위의 사건에서 볼 수 있듯이 수혜집단 논란은 주로 기타후진계급을 대상으로 한다. 만달 보고서는 기타후진계급을 할당제의 수혜집단에 포함시켜야 한다고 권고하면서 그 명단도 함께 발표했는데, 실질적으로 명단에 포함된 내용은 전통적으로 슈드라에 속하는 것으로 여겨진 카스트 집단이었다. 결국 ‘카스트’를 후진 ‘계급’의 기준으로 삼았다는 사실은 엘리트 계층의 반발을 불러일으켰다. 상층카스트 출신 중에도 경제적 상황이 열악하여 혜택이 필요한 사람들이 많다는 주장도 거세게 이어졌다. 또한 1931년 인구조사 기록을 근거로 산출한 기타후진계급의 할당 비율 역시 불신을 사고 있다. 많은 기타후진계급 성원들은 그들의 실제 인구비율이 1931년보다 크게 증가하였으며 이에 따라 할당 비율도 높아져야 한다고 주장하고 있다. 인도 정부는 할당 비율 문제를 분명히 하기 위해 2011년 센서스에서 카스트 조사를 실시하였지만 차일피일 미루며 결과 발표를 하지 않았다. 카스트별 인구 비율이 발표되었을 때 그것이 인도 사회에 미칠 후폭풍을 우려한 정치적 판단이라는 비판 끝에 2015년 늦장 발표를 하였으나, 이번에는 8천 만 건이 넘는 엄청난 오류로 비난이 쇄도하였다. 이 오류는 아직도 수정이 완료되지 않았다. 이러한 논란과 사회적 혼란의 근본에는 결국 할당제의 수혜집단이 적절하게 선정되어있는가의 문제가 자리잡고 있다.

수혜집단간의 불균등 발전
지정카스트와 지정부족 내에서도 커뮤니티별 발전 정도의 격차가 크게 벌어지자, 상대적으로 사회경제적 상황이 보다 열악하여 할당제 혜택으로부터 소외된 소수 지정카스트들의 불만이 높아져갔다. 의석 할당은 인구 비율이 높은 거대 카스트 출신 후보들이 지정카스트와 지정부족 중에서도 그에 속한 카스트, 커뮤니티 별로 발전의 격차가 크게 벌어지자, 사회경제적 상황이 상대적으로 열악하여 할당제 혜택에서 소외된 소수 커뮤니티의 불만이 높아졌다. 의석 할당은 인구가 많은 거대 카스트 출신 후보들이 득표의 이점을 이용하여 독점하게 되었고, 교육기관 입학과 공직의 할당에서도 전반적인 향상을 먼저 이룬 카스트와 부족들이 높은 교육수준으로 인해 할당제 수혜대상자끼리의 경쟁에서 유리한 고지를 차지할 수밖에 없었다. 이런 상황에서 정작 할당이 절실하게 필요한 후진적인 지정카스트와 지정부족은 이미 발전을 이룬 지정카스트·지정부족보다 할당 쿼터를 이용할 가능성이 현저하게 낮아지게 되었다. 따라서 할당제를 통해 수혜받은 이득으로 커뮤니티 전체의 향상을 도모하려는 할당제의 본래 목적을 달성할 수 없게 되었다.

인도 정부는 1965년 지정카스트와 지정부족 목록을 개정하기 위해 각 지정카스트·지정부족의 발전 정도를 조사했다. 이 조사를 위임받은 로꾸르 위원회(Lokur Committee)는 보고서를 통해, 불가촉천민제가 ‘빠른 속도로 사라지고 있으며… 불가촉천민제가 시행되고 있는 지역에서도… 괄목할 만큼 희석되는 양상으로’ 행해지고 있다고 보고하며, ‘비교적 선진화된’ 지정카스트와 지정부족 커뮤니티를 할당제의 수혜집단에서 제외할 것을 권고하였다. 로꾸르 위원회 보고서에서 선진화된 커뮤니티로 지목된 집단들이 이에 격렬하게 반대한 것은 물론이고, 정치권도  대부분 부정적인 반응을 보여 시행되지 못했다. 또한 한 연구는 이 ‘비교적 선진화된’ 커뮤니티의 문자해독률이 지정카스트 평균 문자해독률보다도 낮음을 밝혀내기도 했다. 이를 통하여 결국 지정카스트·지정부족에 속한 특정 커뮤니티의 후진성은 일률적으로 평가하기 매우 어렵다는 결론에 도달하게 된다.

상류층(creamy layer)에 대한 혜택의 제한
할당제의 문제점을 지적하는 사람들은 이러한 보고서와 연구를 제시하며, 선진화한 지정카스트 가운데서도 여러 세대에 걸쳐 할당제의 수혜를 독점해 온 특정 집안들만이 높은 수준의 사회경제적 향상을 이루었다고 주장한다. 이렇게 할당제의 수혜집단 중에서도 이미 상당한 발전을 이루어 상대적으로 높은 지위를 차지하게 된 사람들을 ‘상류층(creamy layer)’이라 부른다. 이들은 절대적인 의미의 상류층은 아니지만, 할당제 수혜집단 중 (우유를 저으면 맨 위에 크림이 떠오르듯이) 최상위에 위치한다는 의미이다. 기타후진계급 중에도 상류층이 존재하는데, 지주로서 상당한 사회적 지위도 누리고 있는 거대카스트들이 기타후진계급에 포함되어있는 경우가 종종 발견된다. 정작 후진성에서 벗어나기 위해 할당제의 수혜를 필요로 하는 집단들은 이러한 ‘상류층’과의 경쟁 속에서 할당제 혜택을 받을 전망이 어둡다.

상류층의 할당제 수혜 독점을 방지하기 위하여 인도 정부는 혜택을 제한하는 규정을 두고 있다. 수혜 대상자의 소득 수준, 부모의 직업 및 자산 등을 평가해서 그것이 기준치를 초과하는 경우에는 카스트에 의하여 기타후진계급에 포함되더라도 수혜대상에서 제외시키는 것이다. 인도 정부의 규정에 의하면 기타후진계급의 부유층은 행정부·사법부·군대의 고위 공직자 자녀, 민간부문의 고위 관리자 자녀, 의사, 변호사, 회계사, 영화제작자 등 전문직 종사자, 토지나 건물 등을 보유하는 자산가 가족의 구성원, 연간 소득 10만 루피 이상의 고소득자를 말한다. 지정카스트와 지정부족의 경우는 상류층에 대한 혜택 제한이 적용되지 않지만, 2018년부터는 지정카스트·부족의 할당에도 승진 시에 한하여 적용되고 있다. 이 규제는 할당 혜택을 제한하는 데에 직업, 소득 등을 기준으로 사용하여, 할당제에 처음으로 ‘계급’ 기준을 적용하게 되었다는 데 의미가 있다.

카스트에서 계급으로?
할당제에 계급 기준이 보다 직접적으로 개입된 것은 2019년 1월 통과된 제103차 개헌에 의해서이다. 이 개헌은 할당제를 규정한 헌법 제 15조와 16조에 대한 것으로, 기존에 명시한 지정카스트, 지정부족, 사회적·교육적으로 후진적인 계급 외에 ‘경제적으로 취약한 부분(economically weaker section)’에게 10% 한도 내에서 할당의 혜택을 부여할 수 있다고 규정했다. 이때까지 할당제는 카스트 사회에 편입되어 있지 않은 부족민들을 대상으로 한 지정부족 이외에는 모두 카스트를 기준으로 수혜집단을 결정하였다. 기타후진계급의 경우도 마찬가지로 카스트 기준이었다. 이제 경제적으로 취약한 부분에 대한 할당제는 계급 조건만을 가지고 수혜대상자를 결정한다.

그러나 개헌 이후 새로운 할당제의 내용을 분석한 지식인들은 비판을 쏟아내고 있다. 지금까지 정해진 기준은 연간 가구 소득 80만 루피(약 1,320만 원) 이하 가구의 구성원이 수혜 대상자라는 것이다. 80만 루피는 인도 정부가 정한 ‘빈곤선’을 한참 웃도는 액수일 뿐 아니라 인도의 가구평균소득보다도 훨씬 많다. 5인 가족 기준 빈곤선은 도시에서 연소득 약 5만 8천 루피(약 96만 원), 시골에서 연소득 약 4만 7천 루피(약 78만 원)이며, 평균소득은 연간 약 56만 루피(약 930만 원)이다. 연간 80만 루피 이하의 소득을 올리는 가정은 약 95% 정도로 추산되는데, 인구의 95%가 수혜대상집단인 10%의 할당은 거의 무의미하다.

또한 이미 대법원 판례로 확립된 할당 비율의 상한선 50%도 문제이다. 이 50%는 현재 인구비율에 근거하여 지정카스트에게 15%, 지정부족에게 7.5%, 그리고 기타후진계급에게 27%로 쿼터가 나누어져 있다. 경제적 취약계층 10%는 어디로 들어가야 할 것인가? 법원은 50%의 할당 상한선을 무너뜨릴 것인가? 만약 법원이 10%를 별도로 적용시킨다 해도, 95%의 소위 ‘경제적 취약 계층’은 이미 진학과 취업에서 10%보다 훨씬 높은 비율을 점하고 있을 것으로 추정된다. 더구나 연소득 80만 루피는 기존에 설정된 할당제 제한선인 연소득 10만 루피를 무력화시키는 기준으로서, 할당제를 옹호하는 사람들은 기본적으로 할당제에 부정적 입장인 현 정부의 꼼수가 숨어있는 것이 아닌가 우려하고 있다. 소득 수준을 기준으로 하는 할당제는 관련 법률의 개정이나 입법을 통하여 구체적인 방법이 가다듬어져야만 빈곤계층에 대한 정책으로서 의미를 가질 수 있을 것이다.

보다 포괄적인 의미의 평등을 구현하는 수단으로 채택된 할당제는 각 시대적 맥락에서 적극적 조치를 통해 사회적 향상을 도와주어야 할 집단이 누구인가에 대한 사회적 합의를 반영해왔다. 식민지 시대에 시작된 최초의 할당제는 카스트 제도에 의해 역사적으로 억압받아왔던 집단에게 보상적 정의를 구현하는 차원에서 실시되었다. 이후 종교적 기준에 의한 할당제는 소수집단의 대표성 보장이라는 대의를 위해 도입되었다가 인도, 파키스탄의 분리 독립으로 종교적 기준이 필요하지 않게 되면서 폐지되었다. 이제 인도 헌법은 경제적인 취약 계층에게 정의가 실현되어야 한다는 대의를 표방하였다. 그러나 개헌 후 1년이 지난 현재 상황에서 계급 기준에 의한 할당제가 혜택을 필요로 하는 이들에게 실질적인 대책이 되기 어렵다는 비판이 쇄도한다. 계급 기준의 할당제를 실질적인 것으로 만들 수 있도록 정치권의 논의를 거쳐 시행세칙을 가다듬는 과정이 필요할 것으로 보인다.

계급 기준의 할당제가 인도 사회에 초래할 변화와 영향력은 아직 가늠하기 어려우며, 따라서 평가를 유보할 수밖에 없다. 그러나 할당제의 수혜대상에 경제적 취약계층을 포함시킨 2019년 개헌은 할당제의 역사에서 전환점으로 평가될 큰 변화라는 점은 명확하다. 이 개헌이 인도 사회의 질적 변화를 반영하여 할당제의 방향을 재설정하고 있기 때문이다. 원래 할당제는 카스트로 인한 불평등 문제를 해결하려는 방안이었으나, 인도 사회가 곧 카스트 사회라는 일반적인 믿음은 쉽게 바뀌지 않았으며 실제로 카스트가 인도 사회에 미치는 영향력은 아직도 지대하다. 인도 사회에서 카스트의 강고한 영향력을 지키는 요인 중 하나가 카스트의 폐해를 줄이고자 시작된 할당제라는 사실은 아이러니하다. ‘계급’ 기준에 의한 할당제는 인도가 카스트 사회에서 계급 사회로 나아가는 길에 이미 들어섰다는 선언으로 보인다.

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