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[전문가오피니언] 중남미, 코로나19와 더불어 맞이할 난제들
중남미 일반 김철희 KOTRA ACADEMY 연구위원 2021/02/17
코로나19로 인한 피해
중남미는 코로나19로 보건과 경제 분야에 커다란 타격을 입고 있다. 경제 봉쇄 정책과 기업·가정 차원의 위기관리 대책, 침체된 세계경제의 영향으로 2020년 국내총생산(GDP) 성장률은 120년 만에 최저수준인 -7.7%를 기록할 것으로 예상되며(유엔 CEPAL 전망), 그로 인해 수백만명이 빈곤층으로 전락하고 실직한 것으로 추산된다. 그러나 2021년에는 봉쇄 정책 완화, 원활한 백신 보급, 오일 및 금속자원 가격 상승과 대외 여건이 개선된다는 전제하에 중남미의 GDP 성장률이 3.7%로 소폭 증가할 것으로 전망되고 있다. 그러나 여전히 코로나19 확산 저지 실패, 원활한 백신 보급의 어려움, 부채의 지속적인 증가 추세와 외부자금조달의 어려움, 정치사회적 소요사태 재발, 기후 변화 및 자연 재해 위험 등 주요 리스크들은 위협이 되고 있다. 코로나19는 그간 중남미가 내포하고 있던 여러 문제점들을 더욱 악화시켰고 2021년은 정치 프로세스, 경제사회 개발, 민주주의, 지역 안전이라는 측면에서 진정한 도전의 시기가 될 것이다.
<표1>중남미 지역 코로나19 확진자 수와 사망자 수*
* 2021년 1월 4일 기준 확진자 수 10만 명 이상 국가
* 출처: Statista-WHO, 존스홉킨스 의대(Johns Hopkins Medical Institutions) 통계 등 종합
민주주의의 위기
중남미 국가들은 21세기를 맞아 오랫동안 갈망해왔던 경제성장을 이루었다. 글로벌 경제로 편입되면서 취약계층의 인권이 향상되고, 민주주의가 발전하는 등의 눈부신 성장을 달성하였다. 2000년대 초부터 2013년까지 1차산품(一次産品) 수요 폭증으로 국제 원자재 가격이 급등했고, 이 때 중남미는 경제사회적 측면에서 크게 성장하였다. 그러나 2011년 이후 이러한 성장세에 제동이 걸리고 2013년 이후 원자재 가격이 하락하면서 2014~2019년까지 연평균 경제 성장율 0.3%의 저성장이 장기간 이어졌다. 2000년대 초에 이룩한 경제 성장을 통해 중남미 인구 중 다수가 빈곤으로부터 탈출하여 취약한 중산층에 편입되었으나, 코로나19 위기 이전부터 이들은 임금과 사회보장 범위가 작은 질 낮은 노동에 종사하면서 장기간 지속되는 저성장으로 인해 다시 빈곤층으로 추락할 위기에 처해 있었다. 이러한 상황에서 맞이한 코로나19 위기는 이 지역의 ‘민주주의 체제 확립’, ‘인권 보장’, ‘경제개발과 지역안전’이라는 목표 달성을 훨씬 어렵게 만들었다. 중남미의 2020년대는 경기침체와 정치적 저항, 그리고 코로나19와 더불어 시작되었고 이미 취약한 중남미의 민주주의의 상황을 더욱 불안하게 만들고 있다. 코로나19 발생 초기 세계 각국의 대처 과정을 살펴보면 일부 국가에서는 독재적 정권과의 결탁 및 반대파 탄압, 체제 연장 등이 이어졌고 이는 전 세계적으로 민주주의 체제에 상당한 타격을 주었다. 중남미에서도 코로나19로 인한 심각한 피해가 민주주의를 약화시키고 독재적 권력에 대한 선호로 이어졌다. 국민들은 권위적이고 독재적 권력이 공공보건시스템 개선과 코로나19 확산을 저지하는 데에 보다 효과적일 것이라고 믿었으나 취약한 보건시스템, 사회보장 혜택에서 벗어난 비공식 근로자의 높은 비중(전체 노동자의 50%이상)1), 높은 빈곤율, 재정 부족 등 만연한 구조적인 문제들 때문에 전 세계 인구의 약 8%에 불과한 중남미 지역에서 코로나19 감염 사망자수가 50만 명을 넘어서 전 세계 사망자수의 4분의 1 이상을 차지하였다. 또한 장기간 경기침체가 이어지면서 정부는 국민의 신뢰를 잃어버린 상황이다.
그나마 다행인 점은 2020년 하반기 이후에는 코로나19로 인해 위기를 맞이한 중남미 민주주의가 발전할 조짐을 보이고 있다는 것이다. 중남미 국민들 사이에서 ‘소득 불균형 격차 확대’, ‘지역사회의 소외’, ‘권력 집중’보다는 민주화와 정부의 바람직한 통치에 대한 요구가 증가하고 있는 것이다. 예로 2020년 코로나19로 인한 지역 경제의 엄청난 손실과 인명 피해, 보건시스템의 붕괴에도 불구하고 칠레에서는 2020년 10월 25일 피노체트(Pinochet) 독재정권의 잔재였던 40년 된 헌법의 개헌(새로운 헌법 제정)2)에 대한 국민투표가 실시되었고, 78%의 압도적인 찬성률로 통과되었다. 칠레의 국민투표 결과는 정치적 변화에 대한 시민들의 요구이자 사회적인 민주화 요구의 상징이 되었다. 중남미 국민들은 지역의 사회경제적 특권층의 권력 집중과 무기력한 정치에 지쳤고, 2019년의 정치적 저항에서 나타난 바와 같이 공정하고 평등한 사회로 나아갈 사회적 변화를 요구하고 있다. 지난 수십년 동안 지속되었던 이러한 사회적 변화에 대한 요구가 2020년에 이르러서야 일부 결실을 맺게 되었다. 이러한 트렌드가 지속된다면 2021년 중남미는 정치와 사회 부문에서 커다란 진전을 맞이할 수 있다.
2021년 역내 주요 선거와 정권교체 가능성
2020년 중남미 지역에서는 코로나19 영향으로 GDP가 8% 가까이 감소하면서 약 4,000만 명이 다시 빈곤층으로 전락한 것으로 추산된다. 코로나19 이전에도 장기간 이어진 경기침체와 사회계층간 소득 불균형 등 사회적 문제로 정권 교체에 대한 요구들이 있었으며, 2021년에는 선거를 통해 이러한 요구가 본격적으로 표출될 전망이다.
<중남미 지역 국가별 주요 선거 일정>
에콰도르 대선 (2월 7일)
은행가이자 기업인인 기예르모 라소(Guillermo Lasso), 원주민 지도자인 야쿠 페레스(Yaku Perez), 그리고 라파엘 꼬레아(Rafael Corea) 전(前) 에콰도르 대통령의 후계자로 불리는 경제학자 안드레스 아라우스(Andres Arauz)의 3파전이 예상된다. 경제위기와 제도 불신 속에 치러지는 이번 선거는 향후 중남미 선거의 가늠자가 될 전망이다.
페루 대선 (4월 11일)
코로나19 위기와 마르틴 비스카라(Martin Vizcarra) 전(前) 페루 대통령에 대한 의회 탄핵으로 2020년에 3명의 다른 대통령을 선출했던 페루는 극심한 정치적 혼란 속에서 대통령 선거를 치를 예정이다. 절대적 지지를 받는 후보없이 20여 명의 후보가 난립하는 상황이다. 유권자들은 반부패와 공정성을 중시하며 투명한 정부를 희망하고 있다.
칠레 대선 (11월 21일)
2021년 11월의 칠레 대통령 선거는 2019년 대규모 반정부 시위, 2021년 4월 11일 신(新) 헌법3)에 따른 제헌위원 선출(155명) 투표에 이어 신헌법 제정 추진 중에 치러지면서 다소 복잡한 상황이 예상된다. 최근 여론조사에 따르면 공산주의자 시장인 다니엘 하웨(Daniel Jadue), 보수주의자 시장인 호아킨 라빈(Joaquin Lavin), 국회의원 파멜라 훌리에스(Pamela Julies)가 유력한 후보이다.
니카라과와 온두라스(11월)
니카라과에서는 11월 7일 대선이 예정돼 있다. 반대파들은 2007년부터 집권 중인 다니엘 오르테카(Daniel Ortega) 대통령4)이 부정선거 의혹 속에서 그의 부인인 로사리오 무리요(Rosario Murillo)에 권력 이양을 할 것이라며 비판하고 있다.
멕시코와 아르헨티나 국회의원 선거
현 정부에 대한 중간평가 성격인 국회의원 선거가 멕시코와 아르헨티나에서 각각 6월(멕시코), 10월(아르헨티나) 치러진다.
되살아나는 포퓰리즘의 망령
경기침체 상황에서 발생한 코로나19 위기로 중남미 경제는 더욱 피폐해지고 정치 지도자들은 신뢰를 잃었다. 그에 따라 2021년 선거에서는 포퓰리즘 지도자들이 부상할 가능성이 제기되고 있다. 코로나19 이전에도 중남미는 2019년 10월 칠레에서부터 시작된 일련의 사회적 저항에 시달리고 있었다. 칠레에서의 길거리 시위와 폭동은 그동안 외부에서는 모범적인 본보기로 알려진 칠레의 정부 제도가 사실상 특권층에게만 혜택을 주고 있다는 데에 대한 자국민들의 높은 불만 수준을 보여주었다. 또한 최근 여론조사에 따르면 멕시코, 아르헨티나, 콜롬비아 국민들 중 다수는 정부에 대한 신뢰를 잃어버려서 현 대통령에 투표하지 않을 것이라고 응답했고, 에콰도르에서는 레닌 모레노(Lenin Moreno) 대통령에 대한 지지도가 한자리 수로 떨어졌으며, 칠레에서 세바스티안 피녜라(Sebastián Piñera) 대통령에 대한 지지도는 10%대 초반에 머물고 있다. 이 가운데 예외적으로 브라질에서는 자이르 보우소나루(Jair Bolsonaro) 대통령이 빈곤층에 대한 현금 지원과 경제 봉쇄에 대한 강력한 반대 정책으로 인기가 상승하기도 하였다.
중남미 지역이 코로나19의 충격을 회복하는 데에는 상당한 기간이 걸릴 것이며, 이는 이 지역 민주주의의 발전 전망에 암운을 드리운다. 특히 중남미 전역에서의 민주주의에 대한 선호도 하락이 현(現) 정치계급에 대해 점증하는 불만 및 저항과 결합된다면 정치적인 변동성이 커질 것이다. 이러한 정치적 변동성은 새로운 인물을 요구한다. 이에 따라 시민사회 조직으로부터 새로운 세대의 지도자들이 등장하고 있으며 이들은 기존 정치를 바꾸고 싶어한다. 반대파로부터 국민들과 동떨어져 있다는 비난을 받고 있는 피녜라 칠레 대통령5) 은 수개월간의 소요사태 이후 2021년 4월 국민투표를 통해 새로이 선출되는 제헌위원들로 하여금 신(新) 헌법 초안을 작성하도록 해야 한다는 국민들의 요구에 굴복했다. 신 헌법 초안 작업은 2021년 하반기에 시작되어 11월 대선 시기와 겹칠 전망이다. 이 가운데 이번 칠레 대선은 좌·우파 포퓰리스트간의 대결이 될 것으로 보인다. 최근 여론조사 결과에 따르면, 산티아고 교외의 공산주의자 시장인 다니엘 하웨(Daniel Jadue) 후보와 연금저축법을 지원하면서 유명해진 TV진행자 출신 국회의원인 파멜라 훌리에스(Pamela Julies) 후보가 선두주자들로 꼽힌다. 페루는 2020년 11월 단 일주일 사이에 3명의 대통령이 등장하는 극심한 정치적 혼란6)을 경험한 이후 기존의 정치적 틀과 난제들을 극복할 유력 후보자 없이 다수의 후보자들이 난립한 상황이다. 2월 에콰도르 대선에서는 급진 좌파 경제학자인 안드레스 아라우스(Andes Aruz)가 보수주의자 은행가인 기예르모 라소(Guillermo Lasso)와 경쟁하는데 안드레스 아라우스 후보는 라파엘 꼬레아 전(前) 대통령7)의 후계자로 그를 고문으로 복귀시킬 예정이다. 꼬레아 전 대통령은 임기 중에 과도한 차관과 지출, 중국과의 밀착 정책을 취한 바 있어 투자가들은 우려를 표하고 있다. 아르헨티나에서는 급진적인 포퓰리스트인 크리스티나 페르난데스(Cristina Fernandez) 전 대통령8)이 2019년 부통령으로 선출되었고, 볼리비아에서는 사회운동가 출신 좌파 정치가인 에보 모랄레스(Evo Morales) 전 대통령의 후계자인 루이스 아르세(Luis Arce)가 2020년 10월 대선에서 승리함으로써 망명 생활을 끝내고 돌아왔다. 멕시코에서는 안드레스 마누엘 로페스 오브라도르(Andres Manuel Lopez Obrador) 대통령9)이 36년 동안 지속한 친(親) 시장 정책을 뒤엎고 자유 에너지 개혁을 축소하면서 자국 내 경제 개발에서 국영 석유회사인 페멕스(Pemex)의 주도권을 복권시켰다.
중남미가 정통적인 경제 정책과 신중한 재정 정책을 버리고 글로벌 원자재 ‘붐’속에서 대규모 지출이 이루어졌던 시절로 회귀할 것이라는 전망은 투자가들에게 경종을 울리고 있다. 2021년 중남미의 선거는 얼마나 많은 이 지역 국가들이 과거의 포퓰리즘으로 회귀할 것인지를 결정하는 중대한 기점이 될 것이다.
<표2> 1999년 베네수엘라 차베스(Chaves) 집권 이후 중남미 지역의 좌파 집권 기간*
* 1990년대 말 베네수엘라에서 차베스 집권 이후 약 15년간 남미 12개국 중 10개국에 좌파정권이 파도 치듯 ‘좌파벨트(Pink Tide)’를 구축했고 차베스의 사망과 원자재 가격 하락에 따른 경기침체로 급격히 쇠퇴하였다.
* 출처: 저자 작성
<표3> 향후중남미 지역 주요 선거 일정
* 프란시스코 사가스티는 전 대통령 마르틴 비스카라가 의회에 의해 탄핵됨에 따라 의회에 의거 차기 대선(2021년 4월)까지 임시대통령으로 선출되었다.
* 출처: Congressional Research Service (2020.8.5)를 근거로 저자 작성
지속 성장을 위해 추진해야 할 정책 방향
2021년 1월 유엔 개발 프로그램(UNDP, United Nations Development Programme)은 중남미가 코로나19와 더불어 맞이할 많은 난제들에 대처하여 지속적으로 성장하기 위하여 필요한 정책방향을 다음과 같이 제시했다.
공정한 게임의 룰 적용 : 지속적인 발전을 위한 중장기 전략에 중점을 두고 평화, 정의에 기반한 전반적인 구조조정이 필요하다. 국제적 기준과 경험에 의거한 사회 계층간 협상을 통해 게임의 룰을 재정립하고, 디지털화와 혁신을 통해 공공서비스의 질을 개선하고 사회적 통합을 추구해야 한다.
경제성장을 위해 공정하고 효과적인 재정 정책의 수립 : 경제주체들간 참여와 합의에 의해 조세제도를 개편해야 한다. 재무건정성 회복, 사회적약자 보호 계획, 보건시스템 강화, 국제교역 활성화에 중점을 두고 디지털 소통과 혁신에 대한 투자계획이 재정 정책에 포함되어야 한다. 또한 점증하는 사회적 요구를 충족하는 재정 개혁 방향을 정립해야 한다.
국가 경쟁력 강화 : 국가 역할의 근간은 바람직한 균형을 유지하고 번영, 복지, 사회적 통합을 추진하는 것이다. 국가 공공서비스에 광범위한 접근이 가능하도록 국가의 기능을 재정립해야 한다. 또한 정부와 공공기관은 국민으로부터 신뢰와 정당성을 다시 회복할 수 있도록 더욱 투명하고 효율적인 공공서비스를 제공해야 한다.
정부 신뢰와 공정성의 회복 : 민주적 방식에 의거한 혁신적 형태의 시민 참여를 추진하고 국민이 공공서비스 중심이 되도록 국가의 역할을 변화시켜야 한다. 또한 국가는 공정성 강화를 위한 정책을 수립해야 한다.
국민들이 정책의 진행상황 및 현안 문제들을 점검할 수 있는 정보관리 체계 구축 : 국가 생산성을 강화하고 더 많은 국민의 참여와 신뢰 회복을 위해서는 정보의 공유가 필요하다. 모든 이해관계자들이 필요한 정보에 접근 가능해야 정책에 대한 신뢰를 회복할 수 있다. 민주적인 방식으로 정책의 정당성 회복에 중점을 둔 정보관리시스템 구축이 가능하도록 학계와 싱크탱크, 민간기관들은 투명하고 공정하게 분석한 정보를 국민들에게 제공할 필요가 있다.
* 각주
1) 비공식 노동자 비율 : 비공식 고용 노동자는 국가로부터 보호받거나 통제받지 않는 경제활동, 기업, 직업,노동자를 의미하며, 중남미 비공식 고용의 비율은 평균 53%이며 페루(70%), 과테말라(80%) 같은 국가는 비율이 매우 높음
2) 개헌 국민투표 : 2020.10.15일 피노체트때부터 40년간 이어져 온 구헌법의 개정안에 대한 국민투표가 실시되어 찬성이 78.27%로 통과됨. 새헌법의 제헌위원 선출은 국민대표 100%구성방안이 78.99%로 통과
3) 신헌법:2020.10.15 개헌(신헌법 제정) 투표가 통과됨에 따라 2021.4.11투표에서 신헌법에 따른 155명의 제헌위원을 선출한 후 9개월간 헌법 초안을 작성하고(필요시 3개월 추가) 2022년 상반기 국민투표를 통해 국민이 최종적으로 승인
4) 다니엘 오르테카:산디니스타 민족해방전선 소속의 급진 좌파의 니카라과 대통령으로 재임기간은 1979.6.16–1990.4.25, 2007.1.10-현재. 46년 독재 소모사정권의 독재의 붕괴를 주도한 혁명가
5) 피녜라(세바스티안 피녜라) : 현 칠레 대통령으로 과거 2010년 3월 11일–2014년 3월 11일 재임한 바 있으며 2017년 대선에서 당선되어 2018년 3월 11일부터 현재까지 재임중.
6) 일주일에 3명 대통령 : 작년 11월 비스카라 전대통령이 의회에 의해 탄핵된 후 의회에서 국민저항에 부딪혀 일주일 동안 2명의 대통령을 선출함에 따른 극심한 정치적 혼란 상황
7) 라파엘 코레아 : 에콰도르 대통령으로 2007년 1월 15일–2017년 5월 24일 재임. 급진적인 좌파 포퓰리즘 정책을 취하였으며 중국과 친밀한 관계를 유지
8) 크리스티나 페르난데스 : 급진적 포퓰리스트로 남편인 43대 네스토르 키르치네르(2003년-2007년)에 이어서 대통령에 재임(2007년-2015년)하였고 2019년 후계자인 알베르토 페르난데스 대통령 후보와 더불어 부통령으로 당선
9) 오브라도르 : 멕시코 대통령으로 좌파정당인 국가재건운동 소속으로 58대 대통령에 당선되어 재임 중(2018.12.1-). 1929년 대통령선거 이후 89년만에 좌파정권으로 교체한 주인공
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