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[전문가오피니언] 인도의 2019 시민권법 개정안 앞에 놓인 도전과제
인도 Amarjeet Singh Jamia Millia Islamia Professor 2020/04/27
논란의 2019 시민권법 개정안이 통과되며, 인도는 시민권 획득에 있어 ‘종교 기준의 적용’을 인정하게 되었다. 그러나 현 상황은 인도가 분리되었던 1947년의 상황을 바탕으로 비추어 볼 필요가 있다.
인도의 분리 역사와 시민권법
1947년에 “무슬림과 비무슬림이 주류로 살아가는 인접 지역을 규명”한다는 취지에 따라 펀자브(Punjab)와 벵골(Bengal) 지역의 경계를 획정하기 위해 펀자브 및 벵골의 경계선 위원회가 구성되었다. 영국령 인도가 파키스탄과 인도로 분할되면서 인도의 무슬림은 파키스탄 동⸱서부로 몰려들었고, 이에 따라 파키스탄 동⸱서부의 힌두교도는 인도로 몰려드는 인구이동이 있었다. 1971년 방글라데시 독립 전쟁이 발발했을 때도 이와 유사하게 수백만 명이 인도로 도피했고, 이들 중 대다수가 전쟁이 끝난 뒤에도 인도 체류를 택했다.
이후로도 사람들의 인도 이주는 상당 기간 지속되었고 그러던 가운데, 오늘날의 방글라데시가 된 당시 동파키스탄으로부터의 인구 이동이 인도 동북부 지역 인구 증가의 주된 원인이 되었다. 이는 결국 외국인을 찾아내어 추방하기 위한 반외국인 움직임인 소위 아삼 운동(Assam Movement, 1979~1985)으로 이어지게 되었다. 동 운동이 끝이 났다고는 하나, 반외국인 정서를 없애는 과제는 쉽지 않다.
아삼 운동은 이미 무슬림과 비무슬림 사이에 심각한 불신을 야기했다. 사람들이 무슬림 이민자가 다른 이민자에 비해 더욱 큰 문제가 많다고 생각했기 때문이다. 이는 국가 수립 단계에서 인도가 종교에 기반한 이주를 인정했기 때문이기도 하다. 카슈미르(Kashmir)가 인도에 편입된 것 또한 인도와 파키스탄 사이에서 쟁점이 되었다. 파키스탄은 카슈미르는 무슬림이 주류인 주(州)이므로 파키스탄령이 되었어야 한다고 주장하고 있기 때문이다.
종교적 소수집단 보호와 시민권법 개정
2014년 아삼 지역에서의 선거 유세 기간 중 나렌드라 모디 인도국민당(Bharatiya Janata Party, BJP) 당 대표는 BJP가 선거에서 승리할 시 방글라데시 출신 힌두교도를 인도에 수용할 것이라 약속했다. 당시 모디 당 대표는 인도 내 방글라데시 출신 이민자를 정치적 맥락에서 결정적인 표밭(vote-bank)을 형성하는 이민자 집단과 방글라데시에서 괴롭힘을 당하는 이민자 집단의 두 가지로 분류했다.
결국 BJP와 그 연합당이 전국 선거에서 승리하였고 모디가 인도의 총리가 되었다. 집권 후 얼마 되지 않아 모디 정부는 인도의 시민권 관련 법인 1955 시민권법(Citizenship Act of 1955)을 개정하여 ‘불법 이민자’(illegal migrant)의 정의를 변경하고자 하였다. 시민권법을 개정하여 종교적 박해를 겪고 있는 것으로 판단되는 아프가니스탄, 파키스탄, 방글라데시 출신의 종교적 소수집단을 보호하는 것이 BJP의 개정 의도였다.
인도 하원(로크 사바)에 2016년도 시민권법 개정법안이 제출되면서 2016년 이를 실천하기 위한 시도가 이루어졌다. 방글라데시 출신 힌두교도들의 군집 ‘처리장’이 될 것을 두려워한 인도 동북부 주의 이익집단 및 정당 대부분은 이 법안에 반대했다.
그러나 2018년 인도 내무부는 이러한 반대를 묵살하고 구자라트(Gujarat) 주, 마디아프라데시(Madhya Pradesh) 주, 마하라슈트라(Maharashtra) 주, 델리(Delhi) 주등의 지방행정관 (district collector, 인도의 현(縣)에서 일반행정을 담당하는 관료) 16명에게 인도에 거주하는 파키스탄, 아프가니스탄, 방글라데시 출신의 ‘박해를 받는 소수자’에 대해 유효한 법적 문서 없이 인도 시민으로 등록할 수 있는 권한을 부여했다.
한편, 2019년 4~5월 전국 선거 실시를 촉진하기 위해 제16대 하원이 해체됨에 따라 2016년도 시민권법 개정법안은 뒷전으로 밀리자, 선거 유세 기간 동안 BJP는 시민권법 개정 공약을 다시 한번 강조하고 나섰다. 예상했던 대로 BJP는 압도적인 우세로 재집권에 성공했으며 12월에 2019년도 시민권법 개정법안을 통과시켰다. 통과된 법안은 이제 2019 시민권법 개정안(Citizenship (Amendment) Act, 2019)으로 불린다. 명명된 이 법은 1955 시민권법을 수정하게 된다. 동 개정안은 2014년 12월 31일 당일 및 그 이전에 출신국에서의 종교적 박해로 인해 인도로 이주한 아프가니스탄, 방글라데시 및 파키스탄 출신 힌두교, 시크교, 불교, 자이나교, 파시교, 기독교 신자는 ‘불법 이민자’로 간주하지 않는다고 명시했다.
개정안은 위 3개 이웃 국가 출신의 특정 종교적 소수집단에 특혜를 제공하고 있지만, 스리랑카, 부탄, 네팔, 미얀마와는 아무런 관계가 없다. 사실상 아프가니스탄, 파키스탄, 방글라데시에서 인구의 대다수를 차지하는 것은 무슬림이다. 퓨리서치센터(Pew Research Center)에 따르면 방글라데시에서 힌두교도가 차지하는 비중은 약 8.2%이며, 불교도, 기독교도, 유대교도가 차지하는 비중은 모두 합해 1%에도 미치지 못한다. 파키스탄의 경우 힌두교도가 차지하는 비중은 약 1.9%, 나머지가 차지하는 비중은 1% 미만이다. 아프가니스탄의 힌두교⸱기독교⸱불교 신자 수는 수천 명 정도에 불과하다. 이들 국가 내 상기 종교적 소수집단 인구는 줄어들고 있는 것으로 알려져 있으나, 관련하여 정확히 확인된 바는 없다.
따라서 동 개정법은 차별적, 분열적, 위헌적이라고 여겨지고 있다. 무슬림을 ‘무국적’ 상태로 만들기 위한 계략이라는 비판 및 인도 시민권의 포용성 개선을 위한 어설픈 노력이라는 시각 또한 존재한다. 인도와 같은 세속주의⸱민주주의 국가에서 시민권법을 종교에 근거하여 만드는 것 또한 부적절하다고 볼 수 있다.
이러한 차별적 성격의 개정안 통과에 반발하여 수도인 델리를 포함하여 인도 각지에서 대규모 시위가 발생했다. 동북부 지역(아삼, 아루나찰프라데시, 마니푸르, 메갈라야, 미조람, 나갈랜드, 시킴, 트리푸라 등의 주(州)로 구성)에서는 폭력 사태가 발생하며 이로 인해 며칠 동안 이동통신 및 광대역 인터넷 서비스가 강제 중단되기도 했다. 델리에서도 자미아밀리아 국립이슬람대(Jamia Millia Islamia)의 학생들 주도로 대규모 시위가 수 건 발생했다. 2019년 12월 15일에는 지역 경찰이 동 대학 당국의 허가 없이 캠퍼스에 진입하며 폭력 사태가 불거졌다. 경찰의 갑작스러운 단속 중에 대학 도서관이 파괴되기도 했다.
자미아밀리아 국립이슬람대 캠퍼스 인근 지역 샤힌 바그(Shaheen Bagh)에서는 무슬림 여성 주도로 2019년 12월 15일부터 3개월이 넘는 기간 동안 연좌시위가 벌어지고 있다. 시위가 진행되던 2020년 2월, 델리에서는 지방 선거가 개최되었다. 선거 시즌 델리 내 일부 지역에서 발생한 주민 폭동으로 인해 53명이 사망했다(India Today 보도).
무슬림 집단은 개정안에서 차별의 대상이 되었고, 이에 이들이 소리 높여 비판의 목소리를 내고 있다. 뿐만 아니라 국민회의당(Congress party) 등 현재 BJP 이외의 당이 대표하는 주 또한 개정안을 반대하고 나섰다. 다만, 과반 이상을 차지하는 힌두교도 표밭을 잃을 가능성을 두려워하는 주들의 반대 의사는 명목상의 표현에 불과한 것으로 보인다.
시민법 개정안에 대한 주변국 반응
흥미로운 것은 이러한 전개가 인도의 외교정책 및 대외 이미지에 영향을 미쳤다는 것이다. 개정안에 반대하는 시위가 뉴욕, 시카고, 휴스턴, 애틀랜타, 샌프란시스코, 런던, 멜버른 등 여러 도시에서 촉발되었다. 파키스탄과 방글라데시는 깊은 우려를 표했다. 방글라데시는 해당 개정안이 ‘불필요하다’고도 보았다. 방글라데시 장관 네 명 이상이 인도 방문을 취소했다. 유엔 인권최고대표사무소(Office of the UN High Commissioner for Human Rights)는 개정안을 ‘본질적으로 차별적’(fundamentally discriminatory)이라 표현하며, 이는 인도가 법에서 천명한 평등에 대한 의지를 훼손하는 것이라 지적하며, 인도의 대법원에 중재를 신청하기도 했다. 미국 국제종교자유위원회(United States Commission on International Religious Freedom) 또한 개정안을 두고 ‘인도 내 종교적 자유의 지대한 퇴보’(a significant downward turn in religious freedom in India)라 주장했다.
말레이시아와 터키 등의 나라들 또한 우려를 표했다. 일례로, 당시 말레이시아 총리였던 마하티르 모하맛(Mahathir Mohamad)은 인도가 “일부 무슬림의 시민권을 박탈하려는 조치를 취하고 있다.”고 비난했다. 모하맛 전 총리는 또한 인도가 델리를 포함한 곳곳에서의 시위자를 대상으로 경찰력을 동원한 것이 매우 유감이라 밝혔다. 하지만 인도는 전 총리의 이와 같은 발언이 인도의 상황을 이해하지 못한 발언이라 간주했다. 그 이후 인도는 정제 팜유의 수입을 제한하고 수입업자들로 하여금 말레이시아산 물품 구매를 자제할 것을 요청했다. 인도는 식용 기름의 전 세계 최대 수입국이며, 말레이시아는 핵심 공급국이다.
인도는 개정안을 비판하는 국가들에게 시민권법 문제는 인도의 국내 문제이며 사실에 대한 올바른 이해 없는 첨언은 지양해야 한다고 일갈했다. 자이샨카르(S. Jaishankar) 인도 외교부 장관은 국외에서 신규 개정안을 옹호하며 “누구나 시민권을 바라볼 때 맥락이 있고 기준이 있다.”고 발언했다. 자이샨카르 외교부 장관은 새로운 법으로 인해 무국적자가 줄어들 것이라 강조했다. 사실상 모든 나라가 특정 이민자 집단에게 특혜를 제공하는 것이 현실이다. 일부 국가는 자국 고숙련 노동자의 해외 이주는 억제하되 미숙련 노동자의 이주는 장려한다. 마찬가지로 수용국 일부에서도 능력 및 필요에 기반하여 이민제도를 채택했다. 예를 들어, 인도와 네팔 양국이 1950년에 체결한 평화우호조약(Treaty of Peace and Friendship)은 인도 및 네팔 국민에게 양국 내 자유로운 여행, 근로, 정주가 허락됨을 적시하고 있다.
미국, 프랑스, 러시아, 중국을 포함한 일부 국가에서는 현 문제가 인도의 국내문제이며 자국이 언급할 필요가 없다고 지적했다. 트럼프 미국 대통령은 인도 방문 당시 이 문제에 대한 자신의 입장을 묻는 질문에 대하여 “논하고 싶지 않다. 인도에 맡기고 싶다. 인도가 국민을 위한 올바른 결정을 내리길 바랄 뿐이다.”라고 이야기했다. 유럽 의회 또한 이 문제에 대하여 논의했으나, 사안에 대한 표결은 미루는 것으로 결정했다. 이후 유럽연합은 결의안 채택과 거리를 두는 모습을 보였다. 이는 인도의 외교적 승리라고 판단할 수 있다.
개정안은 인도의 BJP 정권이 추진하는 힌두트바 프로젝트(Hindutva project)의 일환이다. BJP는 상기 언급된 이웃국의 종교적 소수집단을 보호하는 것이 인도의 책임이라고 생각한다. 또한 개정안을 수십 년 동안 인도의 관심과 해답을 요하던 해묵은 문제를 해결하기 위한 세밀한 맞춤형 법안으로 여기고 있다. 인도는 아프가니스탄, 파키스탄, 방글라데시에서 “종교적 박해가 자인되고 있다.”고 주장한다. 인도 정부는 개정안의 위헌심사를 신청한 대법원 청원에 대한 진술서에서 “역사를 통해 동 세 국가에서 박해당하는 소수집단은 아무런 권리도 없이 남겨져 있었다는 것을 알 수 있으며, 개정안을 바탕으로 다른 모든 이의 권리를 침해 및 축소하지 않은 채 이러한 역사적 부정의를 바로잡고자 한다.”고 밝혔다.
인도 동북부 지역의 경우, 방글라데시 출신 인구의 불법 이주는 인구 구조상의 대대적인 변화를 두려워하는 이 지역의 가장 심각한 우려거리 중 하나이다. 그러나 방글라데시는 자국의 시민이 인도에 체류한다는 의혹을 아직 인정하지 않고 있다. 해당 지역 주민의 이해관계를 보호하기 위해 인도 헌법 제6별항 하에서 제한적 자치가 허용되는 곳 또는 1783년도 벵골동부경계규제(Bengal Eastern Frontier Regulation)에 따라 진입이 제한되는 곳 등 일부 지역에서는 개정안이 발효되지 않을 예정이다.
아루나찰프라데시(Arunachal Pradesh) 주, 미조람(Mizoram) 주, 나갈랜드(Nagaland) 주에 방문하고자 하는 모든 인도인은 공무원이 발급하는 출입허가(inner-line permit)를 받아야만 해당 지역에 진입할 수 있다(단, 나갈랜드 주의 디마푸르(Dimapur) 마을은 제외). 시민권법 개정안 통과 이후 동 ‘출입허가’ 안전 조항이 마니푸르(Manipur) 주로 확대되었으나, 이러한 조치가 아삼 지역의 모든 곳에서 발효될 가능성은 낮다.
인도 정부 입장과 해결해야 할 과제
인도 정부는 개정안이 무국적자 인구 감소에 기여할 것이라고 주장한다. 개정안은 시민권을 빼앗는 것이 아니라 부여하기 위해 만들어진 것이다. 인도인은 이 법에 대해서 걱정할 것이 아무것도 없다. 개정안은 언급된 나라에서 수년간 박해를 받아온 사람들, 인도 외에는 갈 곳이 없는 사람들을 위한 법이다. 정부는 국내 문제가 불필요하게 정치 쟁점화되었다고 판단하며, 심지어는 야당이 국민을 호도했다며 비난하기도 했다.
정부가 개정안에 대한 의심을 해소하기 위한 캠페인을 전국적으로 시작했으나, 신규 법에 대한 의심과 오해를 불식시키기 위해서는 야당 및 기타 집단과 교류해야 할 필요가 있다. 일각에서는 시민권법에서 종교나 외국 국가에 대한 언급을 모두 삭제하여 수정하자는 제안을 내놓기도 했다.
마지막으로, 시민권법 개정안에 아직 답이 제시되지 않은 질문들이 많이 따라붙는 것이 사실이다. 정부가 주장하는 것처럼 인도의 분리로 인해 발생한 ‘역사적 부정의’를 바로잡고자 하는 것이 개정안의 의도라면 무슬림 인구를 제외하고 특정 집단에만 시민권을 부여하는 이유는 무엇인가? 만일 특정 종교집단에 속하는 사람은 불법 이민자로 간주되지 않는다면, 미얀마, 네팔, 부탄, 스리랑카 출신의 동일 집단은 어떠한가? 이들 또한 같은 처우를 요구할 자격이 있지 않을까? 특정 집단의 소속자에게 인도에서 일체의 문서를 제시할 의무를 면제한다면, 이들이 고국에서의 박해 사실을 증명할 수 있는 근거는 무엇인가? 이는 이들이 실제 그러한 사실이 없어도 박해를 겪었다고 주장할 가능성이 있음을 의미한다. 이러한 요소들은 개정안이 특정 집단에 유리하게 치우쳐 있음을 보여준다. 그 외 부분에서의 이 쟁점은 인도가 1947년에 분리되었을 때의 상황을 바탕으로 접근하여 살펴보아야 한다.
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