러시아ㆍ유라시아

2000년대 이전 몽골 경제의 원동력은 농업과 축산업이었다. 그 이후 오유 톨고이(Oyu Tolgoi, OT) 구리⸱금 광산 및 타반톨고이(Tavantolgoi) 점결탄광 등 광산업 분야 메가 프로젝트에 외국인직접투자(FDI)가 대규모로 유입됨에 따라 광산업과 채석업이 급격히 확대되면서 농업과 축산업에 대한 경제 의존도가 줄어들었다. 2018년 기준 광산업(특히 구리 및 금)은 전체 수출의 87%, GDP의 23.8%, 전체 세수의 24.3%를 차지했다(통계청, 2018)

광산업에 대한 의존도가 증가함에 따라 몽골의 경제성장이 광산업 경기 등락에 좌우되게 되었다. 광산업은 2010-2014년 사이 높은 광물자원 가격 및 OT 노천광에 대한 대규모 FDI 유입 등으로 인해 급격히 성장하고 2011년에 17%로 최고 성장률을 기록했으나, 이 성장세는 광물자원 가격 저하 및 FDI 유입규모 급감으로 둔화하여 2016년에는 1%로 떨어졌다. 경기 둔화는 정부 세입 감소로 이어져, 2016년의 경우 정부 지출은 GDP 대비 41%로 높게 유지된 반면 세입은 GDP 대비 24%로 떨어졌다. 세입 부족으로 인해 GDP의 17%에 해당하는 3조 7천억 투그릭(MNT) 규모의 막대한 예산 적자가 발생했다. 뿐만 아니라, 재정 적자를 외채로 충당한 탓에 2016년에는 GDP 대비 국가부채비율이 88%를 기록했다. 몽골 재무부는 정부가 이자 지급에만 세입의 20% 이상을 사용했다고 밝혔다. 이러한 수치는 정부가 세입을 제대로 관리하지 못하고 있음을 시사한다. 세입관리 강화 및 경제 안정을 위해 몽골 정부는 국부펀드 두 개, 즉 재정안정기금(FSF)와 미래유산기금(FHF)를 설립했다.

재정안정기금(FSF)
2008-2009년의 글로벌 금융위기에 따른 재정위기에 대처할 뿐 아니라 대규모 광산부문 세수 유입이 예상되는 가운데 재정건전성 및 안전성을 개선 및 확보하기 위해 몽골 의회는 2010년에 재정안정법(Fiscal Stability Law, FSL)을 채택했다. FSL의 핵심 내용이라 할 수 있는 재정안정기금(Fiscal Stability Fund, FSF)은 2011년에 설립되었다. FSF의 설립 목적은 정부 예산지출 안정화를 통한 경기 변동성 완화 및 경제의 지속가능 성장 촉진이다. 이 법에 따라, 석탄, 구리, 금 등 주요 광물 원자재의 평형조정 가격(지난 20년 동안의 평균가 및 향후 3년 동안의 예상 평균가)을 바탕으로 총 평형조정 세수(equilibrated budget revenue)를 추산한다. 평형조정치를 초과하는 추가 세수는 FSF에 할당된다.

한편, FSF에 누적된 기금은 아래의 경우 국가 예산으로 편입될 수 있다.  
▷ 평형조정 예산 적자가 예산안 대비 GDP의 4% 이상 높을 경우
▷ 주요 광물 원자재 가격 하락으로 인해 세입에 지장이 발생하는 경우
▷ 주요 광물 원자재 채굴량의 20% 이상 감소로 인해 세입에 지장이 발생하는 경우
▷ 경기침체, 자연재해, 국가 비상사태가 발생하는 경우

기금 활용에도 불구하고 위의 두 번째 상황을 해결하지 못할 시 정부는 차입할 수 있다. 정부 차입은 GDP 대비 60%인 정부의 채무한계 범위 내에서 가능하다. 하지만 이 조치는 2024년 이후가 되어야만 시행될 예정이다.

< 그림 1>은 FSF의 기금수입, 지출 및 잔액을 보여준다. 기금의 잔액은 앞서 언급한 재원에 더해 재무부의 기금 상업은행 예치에 따른 이자소득으로 높아지고 있다. 그러나 원자재가의 등락으로 인해 기금 재원수입의 변동성이 높았다. FSF의 누적 비축액은 2014-2017년의 불황기에 예산적자 충당 목적으로 국가 예산에 할당되었다. 2018년 말 기준 FSF의 누적 비축액은 1,940억 MNT(8천만 달러)였다.

FSL의 경제적 영향을 평가한 연구가 다수 있다. FSL의 영향력을 검토한 Galindev(2014)는 동 법률이 경제 지표 변동성을 완화한다고 보았다. 뿐만 아니라 경제연구원(Economic Research Institute, 2017)은 동 법률이 원자재가 등락이 정부 예산에 미치는 영향을 줄이고, 광산업 부문이 비(非) 광산업 부문에 미치는 악영향을 축소한다고 시사했다(ERI, 2017). 특히 예산지출제한 규칙 및 FSF의 이행은 거시경제 변동성을 줄이는 데 큰 역할을 한다. 여기서 짚어야 할 중요한 문제는 FSL의 시행이다. 몽골 의회는 2010년 이후 9년 동안 동 법률을 열 두 차례 개정했다. 일례로 몽골 의회는 2016년 채무한계를 GDP 대비 40%에서 60%로 확대 개정하고 법률의 완전한 시행 시점을 2018년에서 2021년으로 늦추었다. 일부 FSF 관련 조항의 시행 또한 2024년으로 연기되었다.

미래유산기금(FHF)
몽골의 또 다른 국부펀드로 광물 수익을 현 세대 및 미래 세대를 위해 사용하는 것을 목적으로 하는 미래유산기금(Future Heritage Fund, FHF)이 있다. 몽골 의회는 FHF 법을 2016년에 채택하였고, 2017년에 FHF를 설립하였다. FHF의 목적은 재생불가능 광물 자원으로 인한 수익을 기금에 비축하여 미래 세대에 배분하는 것이다.

2019년 6월, 몽골 정부는 국영 미래유산기금공사(Future Heritage Fund Corporation)를 설립했다. 기금의 순 가치를 증진⸱유지시키고 투자결정을 내리는 것이 공사의 주된 역할이다. FHF 법에 따르면 기금의 주요 수입원은 아래와 같다.
▷ 국영기업 및 국가가 주주로 참여하는 법인의 주식에 대한 배당금
▷ FSF에 분배 이후 국가 예산에 따라 징수되는 조광료 지불액의 65%
▷ 기금의 순투자수익(2030년 이후, 순투자수익의 10%는 국가 예산으로 편입됨)
▷ 2018년부터, 예산안을 초과하여 징수되는 기타 추가 광물 세수의 20%

이 기금의 중요한 특징은 외국 자산에만 투자가 가능하다는 것이다. 당국은 이러한 규제가 ‘네덜란드 병(Dutch disease)’ 현상 완화를 위함이라 시사한 바 있다.

FHF 법에 따르면, 기금의 운용자산은 2030년까지 지출되지 않는다. 2030년 이후에는 FHF 순투자이익의 10%가 예산 목적으로 사용된다.

FHF는 광산업 세수를 모든 시민에게 균등하게 분배하기 위한 목적으로 2009년에 설립된 기존의 인적발전기금(Human Development Fund, HDF)을 바탕으로 설립되었다. FHF는 HDF의 누적 채무를 상환할 책임을 부여받았다. 따라서 FHF의 비축액은 2019년 7월까지 HDF 부채 상환 의무에 따라 국가 예산으로 편입되었다. 상환 완료 이후 FHF의 비축액은 주요 수출광물 가격 상승이라는 우호적 환경에 힘입어 급격히 증가했다. 2019년 10월 기준 FHF 잔액은 3,910억 MNT에 달했다. 광산업 부문에서의 수익 56조 MNT에 기금 잔액을 활용한 수익 165조 MNT를 더하여 2075년까지 총 231조 MNT를 누적하는 것이 기존의 계획이다.

국부펀드와 함께 IMF의 확대금융(Extended Fund Facility, EFF) 협약¹⁾  및 원자재 가격의 지속적 상승, OT 지하 탄광에 대한 FDI 유입 등을 바탕으로 국가 예산실적이 지난 2년 동안 대폭 개선되었다. 일례로, 2019년 3분기 기준 평형조정 예산은 5,450억 MNT 규모의 흑자를 기록했다. 이는 GDP의 1.8%에 해당하는 규모이다. 그러나, 광산업에 대한 국가 세수 의존도가 높아지고 있다. 실제로 2019년 기준 전체 세입에서 광산업이 차지하는 비중이 27%에 달할 것으로 전망되고 있다. 뿐만 아니라 향후 몇 년 동안 예정된 대규모 부채상환 의무, 2020년 의회 선거 관련 정치적 리스크 및 국제 원자재 가격 하락 등이 국가 예산에 매우 큰 리스크로 작용하고 있다. 이에 더해 신종 코로나바이러스 출현에 따른 중국의 봉쇄조치로 광물 자원 수요 및 가격이 줄어들어 국가 예산 수입에 부정적 영향이 있을 것으로 예상된다. 최근 코로나바이러스 출현으로 인해 몽골 정부가 2020년 3월 2일까지 석탄 수출을 금지한 것 또한 마찬가지이다.