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[전문가오피니언] 리쿠드당과 청백당의 대연정으로 마무리된 2020년 이스라엘 3월 총선
이스라엘 안승훈 한국외국어대학교 국제지역대학원 객원교수 2020/07/23
선거 배경
이스라엘 2020년 3월 총선은 2019년 4월 총선과 9월 총선을 마무리 짓는 선거였다. 이스라엘은 2019년 한해 동안 두 차례의 선거를 치뤘으나, 두 주요 정당인 리쿠드당(Likud)과 청백당(Blue and White)이 각각 연정 구성에 실패하고 결국 2020년 3월 총선에서 두 당이 중심이 된 대연정 구성에 성공했다. 2009년 이후 장기 집권을 해온 리쿠드당(Likud)의 벤냐민 네타냐후(Benjamin Netanyahu)는 지난 2015년 제34대 정부 집권 후반기 들면서 주요 국정 문제와 관련하여 연정 참여 정당들과 정치적 균열을 일으켰다. 그 중 가장 첨예하게 대립한 문제는 초정통파 유대 종교 학교의 학생들에 대한 군 징집 문제였다. 즉 초정통파 유대교 정당인 샤스당(Shas)과 연합 토라당(United Torah Judaism)이 초정통파 유대인 학생들에 대해 징집연장을 주요 골자로 하는 법안을 의회에서 발의하자, 이에 대해 연정 참여 세속주의 정당들이 강력하게 반발하였다. 특히 이스라엘 베이테이뉴(Israel Beteinu) 당수 아비가드로 리버만(Avigdor Lieberman)은 이 문제와 더불어 하마스에 대한 네타냐후의 소극적 대응을 이유 삼아 연정을 탈퇴하였다.
이런 가운데 네타냐후 개인 비리 문제는 연정 유지를 더욱 힘들게 했다. 2016년 이스라엘 경찰이 네타냐후 총리에 대한 5개의 비리 혐의를 본격적으로 조사하였고, 2019년 이스라엘 검찰은 이 중 기업 관련된 3개 혐의에 대한 기소 결정을 내렸다. 그리고 연정 참여당이자 원내 의석 10석 정당인 쿨라누(Kulanu)는 네타냐후 총리의 개인 비리 및 독선적인 정국 운영 방식을 비판하며 2019년 1월 연정 탈퇴를 선언했고, 이에 호응하며 원내 7석 정당인 샤스당 또한 정부 해산과 함께 조기 총선을 요구하며 연정을 탈퇴하였다. 따라서 이 두 당의 연정 탈퇴로 네타냐후 정부는 붕괴 되었고, 네타냐후는 이런 정치적 위기를 돌파하기 위해 9월 조기 총선을 결정했다. 그러나 9월 총선에서 네타냐후의 리쿠드당과 전 이스라엘 군 참모총장 출신인 베니 간츠(Benny Gantz)의 청백당(Blue and White)이 각각 33석과 32석을 차지하였으나, 연정 구성에 실패함으로써 결국 2020년 3월에 총선을 다시 치뤘다.
선거 결과
2020년 3월 총선에서 총 유권자 645만 3,255명중 71.5%인 461만 5,135명이 투표하였다. 3월 총선 투표율은 지난 2019년 9월 총선 투표율 68.4% 보다 약 3%p 높은 수치로 2015년 총선 투표율인 72.3%를 제외하고 2000년대 들어 가장 높은 투표율이다. 이번 선거에 총 29개 정당이 참여했으나 원내 진출에 성공한 정당은 11개이다. 각 정당별 득표율과 의석수를 보면, 리쿠드당이 총 득표율 29.4%, 총 의석수 120석 중 36석을 차지하며 원내 제1당이 되었다. 리쿠드당은 이번 총선에서 9월 총선보다 4석이 더 증가했다. 리쿠드당의 최대 경쟁 정당인 청백당은 득표율 16.5%를 기록하며 33석을 차지하였으나, 지난 2019년 9월 총선과 동일한 의석수를 차지했다. 그리고 아랍 정당 연합 진영인 아랍공동리스트는 득표율 12.6%에 의석수 15석을 차지하며 원내 제3당이 되었다. 그리고 뒤를 이어 초정통파 유대교 정당인 샤스와 연합토라당은 각각 7.6%, 5.9%의 득표율과 함께 9석과 7석의 의석수를 차지했다. 이어 중도좌파-중도 연합 진영인 노동당-게셔당-메레츠당은 득표율 5.8%, 의 석수 7석을, 유대 우파 정당인 이스라엘 베이테이누당은 7석(득표율 5.7%), 유대 민족주의 정당인 야미나는 6석(득표율 5.2%)를 각각 차지했다. 그리고 이스라엘 극우 정당인 오메쯔 예후디(Otzma Yehudit)는 득표율 0.4%를 획득하며 원내 진출에 실패했다.
리쿠드당과 청백당은 이미 2019년 3월과 9월 두 차례에 걸쳐 독자적인 연정 구성에 실패하였기 때문에 이번에도 정부 구성에 실패할 경우, 이스라엘 국민들의 정치권에 대한 비판과 함께 심각한 정치적 위기에 봉착할 수 밖에 없었다. 이런 가운데 중국 우한에서 시작된 코로나 사태가 이스라엘에서도 심각한 양상으로 전이되고, 이로 인한 실업률이 무려 27%에 달하는 심각한 경제위기가 발생하자, 결국 네타냐후와 간츠는 4월 20일 기존의 ‘적대적 대립 관계’ 대신 ‘적대적 공생 관계’에 기반한 연정 구성에 합의하였다.
이번 연정안은 리쿠드당과 청백당이 중심이 된 대연정안이었다. 가장 중요한 총리직과 관련해서는 네타냐후와 간츠가 순환제로 총리적을 수행하기로 했다. 즉 네타냐후는 내각 전반기인 2021년 10월까지 18개월 동안 총리직을 수행하고, 간츠는 국방부 장관직을 수행하며, 내각 후반기는 간츠가 총리직을, 그리고 네타냐후는 부총리직을 맡으며, 만약 네타냐후가 전반기에 총리직을 사임할 경우, 간츠가 자동적으로 총리직을 승계하기로 하였다. 이번 내각은 7개 정당, 34명의 주무 장관과 함께 총 73명의 장관·부장관이 내각에 참여한 이스라엘 역사상 최대 규모의 내각이다. 리쿠드당은 15개부처, 청백당은 12개 부처, 샤스당과 노동당은 2개 부처, 그리고 데르케 에레쯔당, 샤스당, 연합토라당, 게세르당이 각각 1개부처의 장관직을 맡았다. 그러나 지난 선거에서 청백당에 참여했던 중도 정당 예쉬 아티드당(Yeshi Atid)은 간츠의 네타냐후 연정에 참여하는 것을 비판하며 참여를 거부했다. 그리고 극우 정당인 이스라엘 베이테이누당 또한 네타냐후의 서안 정착촌 합병안이 팔레스타인 독립을 전제로 한다고 비판하며 연정 참여를 하지 않았다. 그리고 리쿠드당의 강력한 연정 정당인 야미나는 네타냐후와 정부 내각 구성에 대한 이견으로 결국 연정에 참여하지 않았다.
네타냐후, 유대국가법과 이스라엘 정착촌에 대한 영토화 선언으로 선거 정국 주도
이번 3월 총선은 이전 2019년 두 차례의 선거와 함께 네타냐후 총리에 대한 정치적 심판 성격이 강했다. 특히 네타냐후의 개인 비리 혐의가 선거의 주요 쟁점으로 부상하면서 네타냐후와 반(反) 네타냐후 선거 구도가 명확하게 구축되었다. 2002년부터 무려 18년 동안 장기 집권해 온 리쿠드당과 2009년부터 총리직을 수행해 온 네타냐후에 대한 정치 평가 선거였다. 그동안 리쿠드당과 정치권 양대축을 지탱해왔던 노동당이 2000년대 들어 급속히 쇠퇴하면서 네타냐후의 리쿠드당을 견제할 대안 정당이 부재했었다. 이런 가운데 이스라엘 군 참모총장직을 역임한 간츠는 2019년 3월 총선을 앞두고, 이전 노동당 지지층과 중도층의 열렬한 지지를 이끌며, 중도 정당 청백당을 성공적으로 창당했다.
간츠를 중심으로 한 청백당은 네타냐후의 리쿠드당과의 양자 대결 구도를 고착화시키며 강력한 정치 세력으로 등장했다. 2019~2020년 동안 세 차례에 걸친 선거 결과를 보면, 2019년 4월 총선의 경우, 리쿠드당과 청백당은 공히 35석을 차지하였으며, 동년 9월 총선에서는 청백당이 33석, 리쿠드당이 32석, 그리고 2020년 3월 총선에서는 리쿠드당이 36석, 청백당이 33석을 차지하였다. 그러나 네타냐후는 세 차례에 걸친 반(反) 네타냐후 진영의 강력한 도전에도 불구하고, 이번 3월 총선에서 원내 다수당의 지위를 유지하며 연정 구성에 성공하였다. 비록 네타냐후의 리쿠드당이 간츠와의 대연정을 통해 반쪽의 승리를 거두었음에도 불구하고, 총리직 및 정부 운영의 반을 획득함으로써 사실상 정치적 승리를 거두었다고 볼 수 있다. 네타냐후는 2019년 총선에서 시작된 정치적 열세를 극복하기 위해 선거 이슈를 자신의 비리 혐의에서 이스라엘 안보 아젠다로 전환시키는데 성공했다.
2019년 2월 출범한 청백당은 일련의 선거 기간 동안 군참모총장 출신 간츠에 대한 기대감으로 각종 여론조사에서 리쿠당보다 높은 지지율을 보였다. 특히 네타냐후가 비리 정치인이라는 부정적 이미지에 비해 간츠는 청렴한 정치인이라는 정치 이미지가 강했기 때문에 선거 여론 조사에서 줄곧 우위를 점했다. 네타냐후는 이런 절대적으로 열세적인 선거 프레임을 극복하기 위해 안보 아젠다를 선거 전면에 내놓았다. 특히 2019년 3월 15일 하마스의 텔아비브에 대한 로켓 공격을 기점으로 네타냐후는 하마스에 대한 강력한 보복 공격을 지시하는 한편 본격적인 안보 이슈를 전면 내세웠다. 이를 위해 네타냐후는 먼저 골란고원을 이스라엘 영토로 선포하였다. 골란고원은 이미 1967년 6일 전쟁 이후 실효적인 지배를 해왔기 때문에, 이런 점에서 정치적 상징이 강한 선거 전략이었다. 그리고 뒤를 이어 서안 지구 정착촌 지역을 이스라엘 영토에 합병시킬 것을 밝혔다.
네타냐후는 2019년 7월 19일 이스라엘을 유대민족의 국가로 규정한 유대국가법(The Nation-State Law of Jewish)을 의회에서 통과시킴으로써, 선거 정국을 주도하였다. 유대국가법은 이스라엘을 유대인들만을 위한 국가로 규정함으로써, 이스라엘계 아랍인들로 대변되는 비유대인들을 국가 시민에서 제외시키면서, 인구 다수를 구성하고 있는 유대인들의 정체성을 이스라엘 국가로 투영시키는 것이었다. 유대국가법은 비록 선언적 의미가 강한 법이었지만, 정치적으로는 강력한 유대민족주의를 지향하는 우파 진영의 아젠다였다. 유대국가법에 대한 사회적 논쟁은 이미 이스라엘 사회의 가장 오래된 정치적 논쟁 중의 하나였다. 즉 이스라엘 국가가 보편주의에 기반한 이스라엘인의 국가가 되어야 하는지, 아니면 유대인들의 특수주의에 근거한 유대인의 국가가 되어야 하는지를 두고 좌우파 진영 사이에 사회적 논쟁이 되어왔다. 이런 가운데, 네타냐후는 유대국가법 제정을 통해 우파 진영의 정치 이념에 대한 정치적 우위를 확보하였다. 그리고 이런 선거 전략은 우파 진영이 결속할 수 있는 계기를 제공하였을 뿐만 아니라 좌우파 어느 진영에도 속하지 않은 부동층들이 우파 진영으로 옮기는데 결정적인 기여를 하였다.
유대국가법 이슈가 2019년 9월 총선에서 유대국가법 제정이 리쿠드당을 중심으로 한 우파 진영의 표결집력을 강화시켰다면, 네타냐후의 이스라엘 정착촌 지역에 대한 영토 합병 선언과 서안에 대한 이스라엘 주권 확대 선언은 2020년 3월 총선을 위한 선거 아젠다였다. 2020년 3월 총선은 이미 이전 두 차례에 걸친 총선에서 선거 쟁점화 될 수 있는 모든 선거 이슈가 다뤄진 상황이었기 때문에, 네타냐후는 이스라엘 정착촌 지역의 영토화와 서안 지구에 대한 주권 확대 선언으로 이런 정치 쟁점의 공백을 메꾸어 갔다.
그 결과 2019년 10월 이후 각종 여론 조사에서 열세에 있던 리쿠드당이 2020년 2월부터 청백당을 누르고 우위로 올라섰으며, 3월 총선에서 이전 2019년 9월 총선보다 3석이 많은 36석을 차지하며 원내 다수당이 되었다. 그리고 네타냐후는 이를 바탕으로 집요한 협상 끝에 정부 구성에 대한 간츠와의 대연정을 구성하는데 성공하였다. 그리고 그는 무엇보다 대연정 전반기의 총리직을 맡음으로써 정국 주도권을 계속 유지할 것으로 전망된다.
대연정의 구조적 취약성과 함께 연정의 붕괴 가능성도 잔존
비록 이번 3월 총선을 통해 제35대 정부가 성공적으로 구성되었으나, 다른 한편으로 네타냐후-간츠 대연정은 이스라엘 역사상 가장 심각한 정치 균열 현상을 보여준 사건이었다. 네타냐후-간츠 대연정은 총선 다수 의석을 차지한 리쿠드당과 청백당 중심의 연립정부이다. 여기에 샤스와 연합토라당 등 종교 정당들이 참여하고 노동당 일부가 참여함으로써 외형적으로 안정적인 정부 구성이라고 할 수 있다.
그럼에도 불구하고 리쿠드당-청백당 연정은 태생적으로 많은 한계를 가지고 있어, 연정의 지속성에 대해 많은 의심을 받고 있다. 청백당의 등장과 대중적 지지의 근간은 네타냐후와 리쿠드당의 장기 집권에 대한 정권 심판적 심판이 강했다. 그리고 이런 반(反) 네타냐후 표심은 세차례에 걸친 선거에서 표 결집력이 그대로 유지되면서 표출되었다. 그리고 네타냐후의 리쿠드당은 청백당의 강한 도전을 피하며 우파 진영의 지지세를 결집시키며 최종적으로 정권 유지에 성공했다. 따라서 양 정당 중 어느 특정 정당이 확고한 정치적 우세를 확보하지 못한 채, 코로나 사태로 인한 비상정부 구성이라는 불편한 상황을 수용할 수 밖에 없었다. 특히 양당의 지지층이 확연하게 구별되고, 그 결과 정부에 대한 정책적 신뢰도와 정당 충성도는 민간한 정치적 사안에 따라 양 측 지지층이 대립적 입장을 취할 경우, 정부의 유지가 상당히 어려울 수 있다는 견해가 강하다.
이번과 같은 대연정의 출현은 이스라엘 정당사에 총 5차례에 있었고, 이중 이번 연합정부의 사례와 비슷한 경우는 1984년 노동당의 전신인 대연합(Alignment)와 리쿠드당간의 연합정부였다. 1984년 총선 결과 당시 시몬 페레스(Shimon Peres)가 이끌었던 노동당 중심의 대연합(Alignment)은 44석, 이자하크 샤미르가 이끌던 리쿠드당은 41석을 차지하였다. 따라서 좌파 진영과 우파 진영간의 표대결은 현재 청백당과 리쿠드당처럼 강했다. 그리고 1980년대 당시 이스라엘 국내외 상황은 현재 이스라엘 상황과 매우 유사했는데, 당시 이스라엘은 심각한 경제 인플레이션으로 인한 장기 불황을 맞고 있었으며, 현재의 하마스와의 대치처럼 1982년 레바논 전쟁의 장기화로 심각한 안보 피로증을 겪고 있었다. 따라서 노동당과 리쿠드당 두 정당은 국내외 국가적 어려움을 극복한다는 명분하에 연합정부를 구성하기로 합의했다. 이에 따라 총리직은 페레스와 샤미르가 각각 2년씩 맡기로 합의하고, 전반기는 페레스가, 후반기는 샤미르가 총리직을 맡았다. 총리직 순환제가 이때 처음으로 등장하였고, 정치적 긴장 속에서 구성된 정부였지만 예상을 뒤엎고 1988년 제12대 총선까지 계속 유지되었다.
이런 사례에 비추어 일각에서는 네타냐후-간츠 연합정부가 실리적 입장에서 정치적 상호 타협을 유지할 경우, 이번 연합정부 또한 예상을 뒤엎고 장기 체제로 유지될 수 있다고 주장하고 있다. 그러나 이런 상반된 시각에도 불구하고, 연합정부의 지속성은 향후 진행될 네타냐후 비리 혐의 재판의 결과에 크게 영향을 받을 것이라는 것이 다수이다.
향후 이스라엘의 우경화 강화 예상
지난 일년 동안 총 세차례에 걸친 총선에서 리쿠드당과 청백당은 독자적으로 연정을 구성에 실패하고 결국 양 정당의 합의로 연합정부가 출범했다. 이번 연합정부는 참여 정당 의석수가 73석이나 이스라엘 정당사에 있어 가장 규모가 큰 연립내각으로 무려 34개 장관직으로 구성되었다. 이런 정부의 형태는 이스라엘 정치 체제의 고질적인 비효율성과 철저한 정당별 나눠먹기식의 내각 구성이다.
지난 세 차례의 총선을 요약하면, 네타냐후의 장기 집권에 대한 일종의 심판적 성격이 강했다. 그리고 세차례의 선거 동안 이스라엘의 정치 이념 균열화는 어느 선거 때보다 강했다. 노동당의 대안 정당이자 리쿠드당의 경쟁 정당으로 등장한 청백당은 중도당이 갖는 강력한 지지층의 열세에도 불구하고 중도 좌파 지지층과 중도층의 지지 세를 대거 흡수하며 리쿠드당에 도전하였다. 이런 가운데 네타냐후의 리쿠드당은 유대국가법 제정과 서안지구 정착촌의 합병 및 서안지구에 대한 이스라엘 주권 확대를 통해 부동층 및 범우파 진영을 결집시켰다. 그리고 2020년 3월 총선에서 원내 최대 다수당이 되면서 청백당과의 대연정을 구성하였다. 결론적으로 네타냐후는 자신의 부패 혐의 문제와 맞물려 반네타냐후 진영의 ‘리쿠드당 정권 심판’이라는 집중적인 도전에 실질적인 승리를 거두었다고 볼 수 있다.
이외에도 이번 선거에서 눈여겨 볼만 한 것은 리쿠드당과 좌우 진영의 한축을 담당했던 노동당이 세 번의 총선 기간 동안 아무런 정치적 성과를 내지 못한 채 심각한 정치적 위기에 봉착했다는 것이다. 이에 반해 아랍 진영 정당들은 이스라엘의 유대 국가주의 경향에 맞서 진영별 정치 노선의 차이를 극복하고 아랍연합리스트라는 선거연대 통해 원내 제3당의 지위를 차지하였다. 그리고 아랍권의 정치적 연대는 이스라엘 사회의 우경화에 맞서 아랍 공동체의 민족적 정체성을 더욱 강화하는 방향으로 진행될 것이다.
결론적으로 이스라엘 사회의 분열화가 심화되고 있는 가운데, 다른 한편으로 이스라엘 사회의 우경화는 강화될 것이다. 현재 이스라엘 사회가 당면하고 있는 이런 양극단의 현상은 이스라엘을 둘러싼 대내외 요인들, 즉 이스라엘 민주주의 위기, 팔레스타인 문제 및 중동의 정치 불안정 등에 의해 더욱 고착화 될 것이다. 이스라엘 사회가 이런 도전에 맞서 어떠한 결정을 내릴지 그리고 향후 이스라엘 사회의 방향성이 어떻게 흘러갈 것인지에 대해서는 좀 더 긴 호흡을 가지고 지켜보아야 할 것이다.
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