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[전문가오피니언] 광업 호황기의 상충적 거시경제정책이 몽골 경제에 미친 영향
몽골 Namjil Davaa National University of Mongolia Adjunct Professor 2020/07/01
광업 의존적 경제구조
2007년에 ‘저소득’(low income)에서 ‘중간소득’(middle income)으로 격상한 몽골의 경제적 지위는 현재 세계은행에서 중저소득국(lower middle-income economy) 수준으로 여겨지고 있다.1) 실질 GDP 측면에 있어 몽골의 경제는 보통 광업 부문에 의존하는 구조이다. 석탄, 구리, 금 및 기타 광물의 매장량이 풍부한 나라인 몽골은 글로벌 원자재 시장의 외부 충격에 매우 민감하다. IMF의 추산에 따르면2) 2010~2016년의 기간 동안 몽골의 실질 GDP 성장률은 평균 8.6%였다. 특히 2011년의 경제성장률은 글로벌 원자재 가격 상승 및 광업 부문으로의 대규모 외국인 직접투자(FDI) 유입에 힘입어 몽골 경제 역사상 가장 높은 수치(17.3%)를 기록했다. 당시 몽골 정부와 리오틴토(Rio Tinto)社는 오유 톨고이(Oyu Tolgoi, OT) 프로젝트의 첫 번째 단계를 시작했다. 오유 톨고이는 현재 알려져 있는 세계 최대 규모의 금광 및 구리광 중 하나로 손꼽힌다. 프로젝트 시작의 결과로 몽골은 50억 달러 규모의 FDI를 유치했고 이를 광업 부문에 투입하며 경제성장률을 더욱 끌어올렸다. 하지만 이렇게 급격한 경제 성장은 오래 가지 못했다.
확장적 재정정책 악순환
2017년 5월에 IMF 이사회(IMF Executive Board)가 3년간의 확대금융(Extended Fund Facility, EFF) 프로그램 시행을 승인하기 전까지 몽골의 경제 상황(국제수지 및 재정상황)은 지속적으로 악화되고 있었다. 구체적으로 말하자면 몽골 정부는 경제의 고성장기 및 광업의 호황기에 확장적 재정정책을 시행했다. 더불어 글로벌 금융시장에 국채를 발행하여, 해당 수입을 각각 몽골산업은행(Development Bank of Mongolia)과 몽골은행(Bank of Mongolia, 중앙은행)을 통해 인프라 자금지원과 저당금융 프로젝트에 사용했다. 이는 재정적자 증가, 누적정부부채(GDP 대비 퍼센트값)의 급격한 확대 및 경제성장률 감소(IMF, 2017)로 이어졌다. 이에 따라 정부는 대규모 재정적자 및 계절성 세입 부족분을 메꾸기 위해 국내 채권 발행을 급격히 확대했고, 나아가 IMF가 설정한 EFF2 프로그램의 필수 조건에 따라 긴축 프로그램을 시행했다. 여기에 더해 글로벌 신용 평가사들은 몽골 정부에 대한 신용등급평가 또는 국가신용 등급을 대폭 하향조정했고3), 이는 몽골 및 몽골 정부에 대한 해외 투자자의 신뢰 저하로 이어졌다. 더 중요한 점으로, 재정정책이 국가부도위험(sovereign risk) 스프레드에 미치는 영향을 연구한 Akitoby 및 Stratmann(2008)은 채권 금융에 기반한 정부지출은 국가부도위험을 높이고, 반대로 세입에 기반한 지출은 스프레드를 낮춘다는 결론을 내린 바 있다.
앞서 언급했던 과거 몽골 정부의 확장적 재정정책은 여기서 그치지 않고 다른 방식으로도 경제에 악영향을 미쳤다. 정부는 과거 몇 년간 재정 불균형 상태에서 국내 채권 시장에 증권을 발행하며 차입을 확대했고, 이는 곧 민간 부문 투자 축소를 유발했다. 즉, 고효율 투자 프로젝트에 대한 자금 투입을 통해 세입 확대를 꾀하는 기회여야 할 정부 증권발행의 수입이 공공 투자에 필요한 자금을 대는 것이 아니라 재정적자 충당에 사용되는 것에 그치게 된 것이다. 경제학자들은 재정정책의 여파로 인해 민간 부문에 필요한 투자가 정부 부문으로 몰려나오는 이러한 상황을 두고 구축효과(crowding-out effect)라고 부른다.
고금리 유지 통화정책의 부정적인 영향
Hilbers(2005)는 확장적 재정정책이 경제의 총수요 및 인플레이션에 미친 영향을 상쇄하기 위해서는 중앙 은행이 금리를 상승시키거나 혹은 금융 시장 내의 여신을 축소하는 등 긴축적 통화정책을 사용해야 할 것이라는 의견을 밝혔다. 몽골은행은 정부가 비용 대비 효과가 없고 불필요한 확장적 재정정책을 시행했고, 이로 인해 인플레이션율이 상승하고 현지 환율이 요동쳤음에도 불구하고 느슨하고 확장적인 통화정책을 시행했다. 일반적으로 개발도상국의 중앙은행은 자국 통화 가치의 추가적 절하 및 인플레이션율의 급상승을 방지하기 위해 긴축적⸱수축적 통화정책을 시행한다. 몽골의 현재 정책금리는 약 11%로,4) 다른 아시아 국가에 비하면 지나치게 높은 수치이다. 과거 통화정책상의 실책이 남긴 부정적 여파를 상쇄하기 위해 몽골은행은 외화보유고 부족, 환율 하락 및 경상수지 적자를 방지할 수 있도록 높은 정책금리를 유지하고 있다. 일례로, 몽골은행 통계 데이터베이스 정보에 따르면 2010~2017년의 기간 동안 연간 정책금리, 가중평균 은행간금리, 가중평균 대출금리, 국채(52주) 금리 혹은 수익률은 각각 12.1%, 12.0%, 18.3%, 12.8%의 평균을 기록했다. 그러나 몽골은행은 최근 몇 년간 이어진 인플레이션 감소 추세 및 탄탄한 경제회복 기조에도 불구하고 높은 정책금리 체제를 유지했다. 이는 몽골은행이 금리 인하시 인플레이션 상승 및 통화가치 하락 리스크가 발생할 수 있다는 우려에 정책금리를 인하하고 유동성을 공급하여 민간 부문을 뒷받침하는 것을 주저했기 때문이다.
몽골 정부 및 몽골은행이 시행한 재정정책과 통화정책 양쪽 모두가 만들어 낸 부정적 결과를 상쇄하고 과거의 정책적 실수를 통해 배우고자 하는 뜻이 있다면 몽골 정부는 앞으로 비용 효과성이 떨어지는 확장적 재정정책 시행, 글로벌 금융시장에 대한 다량의 국채 발행, 국내 금융시장에 대한 국채 발행을 피해야 할 것이다. 나아가, 정부는 국가 혹은 국부펀드 구축 및 미래 외부 쇼크에 대비한 효율적 재원관리 등을 통해 현재 누적된 정부 부채의 GDP 대비 비중은 축소하고 과세표준, 세금에 기반한 재원조달, 광업부문을 통한 세입의 저축을 확대할 수 있는 방안에 집중해야 한다. IMF EFF 프로그램에서는 몽골 정부가 재정건전성, 재정규율 및 효율적인 부채 관리를 지속적으로 유지하고, 사회⸱경제발전에 대한 장기적 악영향을 고려하지 않은 채 정치적 셈법과 포퓰리즘에 기반한 정책을 멀리하는 것이 매우 중요하다고 지적한다.
현재 통화정책 상황의 경우, 몽골은행은 소비자금융 및 수입량의 증가 가속화에 대응하여 정책금리를 인상해야 하는 상황이었다. 정책금리 인상의 결과로 인플레이션율은 이전의 높은 수준 대비 낮은 수준으로 떨어졌지만,5) 몽골 정부는 그 이후로도 정책금리 인하 또는 민간 부문에 필요한 자금을 제공하기 위한 통화 공급량 확대 조치를 취하지 않았다. 앞서 언급한 것처럼 몽골의 정책 금리는 아직도 상당히 높은 수준이며, 이는 실물 경제뿐만 아니라 금융시장에도 영향을 미친다. 세계은행의 분류(소득 기준)에 따르면 고소득국가는 정책금리가 낮고 금융시장의 수준이 높다. 중저 혹은 중고소득국은 높은 정책금리로 금융시장의 수준이 낮다. 특히 중앙은행의 정책금리가 높으면 심각한 경제 침체기에 경제성장 및 실물 부문의 경제 활동이 악화된다.
몽골의 정책금리가 높아진 데는 여러 이유가 있지만, 그 중 한 가지는 정부의 과거 정책 실수와 관련되어 있다. 예를 들어, 정부가 시행한 확장적 재정정책 및 국채 발행은 광업 호황기 당시 정책 금리에 상당한 영향을 미쳤다. 이 재정 확대가 총수요 및 인플레이션 증가를 유발하면서 몽골은행은 긴축적 통화정책 실시, 즉 정책금리 인상 이라는 어려운 선택을 마주하게 되었다. 이에 대해 Mishkin(2016)은 신흥국 정부는 재정 불균형 확대로 인해 부채 상환이 불가능해지면 국내 은행에 정부채권 매입을 강제하며, 이는 은행 시스템의 약화, 역선택(adverse selection) 심화, 도덕적 위험(moral hazard) 문제 및 여신 축소로 이어 진다고 시사했다.
또 다른 이유는 몽골은행의 통화정책 대응이 외부효과, 즉 글로벌 원자재 시장의 외부 충격에 좌우된다는 것이다. 특히 몽골 경제는 광업 부문에 대한 의존도가 매우 높고, 정부 예산 세입의 대부분이 금, 구리, 석탄 및 기타 광물의 수출에서 비롯된다. 글로벌 시장에서 이들 원자재 대부분의 가격이 하락할 경우 정부의 재정 수입 또한 축소될 것이고, 이는 곧 정부의 지출 및 공공 부문 투자 축소로 이어져 종내에는 경제 성장에 악영향을 미치게 된다. 안타깝게도 몽골 정부는 광산업 호황기에 광업 부문으로부터의 재정 수입을 효과적으로 관리하는 국부펀드를 설치하지 않았고, 소위 말하는 '네덜란드 병' 예방 목적으로 경제를 다각화하지도 않았다. 따라서 다른 선진국 및 신흥국에서 사용하고 있는 산업 정책은 몽골의 통화가치 절하를 틈탄 경쟁우위 확보에 아무런 도움을 주지 않았다. 원자재 수출국가 대다수에 있어 교역 조건을 좌우하는 원자재 가격은 환율보다 훨씬 더 변동성이 높은데, 통화당국은 보통 환율 변동성을 완화하는 것을 목표로 한다(Calvo and Reinhart, 2000). 경제 침체기가 시작될 시점에 몽골의 국제 수지는 악화되기 시작했다. 이에 따라 외화보유고 및 환율이 영향을 받기 시작했고, 결국 은행 시스템 또한 제 기능을 잃기 시작했다. 이에 대한 대응으로 몽골은행은 경제성장률 회복이 아닌 보통 경기순행적 통화정책으로 간주되는 환율 회복 및 인플레이션율 축소에만 주력했다.
경제 다각화가 절실
장기적 관점에서 볼 때, 몽골의 정부 및 통화당국 양측은 모두 경제성장률을 회복하고 실물경제를 뒷받침할 수 있도록 세심하고 일관적인 거시경제정책 집행에 주력해야 한다. 몽골 정부가 제조업을 포함한 여러 산업부문 개발을 통해 효율적인 경제 개혁, 채무 재구성, 그리고 특히 경제 다각화를 이루어내지 않는 한 높은 정책금리는 불가피할 것이다. 낮은 제조업 부문 발전 수준이 몽골 경제의 성장 잠재력 실현을 가로막고 있었기 때문이다. 하지만 경쟁력 있는 제조산업을 구축한다는 것은 특히나 몽골과 같은 천연자원 중심의 경제구조에서는 쉬운 일이 아니다. 재정 완충여력을 가능한 효율적으로 사용하는 것도 또 다른 대안적 접근법이 될 수 있다. 국부펀드를 구축하고 광업 부문 수출을 통한 재정 세입을 잘 관리하여, 이를 장기적으로 생산성이 있는 프로젝트, 리스크가 없는 증권 및 기타 금융 자산에 투자하는 것이 그 방안이다. 더욱 중요한 사항으로, 몽골 정부는 근시일 내에 모든 국가부채의 원금 상환 및 이자지급을 종료하고 이들 채권이 부도가 나지 않도록 하여 성공적으로 IMF EFF 프로그램을 이행하고, 가능한 한 빨리 EFF 프로그램을 종료해야 한다. 몽골 정부는 그 때야 비로소 현 거시경제 정책을 필요에 맞게 수정할 수 있을 것이며, IMF나 기타 외부 행위자가 설정한 경제 정책 관련 조건 없이 독립적으로 경제를 운영할 수 있는 능력을 갖출 수 있게 될 것이다.
* 각주
1) https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519
2) https://www.imf.org/external/datamapper
3) 무디스는 몽골에 대한 신용평가등급을 B1(2014년 5월)에서 Caa1(2017년 5월)으로 낮추었다, https://www.moodys.com/credit-ratings/Mongolia-Government-of-credit-rating-806356900.
4) 중앙은행의 금리(3일-180일의 가중평균치)를 공식 금리로 함(정책금리).
5) 2015-2018의 기간 동안 연간인플레이션율은 각각 1.9%, 1.1%, 6.4%, 8.1%였다. https://www.mongolbank.mn/eng/dblistcpi_mng.aspx?vYear=2017&vMonth=
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