문가들은 비판하고 있다. 예를 들어 “개발 경쟁으로 인한 급속한 인구 유입과 경제 활동의 증가는 각종 환경 문제와 사회 갈등을 불러 올 것이다. 불법 산림 벌채, 토양·수질·대기 오염의 증가, 개발 경쟁으로 인한 사회 폭력의 증가, 토지 갈등으로 인한 원주민공동체의 삶의 터전 상실, 강제 이주, 인권 침해와 사회 불평등 심화 등에 이어 수많은 사상자 발생과 인권 침해 문제도 뒤따르고 있다”5)는 이와 같은 부정적인 혹은 지속 불가능한 유형의 정책은 사실 오늘날 EU가 추구하는 지속가능한 발전 개념 혹은 인권과 노동자의 권리가 더 보장되는 가치 중심의 무역정책과는 너무 괴리가 크다.

특히 오늘날 EU의 무역정책 결정과정에서 중요한 역할을 담당하고 있는 시민사회 혹은 NGO의 요구는 더욱 FTA 체결에 대해 비판적이다. 예를 들어, 대표적인 시민사회 행위자들인 “340+ organisations”의 경우 EU 집행위는 물론 의회에 강하게 브라질 및 MERCOSUR와 FTA 중단을 요구하고 있다. 이러한 FTA 반대의 중심에는 산림황폐화, 원주민공동체 토지 및 인권 침해, 파리협정 기후변화 불이행 등이 있다. ⁶⁾  이들의 주장의 중심에는 기존 EU 무역정책 결정에서 보여주었듯이, 예를 들어 미얀마나 필리핀의 인권침해 사례를 문제로 무역을 중단하고, 분쟁 지역에서 개발된 광물 수입을 엄격하게 금지하는 것처럼 이번에도 브라질과 남미 국가들을 상대로 한 FTA가 동일하게 제한되어야 한다는 것이다.

EU-MERCOSUR FTA 딜레마 및 교훈
오랜 동안의 식민역사를 극복하고 오늘날 유럽과 남미 양 대륙이 추구하고 있는 FTA는 향후 전 세계 FTA는 물론 한국-MERCOSUR에도 상당히 영향을 미칠 것으로 전망된다. 물론 많은 FTA 전문가들이 비판하듯이, 역외 국가들과 FTA를 준비하고 있는 MERCOSUR 회원국들 내에서부터 탄탄한 경제공동체로의 발전이 우선시되어야 한다. 특히 1991년 관세동맹으로 출범한 MERCOSUR의 경제통합은 그동안 그리 순조롭지 못하고 불완전했으며, 특히 하나의 경제블럭으로 통합된 목소리도 내지 못했다. 물론 역내의 정치적 문제(베네수엘라의 2012년 가입과 4년 후 탈퇴, 파라과이의 2012~14년 자격 정지 등)는 사실 역외 국가들의 FTA 협상이나 체결에서 문제나 장애 요소는 아니다.

하지만 위에서 살펴보았듯이, 정치적 문제들을 극복한다 할지라도 21세기 들어 새로운 글로벌 아젠다로 등장한 ‘환경’과 ‘기후변화’ 그리고 무역과 농업의 관계에서 ‘지속가능한 발전’ 모델을 찾고 있는 유럽의 입장에서 양 지역 간 FTA의 논의는 그리 쉬운 일이 아니다. 1+1=2 라는 수학적 관계에 집중해 양 지역 간 관세인하 혹은 폐지로 인해 상호 혜택을 볼 수 있는 단순한 무역이익 추구 논리로는 이제 국가와 국가와의 관계 혹은 경제적 외교 관계를 설명할 수 없다. FTA 전문가들은 환경과 기후변화 혹은 지속가능한 발전 개념과 관련한 또 다른 이해관계 혹은 기후외교 셈법을 빠르게 연구해야 할 때이다.

* 각주
1) fern, EU CONSUMPTION OF BEEF AND DEFORESTATION, 2018.05.26, https://www.fern.org/news-resources/eu-consumption-of-beef-and-deforestation-91/
2) 예를 들어 브라질의 글로벌 차원의 온실가스 배출량은 2.3%(7번째 배출국)이지만 온실가스 배출원은 산림황폐화가 가장 큰 비중을 차지하고 있다(총배출량의 거의 70%), Carolina Pavese(2018), "The European Union and Brazil in the Quest for Global Climate Governance: Potentials and Perils of Partnership", IAI Papers, p. 3 참고.  
3) 유럽연합 집행위원회의 2019년 6월 28일 발표한 “Key elements of the EU-Mercosur Trade agreement" (문서번호; QANDA/19/3375) 참고.
4) 김효은/김진오, “브라질 보우소나루 정부의 정책 방향 전망과 시사점”, KIEP 세계경제 포커스 2018. 11, p. 6.
5) 하상섭, 세계의 분쟁지역: “파괴·범죄로 아마존의 눈물 멎지 않는다”, 한국일보 2019년 5월 10일자 https://www.hankookilbo.com/News/Read/201905091366328531
6) GRAIN, 340+ organisations call on the EU to immediately halt trade negotiations with Brazil”, 2019.06.18., https://www.grain.org/en/article/6259