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[전문가오피니언] 케냐, 코로나19로 청정에너지 개발 및 기후적응력 제고에 차질 우려
케냐 Samuel Mwangi Wanjiku Economic and Social Science, Institute of Political Science - Tübingen University, Germany Faculty 2021/03/30
기후적응력은 지속가능한 개발의 핵심이며, 기후변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 개발을 이룩하는 것은 UN이 설정한 지속가능개발목표(SDG, Sustainable Development Goals)의 궁극적 지향점이라 할 수 있다. 기후변화는 특히 건조기후 및 스텝기후 지역에서 빈곤 및 불평등의 증가를 야기하는 것으로 알려졌으며(Baarsch 등, 2020; Salm 등, 2020), 기후적응기술의 일환으로 케냐의 저탄소배출 및 기후탄력적 개발계획(LECRD, Low Emission and Climate Resilient Development)이 제시한 청정에너지 개발안은 UN의 최우선순위 행동과제이다. 코로나19의 확산으로 인해 많은 이들의 경제적 부담이 가중되고 청정 에너지 이행에 제동이 걸리는 등 청정에너지 확산 및 기후적응력 개발에 어려움이 야기되고 있는 상황이지만, 그럼에도 불구하고 많은 연구진은 지속가능한 에너지 개발계획의 전 세계적 확대가 시급함을 역설하고 있다(Akrofi & Antwi, 2020; Barbier & Burgess, 2020; Gebreslassie, 2020; Markoglou 등, 2020).
여타 국가들과 마찬가지로 케냐는 청정에너지 및 기후탄력적 개발에 관해 야심찬 계획을 수립하고 이를 시행해왔다 (<그림1> 참조). 케냐는 1992년 UN기후변화협약(UNFCCC)을 채택하고 1994년 이를 비준했으며, 교토의정서는 1997년과 2005년에 각각 채택 및 비준되었다. 2000년대 이전까지는 개발과정에서의 청정에너지 사용과 기후적응력 확대방안이 구체적으로 제시되지 않았으나, 2007년에 케냐정부는 상기한 두 가지 환경 의제를 포함하는 장기적 개발계획인 ‘케냐 비전 2030(Kenya Vision 2030)’을 선포했다. 케냐 비전 2030에 따르면 에너지 문제는 경제사회적 발전의 핵심 요소이며, 환경 관리 및 기후적응은 케냐 국민생활에 대한 사회적 투자 면에서 그 중요성을 가진다.
<그림 1> 케냐 정부 기후변화 대응방안의 역사적 변화 (1992~2018년)
* 출처: 케냐 정부(2018)
현재까지의 청정에너지 개발 노력
케냐의 경제는 농업, 관광, 수자원, 에너지, 그리고 의료 등 기후변화에 예민한 분야에 크게 의존한다. 케냐 정부는 에너지, 교통, 산업, 농업, 산림, 그리고 폐기물처리를 저탄소성장계획(Low Carbon Pathways)의 6개 중점분야로 선정했으며, 이들 분야에 기후변화 5개년 행동계획을 중점적으로 적용해왔다 (케냐정부, 2012). 케냐에서는 음식물 조리를 위한 불을 피우는데 숯과 농업부산물이 주로 사용되고 도시외곽 및 촌락 지역에서는 등유가 조명용으로 널리 쓰이지만, 정부는 전력망을 확대하고 국가별 기후대응계획(Nationally Appropriate Mitigation Action)을 통해 친환경 에너지를 공급함으로써 이들을 청정에너지로 대체하고자 한다(UNDP, 2016).
전력생산 및 공급과정이 완전히 국유화된 여타 아프리카 국가들과는 달리 케냐는 효율성 증대를 위해 민간 발전사업자들(IPP, Independent Power Producers)을 양성했으며, 이를 통해 2020년에는 1990년 대비 전력공급량을 53% 늘릴 수 있었다(Africa Oil & Power, 2020). 이를 바탕으로 케냐 정부는 특히 촌락 지역에 대한 전력공급을 늘려 목재, 숯, 등유 등 비청정 에너지원의 사용을 대체하기 위해 노력했다. 케냐 정부는 또한 국외 파트너들과 함께 청정 에너지 사용을 늘리는 데 노력해왔으며, 여기에는 (1) 세계은행 및 국제개발협회의 지원을 통한 민간 발전사업자들에 대한 부분적 채무보증 시행, (2) UNDP를 통해 미국의 재정지원을 받은 LECRD 운영, 그리고 (3) 아프리카개발은행과 협력 하에 촌락으로의 전력공급을 확대하는 라스트 마일 프로젝트(Last Mile Project)시행 등이 포함된다.
<그림 2> 케냐 친환경 발전량 (2008~2018년, 단위: 메가와트)
* 출처: Africa Oil & Power (2020)
청정에너지 투자 확대를 통해 케냐는 아프리카 최대의 지열발전국으로 발돋움했다. 아직 상대적 규모는 작으나, 2020년 태양열 및 풍력에 기반한 발전량도 2014년 대비 크게 성장했다(Africa Oil & Power, 2020). 각국의 청정에너지 잠재력 및 투자수준을 측정하는 블룸버그 지수의 2018년 발표치에 따르면 케냐는 아프리카에서 1위, 그리고 세계에서 5위를 차지했으며, 대규모 친환경에너지 가치사슬 및 태양열, 풍력, 중소규모 수력, 그리고 지열발전능력에 대한 기여 면에서 높은 평가를 받았다(Frankfurt School, UNEP & BloombergNEF, 2018).
코로나19 대유행으로 청정에너지 및 기후적응력 개발에 제동
세계은행, 세계보건기구(WHO), UN통계국(UNSD), 국제에너지기구(IEA), 그리고 국제재생에너지기구(IREA)가 공동 발표한 지속가능개발목표 7번(SDG7)에 관한 보고서에 따르면 코로나19 위기 중에도 친환경 에너지의 투자효율이 석탄과 천연가스 등 화석연료에 비해 높은 것으로 나타났다. 그럼에도 불구하고 코로나19의 영향으로 빈곤층 부담이 늘어나고 청정에너지 이행 추진력에 제동이 걸리면서 팬데믹 회복기간동안 기후적응 노력의 감소가 예상된다.
이러한 부정적 진단의 첫번째 요인은 코로나19으로 인해 무역 및 국제공급망 등 국제경제활동상의 차질이 야기되었다는 점이다. 경제활동 통제로 인해 대부분 중국에서 수입되는 가구별 태양열 설비의 공급이 타격을 받았고, 2019년 초 케냐 국제항공선 대규모 결항으로 국제 영업 또한 난항을 겪었다. 또한 케냐 가구별 태양열 설비 프로젝트(KOSAP, Kenya Off-Grid Solar Access Project)에 참여중인 크고 작은 규모의 기업들도 코로나19의 확산으로 기업활동에 어려움을 겪었다. 케냐의 대표적인 민간 태양광 발전 업체(SSP, Solar Service Provider)로는 Greenlight Planer Kenya, Solibrum Ltd, Solar Integrated Appliances, Raju Shanga House, Azuri Technologies, D.light, LivelyHoods, BioLite Holdings, Mobisol Holdings and Pawame 등이 있다.
두 번째 요인으로는 기업활동의 감소로 인한 사기업 및 가계의 가용자금 감소를 들 수 있다. 이와 동시에 석유 및 생필품의 가격 상승으로 저소득층의 생계비 부담이 가중되었으며, 코로나19 관련 전면통제의 영향에 대한 Shupler 등 (2020)의 연구에 따르면 해당 기간 액화석유가스(LPG)를 조리연료로 사용하던 가구 중 27%가 주연료원을 비청정 에너지로 바꾼 것으로 나타났다(14%는 등유, 13%는 목재). 코로나19로 인해 경제적 타격을 입은 가구들의 구매력 감소로 가구별 태양열 설비(SHS, Solar Home System) 등과 같은 청정에너지 생산설비에 대한 수요 저하도 예상된다. 특히 촌락 거주민들은 팬데믹 회복기간동안 적절한 정부 지원금이 없이는 초기 설치비용이 높은 청정에너지로 이행하기보다 값싼 목재, 숯, 등유를 계속 사용하려는 경향을 보일 수 있다. 이러한 비청정 에너지의 사용은 탄소배출량을 늘리고 산림훼손을 야기하는 등 현재 상황을 더욱 악화시킬 가능성도 지닌다.
코로나19 위기는 이전까지 민간 발전사업자들에 대한 채무보증을 확대하고 및 전력생산비용 상쇄를 위한 지원금을 지급하는 등 많은 노력을 기울이던 케냐 정부의 정책에도 영향을 끼쳤다. 첫째, 코로나 확산 방지를 위한 두 차례의 전면 통제를 시행하면서 재정적자가 심화되어 정부 대출보증 및 보조금 지원 청정에너지에 대한 투자 또한 줄어들었다 (Nechifor 등, 2020). 둘째, 팬데믹이라는 보건위기에 대한 대응이 정부의 최우선순위 과제가 되며 관심과 자원이 청정에너지 및 기후탄력적 개발계획으로부터 멀어져갔다.
케냐는 부분적 통제 및 영업제한을 겪으면서도 2021년 초부터 기본적 경제활동을 재개했으나, 대부분 기업들에게 있어 코로나19 이전 수준으로의 정상화는 아직 요원한 상황이다. 이러한 상황에서 코로나19가 정부, 사기업 및 가구의 청정에너지 및 기후적응력 개발 노력에 어떠한 영향을 끼쳤는지에 대한 통계적 분석의 수행이 요구된다. 코로나 위기 이후 회복과정에서도 청정에너지에 대한 지원금 지급 등 기후탄력적 개발을 위한 자원 분배 또한 필요한 상황이다.
지속가능개발목표의 달성은 다양한 정부부처간의 협력을 필요로 하며, 각국마다 나타나는 양상 또한 다를 것이다. 케냐의 경우 정부, 사기업 및 가구, 그리고 국제기구 간 협력을 통한 시너지 효과를 기반으로 팬데믹 이전의 높은 기후적응 및 청정에너지 개발 수준을 회복할 수 있을 것으로 기대한다.
Kenya’s remarkable effort towards clean energy and climate adaptation might be reduced during post-corona crisis recovery.
Climate adaptation is a pillar of sustainable development and resilience. The ability to achieve climate-resilient development is the ultimate goal of Sustainable Development Goals (SDGs). As a form of climate adaptation, a clean energy development featured by Low Emission and Climate Resilient Development (LECRD) is a top priority development agenda of the United Nations. However, COVID 19 has pushed many people into poverty and placed them in a harder position to continue using or shift to clean energy. While COVID 19 has been an enormous shock to achieving clean energy and climate adaptation, researchers have intensified the urgency to expand sustainable energy solutions worldwide (Akrofi & Antwi, 2020; Barbier & Burgess, 2020; Gebreslassie, 2020; Markoglou et al., 2020).
Like many other countries, Kenya has expressed ambitious goals in achieving clean energy and resilient climate development in line with global frameworks. Kenya adopted United Nations Framework Convention for Climate Change (UNFCCC) in 1992 and ratified it in 1994. It adopted Kyoto Protocol in 1997 and ratified it in 2005. Before 2000, integrating clean energy and climate adaptation in the development process was not well established. The government took a remarkable step in 2007 when it integrated the two agendas into its long-term development plan called Kenya Vision 2030. First, the development plan holds energy as one of its socio-economic transformation components, where energy is framed as a critical foundation of Vision 2030. The social pillar of Vision 2030 - investing in the people of Kenya – acknowledges environmental management and climate adaptation.
[Fig.1] Kenya’s journey in climate change action (1992-2018)
Source: Government of Kenya (2018a)
Achievements in clean energy
The Kenyan government has since 2012 integrated its National Climate Change Action plan in all sectors (Government of Kenya, 2012). Wood, charcoal and agricultural residue are the primary sources of cooking fuel, while kerosene is principally used for lighting among the rural and peri-urban population. However, the government has been committed to promoting clean energy by improving accessibility to grid-electricity and off-grid renewable energy through Nationally Appropriate Mitigation Action (NAMA) (UNDP, 2016).
Unlike many countries in Africa, where electricity production and supply are 100% state-owned, Kenya has gone for Independent Power Producers (IPPs) to boost power generation and supply efficiency. Since 1990, the IPPs have increased power generation capacity and supply by 53% (Africa Oil & Power, 2020). As a result, this has led to an increased electricity supply, particularly in rural areas, to replace unclean energy sources such as wood, charcoal and kerosene. The country has worked with international development partners to facilitate clean energy. For instance, with the support of the World Bank and the International Development Association (IDA), the Kenyan government has extended Partial Risk Guarantees to IPPS. The US financed Climate-Resilient Development (LECRD) Project is managed by United Nations Development Program (UNDP) (UNPD, 2021). The country has partnered with African Development Bank (AfDB) to provide electricity to the low-income rural population through the rural electrification Last Mile Project (AfDB, 2021). Rural electrification aimed to replace wood and kerosene as the primary sources of energy in rural areas.
[Fig.2] Renewable energy generation in Kenya (2008 – 2018)
Source Africa, Oil & Power (2020)
The increasing investment in clean energy has made Kenya the largest geothermal energy producer in Africa. Although still at comparatively low levels, solar and wind energy have remarkably increased since 2014 (Africa Oil & Power, 2020). Kenya was ranked first in Africa and fifth globally in the 2018 annual Bloomberg Index (Frankfurt School et al., 2018). Bloomberg Index measures opportunities and investments in clean energy of a country. Kenya was accorded such a high ranking due to its extensive renewable energy value chain and its contribution to solar, wind, non-large hydro renewables, and geothermal capacity.
COVID 19 halting progress on clean energy and climate adaptation.
A joint Tracking SDG7: Energy Progress Report issued by the World Bank, World Health Organization (WHO), United Nation Statistics Division (UNSD), International Energy Agency (IEA), and the International Agency for Renewable Energy (IARE) indicated that during the COVID 19 crisis, investments in renewable energy for private businesses and households, remained profitable than those of fossil fuel such as coal and natural gas (World Bank, 2020). Even then, Kenya’s remarkable effort in clean energy and climate adaptation might reduce during the post-corona crisis recovery as COVID 19 has in different ways pushed people into a poorer position and disoriented the momentum to shift to clean energy.
First, the pandemic disrupted global economic activities, including trade and global supply chains disruption. Most of Kenya’s Solar Home Systems (SHS) are imported from China, and the lockdown had a significant effect on the international supply chain. Besides, in early 2019 Kenya had canceled most international flights, which deteriorated the impacts on business operations. At the local level, some private Solar Service Providers (SSPs), both large and Small and Medium Enterprises (SMEs) involved in decentralized energy solutions such as mini-grids and SHS at a particular time had their operations disrupted due to the pandemic. Some key SSPs working under World Bank-funded Kenya Off-Grid Solar Access Project (KOSAP) include Greenlight Planet Kenya, Solibrium Ltd, Solar Integrated Appliances, Raju Shanga House, Azuri Technologies, D.light, LivelyHoods, BioLite Holdings, Mobisol Holdings and Pawame.
Secondly, reduced business operations have led to a shortage of financial sources by private companies and households. At the same time, the significant increase in petroleum prices and other essential commodities raised the cost of living among the low-income population. A study by Shupler et al. (2020) on the impact of COVID-19 lockdown on household energy and food security in Kenya showed that 27% of households that previously used Liquefied Petroleum Gas (LPG) for cooking switched to dirtier energy, where 14% started using kerosene, and 13% replaced it with wood. There might be further reduced demand for modern appliances for clean energy such as SHS due to low purchasing power among those affected. The rural population, in particular, will have no choice but to prolong using firewood and charcoal for cooking or kerosene for lighting due to their inability to shift to clean forms of energy, such as solar power, which might require a relatively higher capital to install. Without adequate government subsidies during the COVID-19 crisis recovery, there is a likelihood for a prolonged ‘business as usual’ instead of transiting to cleaner energy. The situation might even worsen when the increased demand for firewood and charcoal raises the country’s carbon emissions and deforestation in rural areas.
COVID-19 also affected the Kenyan government’s policy. Before the COVID-19 crisis, Kenya was extending loan guarantees and financial subsidies to IPPs to off-set the cost of power generation. The lockdown in managing the Coronavirus meant a government financial deficit resulting in low clean energy investment at the national level (Nechifor et al., 2020). Furthermore, the COVID-19 shifted the attention to health crisis management and forced governments to shift resources to manage health emergencies and containment measures. Such reallocation of resources certainly leads to reduced public subsidies on clean energy and climate-resilient development approaches.
Despite distractions due to partial lockdown and limited business operations in Kenya, the country has fully opened since the beginning of 2021. However, most businesses are yet to resume normal operations. Still, there is a need for data and statistical analysis on the impact of the COVID-19 shock on the government, the private business and households’ contribution to clean energy and climate adaptation.
In conclusion, Kenya has had a remarkable stride towards clean energy and climate adaptation. However, the COVID-19 has shaken this impetus by disrupting the operations of the government, private companies and households. The achievement of climate-resilient development is a multi-agency task, and countries will be affected by the COVID-19 differently. In Kenya's case, the synergy between the government, private sector and international development partners makes it possible to spring back to its incredible momentum in achieving clean energy and climate adaptation. It is necessary to establish climate-smart COVID-19 social protection that involves clean energy subsidies in the recovery process. As the country makes an effort to reposition itself to normalcy, there is a need for incremental resource allocation to support clean energy and climate-resilient recovery.
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