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[전문가오피니언] 짐바브웨 토지개혁과 외국인 투자: 도전 과제와 기회
짐바브웨 Manyanhaire Itai Offat Zimbabwe Open University Senior Lecturer 2020/10/23
서론
토지개혁, 그 중에서도 2000년에 시작된 ‘급행 토지개혁(FTLR, Fast Track Land Reform)’ 정책은 짐바브웨로의 외국인투자에 있어 기회이자 장애물이었다. 독립한 짐바브웨 정부는 1980년에 정부의 보조를 받는 시장경제와 마르크스주의⸱사회주의 정치 이념을 채택했다. 시장 기반 토지개혁이 이루어졌으나, 정부가 재분배 대상 토지 매입에 필요한 자금을 충분히 확보하지 못함에 따라 동 개혁은 민감한 사안인 토지 문제 해결에 실패했다. 이로 인해 정부는 일반 대중 및 외국인 투자자와 점차 충돌하게 되었고, 여당인 짐바브웨 아프리카 민족연맹-애국전선(ZANU-PF, Zimbabwe African National Union – Patriotic Front)에 대한 지지율이 하락했다. 1990년에 채택된 경제 구조조정 프로그램(ESAP, Economic Structural Adjustment Programme)에 따라 수입이 줄어들자 노동 계층도 동요했다. 기업의 긴축경영과 폐업이 일상다반사가 되었다. 1993년의 공용 토지수용법(Land Acquisition Act, 완전보상을 제공하고 토지를 수용)은 자원 부족, 백인 영농업자의 저항 및 정치 고위층의 부패 등으로 인해 별다른 수확을 내지 못했다. 1998년의 토지개혁 기증자 컨퍼런스에서도 충분한 자금과 지원을 확보하지 못한 정부는 보상 없는 강제적 토지 몰수를 가능케 하는 조항을 삽입하여 헌법 개정을 제안하기에 이르렀다. 이와 같은 개정안은 2000년 2월에 열린 국민투표에서 부결되었다. 이후 참전용사 단체와 ZANU-PF 지지자가 나서 농장을 습격하는 일들이 벌어졌고, 이에 보상 제공 없이 무질서하고 파괴적으로 토지를 수용하는 소위 급행 토지개혁(FTLR)이 실시되었다. 이로 인해 외국인 투자 측면에서는 여러 가지 어려움과 기회가 함께 나타났다. 농업 및 관련 농공산업 투자는 사라졌다. 해외 언론은 짐바브웨를 부정적으로 평가했으며, 2008년의 선거는 폭력으로 얼룩진 논란의 선거가 되었다. 이 정치적 위기는 통합 정부(Inclusive Government) 형성을 통해 해소되었다. 올바른 투자 결정을 내리려면 해외 업계는 짐바브웨의 토지 문제를 이해해야 한다.
짐바브웨 토지개혁과 분배
국내로 유입되는 자본인 외국인 직접투자(FDI, Foreign Direct Investment)는 광업, 농업, 제조업, 에너지, 관광업 등 여러 경제 부문의 생산 증진을 위한 핵심 동력으로 여겨진다. 짐바브웨가 외국인 직접투자를 통해 유입되는 자본을 이롭게 활용할 수 있으려면 토지와 투자 간 상관관계를 신중하게 관리해야 한다. 농업 기반의 경제에서 토지는 핵심 동력원이자 외국인 투자 동향에 영향을 미치는 요소이다. <표 1>은 부문별 토지 분포 상태와 그 변천을 보여준다. 1980년에 40%였던 대규모 상업농장의 비중은 2009년에는 9%로 떨어졌다. 몰수한 토지로 새롭게 만들어진 지역인 A1 지구(가구당 평균 5헥타르 규모의 공동 정주지)와 A2 지구(규모를 줄인 신규 상업농장들)의 규모는 20% 증가했다. 토지의 새 이용자들은 민간 투자 유치가 아닌 정부의 투입재 제공 계획에 의존하고 있다. 이는 정부 및 잠재 외국인 투자자에게 있어 핵심적인 장애물이다.
FTLR을 통해 달성하고자 하는 사회적 목표는 농촌 개발, 인구 과밀지역 해소, 토지 소유 불균형 문제 해결, 여당에 대한 정치적 지지 결집 등 다양하다. 기타 모든 사회경제적 목표를 뒤로 하고 그 중에서 정치 권력이 가장 우선시되었다. 토지개혁과 관 련하여 민주주의, 투명성, 토지권, 애정의 경제(economy of affection), 경제적 효과에 대한 의견 대립, 토지 분쟁, 거래 제한및 투자 불확실성 등을 두고 여러 의문이 존재한다. 이를 보면 짐바브웨를 외국인 투자 대상지로 선호하지 않는 이유를 알 수 있다. 농업 부문의 새로운 구조를 연 FTLR은 현재 모든 경제적 도전과제 및 기회의 중심에 있다.
짐바브웨 내 외국인 투자의 핵심 도전과제는 양자 투자 합의⸱조약 위반 및 새롭게 부상하는 부패한 ‘흑인 엘리트’층을 둘러싸고 형성된 ‘애정의 경제(인맥 중심의 경제를 의미하며, 여기서 인맥이란 가족, 친구, 같은 성향의 정치 지지자들간의 관계를 말한다)’ 문제이다. 엘리트 집단은 여당의 포퓰리즘 경제 이데올로기를 종용하고 자신이 가진 사회적 네트워크와 권력 구심점을 사용해 정치적 권력 및 토지 자원에 대한 지배력을 영속화하고자 한다. FTLR은 여당 및 그 지지자에게 유리하게 만들어져 있다. 이에 대해 반대하는 정치적 목소리가 거세졌으며, 외국인 투자, 농업 생산량 및 경제에서 하락세가 나타나고 있다. 유럽연합과 미국은 국영기업 및 여당의 개별 인사를 대상으로 제재를 가했다. 이 모든 현상이 나타나는 이유는 토지 문제이다.
외국인투자 관련 기회
<그림 1>에는 투자자가 시장 기반의 토지 정책과 자유주의 경제의 장점을 누렸던 지난 30년 동안의 외국인투자 추이가 나타나 있다. 독립 초기에는 투자 승인에 오랜 시간이 소요되었으며 일부의 경우 현지 행위자의 투자 참여율이 30%였다. 1990년대에 접어들며 투자자들에게는 일정 기간 동안의 면세 혜택, 관세 면제, 50~100%의 이익 이전 혜택 등이 주어졌다1). 외국인투자는 2000~2008년의 기간 동안 FTLR의 영향으로 인해 감소하였으며, 이는 경기 침체로 이어졌다(<그림 2>, <표 2>).
2009년 2월에 여당 ZANU-PF와 민주변화운동당(MDC, Movement for Democratic Change)이 함께 구성한 5년 임기의 통합정부 출범은 외국인투자 확대 기회를 만들어 주었고, 이로 인해 정치적 긴장이 완화되었다. 인플레이션율이 떨어졌고 경제 회복이 시작되었으며 외국인투자 규모가 반등했다. 하지만 이 현상은 오래 가지 못했다. 2014년부터 외국인투자 및 경제의 성장세가 둔화하기 시작했다. 외국인투자를 가로막는 토지 관련 문제가 해결되지 않은 상태였으며, ZANU-PF가 주도하는 정부는 경제 성장 촉진에 실패했다. 그 결과 2017년에 짐바브웨에서는 군사 쿠데타가 발생했으며, 2018년에는 선거를 통해 선출된 정부가 들어섰다. 토지 문제와 정치적 위기는 아직 남아 있다. 정부는 과거 몰수한 농장과 관련하여 기존 영농업자들과 35억 달러 규모의 보상안에 합의했다. 해외 투자자에게 있어 이는 대출 제공을 통한 투자 및 다양한 경제 부문에 대한 투자를 진행할 수 있는 기회이다. 정부가 자원과 신규 투자에 목말라 있기 때문이다.
짐바브웨가 사용할 수 있는 국제 금융 및 해외 원조는 제한적이다. 민주적 여력은 다시 축소되고 있고 인플레이션율은 현재 700%를 넘어서고 있다. 초인플레이션 발생시 현지 통화 기준 인건비가 미국 달러를 기준으로 하면 낮아지므로, 현 상황은 해외 투자자에게 기회가 된다. 단, 노동자들이 동요하여 기업의 운영 효율성에 영향을 미칠 가능성이 있다.
FTLR은 양자 투자 합의를 묵살했다. 토지를 둘러싼 분쟁으로 인해 국제중재재판이 열렸다. 토지를 빼앗긴 영농업자들은 남부아프리카개발공동체(SADC, Southern African Development Community) 재판소 및 세계은행그룹 산하에 있는 국제투자분쟁해결센터(ICSID, International Centre for Settlement of Investment Disputes)를 통해 구제책을 찾았다. 짐바브웨는 시가 기반 보상 제공의 근거가 되는 여러 양자 협약 및 조약을 맺고 있었으며, 이에 자원 사용에 대한 주권을 가지고 있음에도 불구하고 투자자와의 법정 싸움에서 패소했다.2)
투자 기회가 있는 부문은 농업, 광업, 제조업, 재생에너지(짐바브웨는 전력부족 문제를 겪고 있다), 수자원 개발 및 교통 인프라 등 다양하다. 정부는 짐바브웨투자개발청법(Zimbabwe Investment and Development Agency Act)을 포함해 많은 법률을 개정했고(14장 37절) 이는 2020년 2월 7일자로 발효되었다. 동 법은 ‘투자를 증진, 유입, 보호 및 촉진(the promotion, entry, protection and facilitation of investment)’하는 내용을 담고 있다. 여기에는 미국의 2004년 양자투자조약(BIT, Bilateral Investment Treaty) 및 캐나다-페루의 2006년 BIT를 토대로 마련된 비차별적 외국인투자 강제 수탈 방지 조항이 포함되어 있다. 정부와 잠재 투자자가 부패와 토지 소유권 관련 불확실성 등 기타 변인을 어떻게 통제하고 제거할 것인지에 대해 의견을 모을 수 있다면 이는 바람직한 발전 방향이 될 것이다.
짐바브웨의 투자 정책은 여러 방침 중에서도 외국인 직접 투자가 국내에 지니는 중요성과 토지개혁의 불가역성, 그리고 비즈니스 환경 개선에 대한 의지를 드러내고 있다. 이는 과거의 잘못을 시정하고자 하는 법안을 마련함으로써 달성할 수 있다. 해외 투자자는 현재의 토지 분쟁만을 보고 투자를 꺼리기보다는 정부가 제공하는 일련의 기회를 살펴보는 것이 좋다. 과거를 비추어 볼 땐 문서화 자체가 의미 없는 기만이라고 주장할 수 있겠으나, 짐바브웨가 정보를 제대로 알지 못한 채 내린 과거의 결정으로부터 여러 교훈을 얻었으므로 희망을 가져볼 만하다. 짐바브웨에는 성장에 필요한 경제 펀더멘털이 마련되어 있으며, 투자자는 조심스럽게 사업을 진행할 부문을 골라볼 수 있을 것이다. 짐바브웨는 특히나 소고기, 담배, 화훼류, 면직류, 차, 돼지고기, 가금류, 설탕, 옥수수 등의 농산품을 위시로 한 글로벌 시장 수출 확대의 뜻이 강하다. 국내 시장에도 공급이 부족하다. 또한 짐바브웨는 청년 인구 비중이 압도적으로 높다.
전망 및 시사점: 결론
정부 보고서 및 전문적 기준이 담긴 다자기관의 외국인투자 데이터를 통해 얻은 2차 자료원을 사용하여 필자는 토지개혁에 따라서 짐바브웨의 외국인투자 추이 및 패턴이 형성된다는 것을 보여줄 수 있었다. 외국인투자는 짐바브웨의 발전에 중추적인 역할을 하며, 외국인투자 유치 기회는 토지 문제와 연결되어 있다. 이 문제를 해결하는 한 가지 방법은 약속한 보상을 지급하고 양자 합의 위반 피해를 겪은 지주 및 당사국과 더욱 깊이 교류하는 것이다. 국내 토지 관련 분쟁에 휘말리지 않은 잠재 투자자의 경우 광업, 제조업, 농업(국유지), 관광업 등에서 신규 투자를 개시할 수 있을 것이다. 짐바브웨에는 토지 문제 해결에 중점을 두는 광범위한 경제 개혁이 필요하다. 그리고 그 개혁의 일환으로 미국 및 유럽연합과의 여행 및 무역 제한을 풀고 채권국과의 채무를 정리할 수 있는 방법을 찾아야 한다. 짐바브웨 토지개혁 프로세스를 둘러싼 어려움은 국가의 미래 경제성장에 영향을 미칠 것이다. 현재 시점에서 외국인 투자자들은 짐바브웨에 대한 투자 비용이 투자 수익을 상회하는 것으로 본다. 하지만 이 현상이 모든 투자자에 해당하는 것은 아니다. 정부가 중국, 말레이시아, 싱가포르, 한국 등의 국가가 제공하는 잠재적 자본 및 기술적 지원을 겨냥하여 친화적 ‘동방정책(look east policy)’을 시행하고 있기 때문이다. 짐바브웨의 외국인투자 전망은 토지개혁 관련 소유권 및 분배 프로세스 재정리와 연결되어 있다. 제대로 된 투자 결정을 내리기 위해서는 짐바브웨 토지 소유권을 둘러싼 역학관계를 이해하는 것이 중요하다.
* 각주
1) Tsaurai, K. 및 Odhiambo, N.M. 2012: 1992년, FDI 제안서 승인을 위한 원스톱 지원처로 짐바브웨 투자센터(ZIC, Zimbabwe Investment Centre)가 설립되었다. 그 결과 1992~1997년의 기간 동안 FDI 유입량이 연평균 1,000만 달러 이상 급증했다. 1998년에는 4억 4,400만 달러로 최고 기록을 세웠다(Gwenhamo, 2011). 세계은행 2011: 1980~1985년 사이 84% 증가한 FDI는 1990년에 528% 감소한 후 1995년께 1,064%라는 엄청난 성장률을 기록했다.
2) icsid.worldbank.org/en/Pages/about 국제투자분쟁해결센터(ICSID)는 국가와 타방국가 국민간 투자분쟁의 해결에 관한 협약(Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States, ICSID 협약)에 의거하여 1966년에 설치되었다.
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