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[전문가오피니언] 몽골의 민주주의에 대한 인식과 공고화 요건
몽골 박정후 서울대학교 한국정치연구소 객원연구원 2020/06/19
들어가며
각 국가의 민주주의 수준에 대한 평가기준과 지표들은 연구자들에 따라 매우 다양하다. 이러한 관련 논의들에서 현대 민주주의의 필요조건은 다음과 같이 요약할 수 있겠다. 첫째, 정부 지도자 선출에 대한 시민의 참여, 둘째, 민주적 절차에 따른 선출관료직의 경쟁, 셋째 정부의 시민에 대한 정치적시민적 자유의 보장되는 정치체제이다.1) 그리고 이는 언론의 자유, 출판의 자유, 합법적인 선거, 결사의 자유, 다수결의 원칙, 소수의 권익보호, 사법부의 독립 등의 기초 위에서 성립될 수 있다.2) 이와 같은 평가기준을 토대로 본 연구에서는 몽골의 민주화 정도를 평가하기 위해 2019년 프리덤하우스(Freedom house)의 민주화(자유화)지수와 산트마랄 재단(Sant maral foundation)이 몽골국민들을 대상으로 한 설문조사 결과를 바탕으로 작성된 「politbarometer」 를 활용하고자 한다.
이스턴(Easton)에 의하면 정치적 지지는 포괄적지지(diffuse support)와 구체적지지(specific support)로 구분하며, 포괄적 지지는 정치체제에 대한 지지를, 구체적 지지는 정치 엘리트와 정권에 대한 업적(performance)에 대한 만족도로 표출된다.3) 이에 따르면 민주주의 정치체제를 도입하여 운영하는 몽골에서 단기간 구체적 지지의 드라마틱한 변화에도 포괄적 지지에 대한 부침이 크지 않았다면, 민주주의에 체제에 대한 정당성과 안정성이 높은 수준에 이르러 궁극적으로 민주주의의 공고화가 심화되고 있는 것으로 볼 수 있을 것이다.
몽골에서 구체적 지지와 포괄적 지지의 현황과 추이를 확인하기 위해 산트마랄(sant maral) 재단이 각각 1,000명과 1,500명, 그리고 1,200명의 몽골국민을 대상으로 한 설문조사 결과를 들여다볼 것이다. 먼저 몽골에서 큰 폭의 정치변동이 일어났던 2012년과 2016년 총선거 무렵의 설문조사와 선거결과, 그리고 가장 최근인 2019년 설문조사 결과 분석을 실시할 것이다. 이 시기에 대한 분석을 하는 까닭은 1990년 민주화 이후 몽골은 4차례의 정권교체를 이루어내었지만, 선호정당과 표심의 변화가 가장 두드러지게 표출되었던 것은 2012년 7대 총선거와 2016년 8대 총선거였기 때문이다. 2012년 선거에서 대통령 소속당과 같은 민주당을 집권당으로 만들었던 몽골 국민들은 2016년에는 야당인 몽골 인민당을 압도적으로 지지했던것이다. 더구나 2013년 대통령 선거에서 민주당 소속 대통령이 재선되었음에도 불구하고 3년 뒤 총선거에서 이와 같은 결과가 나타났던 것이다.
따라서 2012, 2016, 2019년의 설문조사와 선거결과를 통해 몽골 내·외부적인 급변상황에서 정치권과 정부에 대한 구체적 지지 추이와 민주주의 정치체제에 대한 포괄적 지지 변동여부를 살펴볼 것이다. 아울러 프리덤 하우스 지수 분석을 더해 몽골 민주주의에 대해 평가할 것이다.
설문조사 결과 분석
산트마랄(sant maral)재단의 대국민 설문조사 중, 정부 만족도 관련 설문에서는 긍정적 응답이 각각 49.2%, 34%, 50.8%로 나타났다. 오유톨고이 프로젝트와 같은 대규모 외국인 투자협상이 타결되고, 외국인 직접투자(FDI)가 크게 늘어난 2012년에 비해 정권심판에 가까운 투표를 실시했던 2016년 총선에서는 큰 폭으로 감소했다. 2020년 총선거를 앞둔 2019년 설문조사에서는 정부 만족도가 과반을 넘겨, 경기침체의 골이 깊어지는 상황에서도 현 인민당 정권에 대한 만족도가 높아지고 있음을 알 수 있다.
그러나 정당에 대한 신뢰는 크게 낮은 것으로 여겨진다. 국가가 당면한 일련의 문제해결 능력을 지닌 정당에 대한 질문에서 2012, 2016, 2019년 설문조사에서는 공통으로 ‘없음’이 각각 가장 높은 응답률(58.8%, 35.1%, 49.3%)을 기록했다. 이와 같은 결과는 정치권에 대한 신뢰가 결코 높지 않음을 보여준다. 2016년 총선에서 몽골 인민당에 대한 압도적인 지지를 보냈었지만, 정당 신뢰도에 대한 설문에서는 몽골 인민당이 응답자의 14.6%의 지지를 받았을 뿐이다. 2019년에는 그나마도 12.3%로 감소하였으나 이는 49.3%의 ‘없음’을 제외하면 유일한 두 자리수 지지율로, 가장 높은 지수를 기록하였다.
민주주의와 현 정치체제에 대한 만족도 조사에서는 긍정응답이 각각 54.7%, 47.7%, 48.5%를 기록하였다. 비록 과반을 차지했던 2012년 보다는 낮은 비율이지만, 정치경제적 부침이 심했던 2016년 보다는 높은 수치를 보여주며 하락추세를 이어가지 않았다.
정치적 효능감(Political efficacy)4) 및 반응성(Responsiveness)5) 에대한 긍정적 답변은 갈수록 감소추세에 있다. 정치권의 반응성에 대해서는 2012년 25.6%, 2016년 15% 이어 2019년 13%를 기록하는 등 해를 거듭할수록 감소하고 있다. 정치적 효능감에 대한 설문에서도 긍정 응답이 28.6%에 불과하여 몽골이 정치경제적 호황기를 누리던 2012년의 59.7%, 경기침체가 본격화 되었던 2016년의 32.6%에 이어 점차 감소하는 추세이다.
2012년 총선거 이후, 경제적 상황 및 정치권에서의 각종 부패 스캔들 등으로 말미암아, 정부 만족도 및 반응성, 효능감, 민주주의 정체에 대한 긍정반응에 다소 변화가 있었다. 민주주의와 정부만족도는 대내외적 상황에 따라 부침이 있었지만, 정치권의 반응성과 효능감에 대한 부정평가가 점증하고 있는 것을 볼 수 있다.
한편 산트마랄재단의 2019년 설문조사에서 응답자들은 정치행태에 대한 질문에서 의회에 선거에 개의치 않는 강력한 리더십에 대한 긍정반응(73.1%)을 표출했다. 아울러 현 이원집정부제나 의원내각제 보다는 대통령제를 더욱 지지(53.2%)하는 것으로 나타났다. 이와 같이 몽골 국민들은 강력한 리더십을 원하면서도 민주적 절차에 의해 선출된 대표가 거너넌스를 행사하는 것이 좋다는 답변이 다수(74%)를 차지했다. 아울러 “상황에 따라 독재가 더 나을 수도 있는가?”라는 질문에는 동의(40.3%)보다 부동의(47.5%)가 더 많았고, “민주주의 정치체제가 보다 나은 체제인가?”라는 질문에는 동의(46.7%)가 부동의(41.6%)보다 높게 나타났다.
이와 같이 설문결과를 통해 과거 약 70년 이상 사회주의 체제를 유지하다가 민주주의를 도입한 지 30년이 지난 현 몽골에서, 민주주의에 대한 포괄적 지지는 정치경제적 변동상황을 겪으면서도 일정수준을 유지하며 견고한 모습을 보이는 반면, 정치권과 정부에 대한 만족도 및 신뢰 등의 구체적 지지는 낮은 수준을 유지하는 것으로 확인되었다.
프리덤 하우스 지수 분석
몽골의 민주주의 지수에 대한 프리덤 하우스(freedom house)의 2019년 조사에 따르면, 자유지수 합계는 85점(정치적 권리: 36점, 시민 자유 49점)을 기록하였고, 2020년에는 84점(정치적 권리: 36점, 시민자유:48점)을 기록하였다.6)
정치적 권리 분야는 다시 선거과정, 정치다원성과 정치참여, 정부기능 등으로 나뉘어졌고, 시민자유는 표현의 자유 및 신뢰, 관계기관 및 조직권한, 법치, 개인의 자율성과 권리 등으로 분류되었다. 선거과정과 정치참여, 표현의 자유, 결사의 권리 등의 분야에서는 거의 만점에 가까운 지수가 매겨졌으나, 정부와 사법부에 대한 신뢰 및 개인의 권리 등의 분야에서는 상대적으로 지수가 낮게 나타났다. 가장 낮은 점수를 받은 분야와 그 배경을 살펴보면 다음과 같다.
먼저, 정부 기능 분야에서 공무원의 부패 문제에 대한 지수는 4점 만점에 2점을 기록하였다. 몽골에서 공무원, 정치인, 기업인 등 상대적으로 우월한 지위에 있는 자에 의한 각종 부패행위는 사회주의 시절 만연된 것으로 알려져 있다. 민주화 이후에도, 몇 차례에 거쳐 정권이 바뀌기 이전까지는 각종 인허가 과정이나 거래에 있어 일종의 통행세, 급행료 개념으로 크고 작은 금액, 혹은 선물을 주고 받는 것은 일종의 관행으로 여겨지곤 했었다.
2000년대 들어 사회주의시절 집권당이었던 인민혁명당에서 민주당으로 정권이 교체되고 언론 및 출판의 자유가 크게 신장되면서 뇌물수수 및 부패에 대한 인식 또한 크게 변화했다. 나아가 부패의 유형과 규모가 인〮허가권 및 각종 단속권을 가진 공무원의 단순 뇌물수수에서 국회의원, 총리, 대통령 등 국가 중대사항에 대한 결정권을 지닌 권력자들과 광산 등 몽골 국유자산에 대한 투자환경을 유리하게 진행하고자 하는 외국인 투자자들 사이에서의 뒷거래 등으로 확대되면서 정치권 전반에 대한 신뢰가 추락하였다. 예컨대 몽골 국회의장, 총리, 대통령을 지냈던 남바린 엥흐바야르 대통령이 2012년 재선에 실패하자 즉각 각종 부패 및 뇌물수수죄로 체포되어 수감생활을 했고, 2014년에는 알탄후약 총리가 부패 및 권한남용 혐의로 의회결의를 통해 탄핵 되는 등 고위 공직자와 정치인들의 부패 스캔들이 끊이질 않았던 결과인 것이다.
몽골 정부도 이와 같은 문제에 대한 심각성을 인지하고, 2007년 의회 소속으로 부패방지청(IACC, Independent Authority Against Corruption)을 설치하여 공직자들의 각종 부정부패 사건을 수사하고 연루자들을 처벌하는 등의 강력한 조치를 취하고 있으나, 2019 국제투명성기구의 조사에서 부패인식지수(CPI, Corruption perception Index)가 100점 만점에 35점을 기록하며 180개 조사대상국 중 106위를 기록하였다.7) 이는 직전 조사에 비해 2점이 떨어진 것으로, 103위에 선정된 2017년도 조사보다 부패에 대한 국민 인식이 개선되지 못하고 있다는 것을 보여준다.
경제적 착취(economic exploitation)에 대한 질문에서도 4점 만점에 2점이 매겨졌다. 이와 같은 배경에는 급격한 도시화와 국민들 간 경제적 격차의 심화 등에서 기인한 것으로 볼 수 있다. 몽골의 민주화 및 자본주의 심화와 더불어 이촌향도 현상이 두드러졌고, 기존 목축업 종사자들이 도시 근로자로 변모하게 되었다. 도시 이주자의 증가에도 불구하고 이들을 위한 도시 인프라와 거주공간 조성은 이주자들의 증가속도와 차이가 나기 시작하였다. 게다가 자본주의 초창기 국유재산의 사유화 과정과 도시 부동산 가치 상승 등을 빌어 양생된 유산계층과의 경제적 격차가 점차 커지고 있다. 이들 도시빈민들과 취약계층을 위한 주거개선정책 등이 정부주도로 꾸준히 이루어지고 있으나, 경제적 하층민들은 양질의 일자리를 얻는 것보다 취약한 환경에서 노동 착취를 당하는 경우가 허다한 실정이다.
한편, 법치분야에서 프리덤 하우스는 총 20점 만점에 16점을 부여했으나, 몽골 국민들의 체감도와는 큰 차이가 있는 것으로 보인다. 같은 해인 2019년 산트마랄(sant maral)재단이 1,200명의 몽골국민들을 대상으로 실시한 설문조사에서 “몽골사회에서 법치는 얼마나 강합니까?”라는 질문에 매우 강함(1.5%), 강함(8.2%), 약함(49.7%), 전무함(38.4%) 등으로 응답하였다.8) 즉, 법치에 대한 부정응답이 무려 88.1%를 차지하여 프리덤 하우스가 매긴 지수는 몽골 국민들의 의견과는 큰 차이가 있어 보인다.
나오며
향후 몽골의 민주주의가 더욱 공고화하기 위해서는 산트마랄(sant maral)재단의 설문결과를 통해 표출되었듯이 정치엘리트와 관료사회에 대한 신뢰제고가 선결되어야 할 것으로 보인다. 이 분야에 대한 불신의 주요 원인은 이들에 의해 자행되는 각종 부패 스캔들에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 정치권 및 관료사회에 만연된 부패는 전환기를 겪은 신생 민주주의 국가에서 겪는 공통된 현상이다. 그럼에도 불구하고 사회주의 시절부터 오랜 시간 관행처럼 굳어진 이와 같은 현상을 극복하기 위해서는 부패행위에 대한 엄중한 규제는 물론 시민의식의 신장을 바탕으로 한 성숙한 시민사회를 통해 정치권에 대한 감시감독 기능이 강화되어야 할 것이다. 아울러 전술한 설문조사 결과를 통해 법치에 대한 국민들의 부정응답이 88.1%를 차지하는 등 사법당국에 대한 불신이 매우 강하게 표출되고 있어 민주주의의 공고화를 지체시키는 요인이 될 개연성이 크다. 몽골 사법당국에 의해 법이 정당하게 적용되고 집행될 수 있도록 사법부 내부의 개혁의지는 물론, 감시·감독 및 견제 시스템 도입 및 강화를 통해 국민들로부터 신뢰를 회복하여야 할 것이다.
* 각주
1) 김형철(2007) 「민주주의 수준에 대한 사회경제적정치제도 요인의 효과 8개 신생민주주의 체제에 대한 경험적 비교연구」, 『한국정치학회보』, 41권 1호. 127쪽.
2) 이상환(2010) 「국제사회에서의 반부패 현상에 관한 경험적 연구: 세계화, 민주화, 반부패 간 상관관계분석을 중심으로」, 『한국정치외교사논총』, 제31권, 2호. 270쪽.
3) Easton. D(1975) “A Reassessment of the Concept of Political Support”, British Journal of Political Science.
4) 자신의 정치적 선택이나 행위가 정치과정과 정책결정에 영향을 미친다는 믿음
5) 정치인이 유권자들의 다양한 요구와 주장에 조응하는 것
6) https://freedomhouse.org/country/mongolia/freedom-world/2019.;https://freedomhouse.org/country/mongolia/freedom-world/2020.; 참고로 같은 조사에서 한국은 2019, 2020년에 자유지수 합계가 83점(정치적 권리: 33점, 시민의 자유:50점)을 기록하였다.
https://freedomhouse.org/country/south-korea/freedom-world/2019.;https://freedomhouse.org/country/south-korea/freedom-world/2020)
7) https://www.transparency.org/country/MNG(2020년 3월 27일 검색)
8) sant maral foundation(2019) politbarometer, 18(52).
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