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[전문가오피니언] 카자흐스탄의 지하경제, 산발적 전술로 바뀔 수 있을 것인가?
카자흐스탄 Saltanat Kondybayeva Al-Farabi Kazakh National University Department of Economics Deputy Head 2020/07/27
서론
카자흐스탄 ‘지하경제’(shadow economy)의 형성과 발전은 1980년대 중반부터 구소련 국가 진영에서 있었던 적극적 구조조정 시기까지 거슬러 올라간다. 당시는 낙후된 입법⸱규제 프레임워크 및 국가의 무역 독점으로 인해 시장 규제 메커니즘의 도입이 가로막혀 있었던 때였다. 1990년대 초, 카자흐스탄공화국은 구소련 붕괴에 따라 발생한 전례 없이 급진적인 정치 및 경제 체제 개혁으로 인해 역사상 가장 어려운 시기를 겪고 있었다. 그러한 가운데 시장 경제가 형성되며 발전한 지하경제 활동이 국가 경제 및 경제 안보에 매우 큰 영향을 미치기 시작했다. 이 시기는 산업 및 무역계에서 여러 활동에 대한 범죄화(criminalization)1)가 적극적으로 이루어진 시기가 되었다. 카자흐스탄 당국은 2000년대 초까지 지하경제를 우선 해결 대상 문제로 생각하지 않았고, 그 결과 오랜 기간 동안 방치된 지하경제 문제는 점차 확대되었다. 통계에 따르면 카자흐스탄에서 지하경제가 차지하는 비중은 매년 줄어들고 있다. 하지만 ‘기업은 왜 조세당국의 눈을 피해 기업 자산과 활동을 숨기고 있으며, 불법 산업활동 근절을 위해 어떠한 새로운 조치를 취해야 하는가’의 문제는 현 상황에도 여전히 적절한 질문이다. 현재 카자흐스탄은 ‘지하경제’와의 싸움을 우선순위 중 하나로 삼고 있다. 카자흐스탄은 독립 이후 지하경제 규모 축소를 위해 많은 조치를 취해 왔다. 하지만 통계에 따르면 지하경제 활동 수준은 안정적으로 유지되고 있다. 본 글에서는 지하경제의 역학 및 그 규모 축소를 위해 사용되고 있는 방법을 살펴볼 것이다.
지하경제 발생의 원인 및 메커니즘
카자흐스탄에서 1992~1993년의 시기는 새로운 국가 화폐 도입, 가격 자율화(price liberalization), 사유재산 인정, 대규모 민영화가 일어난 시기이다. 한편, 민영화는 음성자본(shadow capital)이 발생하기에 가장 좋은 원천이 되었다. 민영화는 주로 특정 시설의 신탁 이후 환매(redemption) 또는 혹은 매우 낮은 가격으로 진행되는 비공개 입찰의 형식을 통해 이루어졌고, 이는 측정 불가능한 규모의 자본이 지하경제로 유출되는 결과를 낳았다. 민영화 시기 카자흐스탄은 27억 달러를 벌었다. 당시 국제수지를 살펴보면 평균 수입규모는 약 50~60억 달러, 수출은 약 70~80억 달러였다. 1990년대 중반 지하경제 부문은 잘 조직된 경제부문의 특성을 띠게 되었다. 이는 당시 정부 활동의 주된 목표가 거시경제 안정화, 국가 화폐 강화 및 안정화, 해외투자 유치, 조세⸱예산⸱은행업 관련 적절한 법적 규제 프레임워크 개발, 해외경제활동, 통관체계 등에 집중되어 있었기 때문이다.
특이한 것은, 이 시기에 경영 부문에서의 부패가 확산되었다는 점이다. 부패는 지하경제 성장의 원인 중 하나로 여겨진다. 1998년에는 특별 국가부패방지위원회(State Anti-Corruption Commission)가 설치되었다. 물론 부패는 국가기관의 비효율성을 야기하는 가장 주요한 원인이자 많은 경제 문제를 유발하는 원천이지만, 뇌물이나 착복은 가치 창출 행위라기보다는 부의 재분배 행위이다. 공공 기금 및 국영기업 기금이 오용되는 경우 이러한 지출은 대개 공개적으로 이루어지며, 해당 활동에 관여한 기업이나 사업자는 세금을 낸다.
지하경제 활동과의 싸움
카자흐스탄은 공식 데이터를 통해 카자흐스탄 GDP에서 ‘그림자 부문’(shadow sector, 지하경제)이 차지하는 비중이 약 30~40%라고 밝히고 있다(<그림 1> 참조). 다양한 추산치에 따르면 경제활동인구의 약 15%가 숨겨진 기업 활동에 종사한다. 이에 따라 국민의 사회적 계층화 및 재산의 양극화가 일어나고 있다. 소외 계층이 확대되고, 전반적 국민의 삶의 수준이 저하되고 있다. 한 나라의 발전 수준과 비공식부문 규모 사이에는 직접적인 상관관계가 있다. 예를 들어, 미국의 지하경제 부문 규모는 8%에 불과하다. 독일은 12%, 싱가포르는 9.20%이다(더욱 자세한 비교는 <표 1> 참조).
카자흐스탄의 지하경제 규모가 큰 이유 중 하나는 극복 방법 및 지하경제에 대한 이해에 문제가 있기 때문이다. 예를 들어, 앞서 언급한 것처럼 2018년까지 지하경제와 부패 문제는 함께 결합되어 나타났다. 이는 정치 및 경제 제도의 효과가 없었음을 의미한다. 지하경제의 형태를 제대로 판단하고 이를 해결할 수 있는 적절한 방법을 규명하면 지하경제를 가능한 최소 수준으로 줄일 수 있는 메커니즘을 구축할 수 있다.
지하경제의 규모는 2000년대 초에 국가적 차원의 문제로 부상했다. 또한 음성자본 합법화 및 사면에 관한 사안이 사상 최초로 폭넓은 공개적 토론의 대상이 되었다. 전문가들은 오늘날 카자흐스탄 국내 음성자본 전체 규모가 연간 약 60~70억 달러라고 추산한다. 2000년대에 들어 자본합법화(2001년) 및 재산합법화(2006~2007년, 2014~2016년)를 위해 세 가지 주요 조치가 시행되었다. 2001년에는 약 3,000명의 카자흐스탄인이 특별 은행계좌(special bank account)에 4억 8,000만 달러를 입금했다. 5년 후에는 금전뿐 아니라 동산 및 부동산을 합법화할 수 있게 되었다. 재무부(Ministry of Finance)는 그 결과 2006~2007년에 약 8,400억 텡게(tenge)에 달하는 현금과 자산이 국내에서 합법화되었다고 밝혔다. 2016~2017년의 기간에는 현금 4조 1,000억 텡게와 1조 6,000억 텡게 규모의 자산, 도합 5조 7,000억 텡게 규모의 현금 및 자산이 합법화되었다. 부동산 자산 15만 1,000개와 법인 지분참여(participation interest) 213건이 적법하게 등록되었다. 합법화는 지하경제 문제 해결의 여러 방법 중 하나일 뿐이다.
카자흐스탄 정부는 여러 차례에 걸쳐 법인과 개인을 대상으로 조세사면을 시행했다. 체납한 본세(principal tax)를 지불하면 벌금이 탕감된다. 가장 최근의 조세사면은 2019년 8월에 시행되었다.2) 조세사면 대상이 된 납세자의 수는 총 4만 4,397명이며, 지불된 체납액은 184억 텡게이고 탕감된 벌금은 65억 텡게였다. 2018년 10월 이후 시행된 중소기업 대상 조세사면 결과에 따르면 조세사면 대상 총 9만 명 체납규모 총 3,410억 텡게 가운데, 1년 후(2019년 10월 1일 기준) 총 4만 2,000명이 총 125억 텡게에 달하는 체납액을 납부했다. 사면이 적용된 범위는 넓으나 그 결과물은 대단치 않다.
긍정적 인센티브 제공을 위한 조치의 일환으로 단일종합납부(Single Comprehensive Payment, SCP)3) 가 도입되었다. 이는 비공식부문의 자영업자를 파악하기 위해 고안된 조치였다. 2019년 3/4분기 기준 카자흐스탄 독립근로자(independent worker) 수는 약 56만 3,000명인 것으로 집계되었다. 2019년 10월 카자흐스탄 노동부(Ministry of Labor)는 그 가운데 19만 명이 단일종합납부를 시행하고 있는 것으로 집계했다. 확실히 긍정적이라 단언할 수 있는 사안은 아스타나-1(Astana-1)4) 정보시스템의 구축이다. 이 시스템 덕분에 통관 절차가 자동화되었으며 정당한 수입업자의 자금이 절약되었다. 국가기관의 시스템이 통합되면 시너지 효과가 더욱 증가될 것이다. 이와 동시에 중국으로부터의 밀수 근절을 위한 움직임이 시작되었다. 카자흐스탄투명성기구(Transparency International Kazakhstan) 전문가들은 중국으로부터의 수입(2018년, 중국 자료 기준 113억 달러, 카자흐스탄 자료 기준 54억 달러)에서 밀수품이 차지하는 비중이 섬유제품, 가구, 차량의 경우 60~90%라고 밝혔다. 국세위원회(State Revenue Committee)는 밀수 사실을 밝혀내고 적발된 수입업자에게 30억 텡게의 벌금을 부과했다.
정부는 종류를 불문하고 모든 기업체가 세금을 지불하며 가능한 투명하게 거래하는 환경을 만들기 위해 활용 가능한 방안을 적극적으로 살펴보고 있다. 지하경제 축소를 위한 현 계획5)은 2018년에 승인되었다. 이 계획의 일환으로 정부는 전체 거래를 온라인으로 연결된 금전등록기(online cash register)에서 수행하도록 하여 구매/판매에 관한 정보를 세금당국에 실시간으로 전달하도록 하는 방안 및 2020년 이후 단순 사업(patent)6) 등록을 폐지하는 방안을 도입했다. 이 두 가지 조치의 목적은 물론 재정조달이다. 국세위원회에 따르면 2019년 기준 온라인으로 연결된 금전등록기의 총 등록대수는 국내 전체 금전등록기 중 72%에 해당하는 34만 2,000대이다. 국세위원회는 이러한 혁신 덕택에 140억 텡게의 추가 세수를 거두어들일 수 있었다고 밝혔다. 그러나 온라인 금전등록기의 전면적 적용 및 단순 사업등록 제도 폐지는 소형 소매업장을 운영하는 소기업이 지하경제로 들어가는 동기가 된다. 대부분 종류의 활동에 대해 단순 사업 자격이 철회되면(앞으로 단순사업은 단 32개 종류의 사업에만 적용된다) 기업인의 조세 부담이 증가한다(세율이 기존의 2%가 아닌 3%로 확대된다). 더불어 온라인 금전출납기 설치 및 사용 요금 지불(수익의 최대 30%) 의무 또한 발생한다. 이는 기업인의 비용 확대로 이어진다.
단순사업 제도에서 비교적 간소화된 세금 신고를 적용하는 특별 제도 또는 종합소득 과세제도로 전환될 경우 소규모 기업이 지는 부담이 확대된다. 따라서 정부는 기업인을 위한 인센티브를 마련할 필요가 있다. 그렇지 않으면 지하경제가 되레 확대될 위험성이 있다.
미래 예상 조치
카자흐스탄 정부는 2025년에 종합소득 신고체제를 발족하고자 하는 계획이다. 정부는 이 경우 지하경제에 치명타를 날릴 수 있을 것이라 판단한다.7) 종합소득 신고체제는 사회적 지원, 공정한 징세 및 비공식 고용 등을 확인하는 도구로서 사용될 것이다. 이 시스템은 개인의 불법 축재를 더욱 효과적으로 통제하여 부패 축소에도 도움을 줄 것이다. 그러나 지출 신고 없는 소득 신고는 의미가 없다는 점을 지적할 필요가 있다. 더불어, 한 개인과 그 가족의 재정 상태에 대한 결론은 지출을 바탕으로만 내릴 수 있다는 점에서 지출 신고는 소득 신고보다 더욱 중요하다.
종합소득 체제 도입은 한 차례 이상 연기되었다. 그 주된 이유는 정보 시스템의 준비 부족 및 시골 지역의 인터넷 연결성 부족이다. 현재 종합소득 체제가 발족되지 않고 있는 데에는 심각한 정치적 이유 또한 있다. 당국에 대한 낮은 신뢰 수준 및 국민의 불안정한 소득 상황이 사회 소요사태의 원인이 될 수 있기 때문이다.
결론
카자흐스탄 지하경제의 대부분은 비공식적이다. 국가 GDP의 총 25.19%(15조 6,000억 텡게)8) 를 차지하는 비공식부문 가운데 GDP의 1.83%에 해당하는 약 1조 1,000억 텡게 규모는 범죄경제(criminal economy)이다. 지하부문을 억제하기 위한 조치는 체계적으로 시행되어 사실상 사회 및 경제의 모든 부문에 영향을 주어야 한다. 가장 표준적인 접근법은 매우 엄격한 금지⸱징벌 조치와 경제적 행위자 지원 조치⸱인센티브 사이의 균형을 맞추는 것이다. 상기 언급한 내용을 통해, 정부가 이러한 균형을 맞추고자 노력하는 과정에서 지하경제의 성장 촉진을 유발할 수 있는 모순적 방안을 여럿 사용하고 있다고 결론지을 수 있다. 하지만 지하경제 타개를 위해 적용한 조치의 긍정적 측면 또한 있었음을 지적할 필요가 있다. 이는 비교적 최근 들어 카자흐스탄 정부 당국이 과학에 기반하여 지하경제 문제 및 그 해결 노력에 관한 진중한 이해를 했다는 것을 의미한다.
* 각주
1) 이 시기 처음으로 표적 살해가 이루어졌다. 1992년 12월 28일, 카자흐스탄 최대 야금기업의 중역인 Alexander Svichinsky가 살해당했다. 1993년 12월 21일에는 대형 건설사 소유주인 Joseph Milgram이 직사 거리에서 총격을 입고 사망했다.
2) 2019년 7월 16일, 대통령이 7월 4일자로 서명한 법(“금융시장, 미소금융활동, 조세의 규제 및 발전에 대한 카자흐스탄공화국 일부 법률의 개정 및 추가”에 대한 카자흐스탄공화국 법률)이 발효되며 조세사면이 시행되었다.
3) "개인소득세, 사회적지급 및 그 반환의 형태로 이루어지는 단일종합납부(SCP)의 지불, 분배 및 이전 관련 규칙 승인에 대한” 2019년 1월 18일자 카자흐스탄공화국 정부의 법령 제 4호에 따르면, SCP는 비공식활동을 조세당국에 등록할 수 있는 간단한 절차를 제공한다.
4) 재무부는 2017년 10월 1일부터 통관 및 조세행정을 위한 자동화 시스템 IS Astana-1을 발족했다.
5) 2019~2021 지하경제 타개를 위한 행동강령 승인에 관한 2018년 12월 29일자 카자흐스탄공화국 정부의 법령 제 921호 및 “2015~2025 카자흐스탄공화국 부패척결 전략 시행 및 지하경제 타개를 위한 2018-2020 행동강령 승인에 대한” 2018년 5월 31일자 카자흐스탄공화국 정부의 법령 제 309호 개정안
6) 단순사업(patent)은 피고용인 없이 일하는 자영업자에게 있어 가장 단순하고 편리한 과세제도이다. 조세 부담이 낮을 뿐 아니라 세무보고의 의무가 없다.
7) 종합소득신고는 2021년부터 시행되며 아래의 4단계로 구성된다.
- 1단계(2021년 1월 1일) – 공무원 및 그 배우자, 공무원으로 간주되는 자 및 그 배우자
- 2단계(2023년 1월 1일) – 국영기업 직원(교육, 보건, 문화, 스포츠 등 포함) 및 그 배우자
- 3단계(2024년 1월 1일) – 법인 지도자 및 창립자와 그 배우자, 개인사업가 및 그 배우자
- 4단계(2025년 1월 1일) – 그 외 나머지 국민
8) 카자흐스탄 정부는 2019년에 국내 지하경제 비중 산출 방법을 변경했다. 이전의 계산법에 따르면 지하경제 부문은 25%를 차지하며, 새로운 복수지표-복수원인(MIMIC) 방법론 적용 시 30%를 차지한다.
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