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[월간정세변화] 빅데이터로 보는 이란, 미국과의 핵 합의(JCOPA) 협상 재개와 전망 분석 이슈 추이
이란 EMERiCs - - 2021/03/31
바이든 행정부 출범 이후 커진 미국의 이란 핵 협상 복귀 기대
지난 2021년 1월 조 바이든 미국 대통령이 이끄는 새로운 행정부가 출범하면서 미국과 이란의 관계 개선에 대한 기대도 커졌다. 지난 2015년 7월 미국 버락 오바마 행정부, UN 안전보장이사회 상임이사국인 영국, 프랑스, 중국, 러시아에 더해 독일로 구성된 P5+1은 이란과 포괄적공동행동계획(JCPOA, Joint Comprehensive Plan of Action)에 합의했다. 이란 핵 협상으로 알려진 JCPOA는 이란이 핵무기 개발을 중단하는 조건으로 이란에 대한 경제제재를 중단하는 내용을 담고 있다. 해당 협상을 통해 이란은 농도 3.67%를 초과하는 고농축 우라늄 생산과 개량형 원심분리기 사용을 중단하기로 했다. 한편 유럽연합(EU)과 미국은 국제원자력기구(IAEA)가 이란이 핵 합의에 따른 초기 의무를 이행했음을 확인하면 대(對)이란 경제제재를 포괄적으로 해제 또는 중지하기로 합의했다.
핵 협상 타결로 완화 기미를 보이던 미국-이란 관계는 그러나 2018년 5월 도널드 트럼프 전 미국 대통령이 핵 협상을 최악의 거래로 비난하며 일방적으로 핵 협상 탈퇴를 선언하고 2018년 8월에는 이란에 대한 경제제재를 복원하면서 다시 악화되었다. 이에 대응하여 이란 역시 2019년부터 고농축 우라늄 생산을 재개해 핵 협상에 따른 의무 사항을 위반하기 시작했다.
2020년 11월 오바마 행정부에서 부통령을 지내며 선거운동 과정에서 대통령에 당선되면 이란과의 협상을 재개할 것이라고 여러 차례 시사했던 바이든 대통령이 미국 대선에서 승리하면서 상황은 다시 달라졌다. 바이든 대통령이 신임 국무부 장관으로 지명한 안토니 블링컨(Antony Blinken)과 백악관 국가안보보좌관으로 임명한 제이크 설리번(Jake Sullivan) 모두 외교적 수단과 대화를 통한 이란 문제 해결을 지지하는 인물들로 알려져 있다. 블링컨 장관은 제재를 일부 해제하는 조건으로 이란의 핵무기용 핵물질 생산 능력을 억제해 단계적으로 이란을 비핵화하는 내용을 골자로 하는 합의를 지지했으며, 설리번 보좌관은 역시 트럼프 대통령의 핵 합의 파기와 대이란 압박 강화가 오히려 이란의 핵 개발을 부추기고 걸프 지역 안보 불안을 심화하는 역효과를 가져왔다고 비판한 바 있다. 이처럼 바이든 행정부의 외교안보 정책을 결정하는 핵심 직책에 이란 핵 협상에 우호적인 인물들이 임명되면서 미국의 핵 협상 복귀 가능성은 어느 때보다 커졌다.
이란, 핵 협상 복귀 조건으로 미국에 먼저 경제제재를 해제할 것을 요구
그러나 완전한 핵 협상 복원에는 여러 난관이 존재한다. 이란은 바이든 대통령이 당선된 지난 11월부터 2021년 3월 현재까지 미국이 먼저 경제제재를 해제해야만 이란 역시 핵 협상을 준수하고 미국과 협상에 나설 것이라는 입장을 일관되게 고수하고 있다. 하산 로하니(Hassan Rouhani) 이란 대통령은 미국에 경제제재로 이란이 입은 피해 보상까지 요구하는 강경한 태도를 드러내기도 했다.
바이든 행정부 출범 이후 두 달여의 시간이 흐른 현 시점에도 이란의 입장은 달라지지 않았다. 지난 2월 경제제재가 해제되기 전에는 미국 · EU와 협상하지 않겠다고 밝힌 사이드 하티브자데(Saeed Khatibzadeh) 이란 외무부 대변인은 3월 8일에도 미국의 경제제재가 이란 국민에 대한 범죄라고 강하게 비난하며 미국이 먼저 과거의 잘못을 바로잡아야 한다고 반복했으며, 이어 3월 21일에는 이란의 주요 정책의 최종 결재권을 가진 아야톨라 알리 하메네이(Ayatollah Ali Khamenei) 이란 최고지도자가 미국이 먼저 핵 협상을 위반해 신뢰를 잃었다고 지적한 뒤 완전한 제재 해제를 이란의 대화 복귀와 핵 협상 준수 조건으로 내걸었다.
이란은 경제제재 전면 해제를 요구하는 한편 2021년 들어 도발 수위를 높여가고 있다. 지난 1월 4일에는 호르무즈 해협을 지나던 한국 선박을 나포하고 한국에 동결된 이란 자산의 동결 해제를 요구했으며, 핵무기 개발 전단계로 여겨지는 농도 20%의 고농축 우라늄 생산도 시작했다. 이어 2월에는 IAEA의 사찰도 중단시키고 핵 협상에서 합의된 조항 일부를 더 이상 준수하지 않겠다는 법안을 통과시켰으며, 하메네이 최고지도자는 법안 통과에 대해 핵 협상을 일방적으로 탈퇴한 미국이 자초한 일이라고 밝혔다. 2월 21일 이란 내 핵시설에 대한 국제기구의 사찰이 전면 중단된 데 이어 2월 27일에는 알리 아크바르 살레히(Ali Akbar Salehi) 이란원자력기구(AEOI, Atomic Energy Organization of Iran) 청장이 24시간 내로 우라늄 농축 농도를 60%까지 끌어올릴 수 있다고 밝혔다. 3월 16일에는 핵 협상에 따라 금지된 개량형 원심분리기를 이용해 농축우라늄 생산을 시작하면서 핵 협상에 따른 의무 사항을 추가로 위반했다.
2021년 들어 이란이 보이는 강경한 행보는 바이든 행정부를 압박해 미국이 조속한 경제제재 해제와 협상 재개에 나서게끔 하기 위한 목적으로 분석된다. 2018년 미국의 경제제재 재개로 주요 수출품인 원유를 포함한 수출 판로 대부분이 막히면서 외화보유고가 급감했고, 이는 이란 리얄화 가치폭락과 물가 상승을 촉발했다. 제재로 이미 취약한 상황에 놓인 이란의 경제는 코로나19 대유행으로 더 큰 타격을 입었다. 이란이 특히 경제제재 해제를 강하게 요구하는 배경에는 이처럼 악화된 경제 상황이 있다.
이란 대선이 임박했다는 점도 로하니 정부가 조속한 협상 재개를 요구하는 요인이다. 3월 15일 모함마드 자바드자리프(Mohammad Javad Zarif) 이란 외무부 장관은 오는 6월 이란 대선이 시작되기 전에 미국이 핵 협상에 복귀해야 한다고 강조했다. 자바드자리프 장관은 이란 대선이 시작되면 현 행정부의 정책 추진력이 크게 약화될 것이며 따라서 미국이 이른 시일 안으로 핵 협상에 복귀하는 것이 중요하다고 주장했다.
도발 수위를 높여가면서도 이란은 지속적으로 경제제재만 해제된다면 즉각 핵 협상에 따른 의무 사항을 준수할 준비가 되어 있음을 강조하며 현재의 행보가 미국의 정책 변화를 끌어내기 위한 목적임을 드러냈다. 실제로 3월 19일 모함마드 바게르 갈리바프(Mohammad Baqer Qalibaf) 이란 국회의장은 핵 합의 위반이 바이든 행정부를 압박하고 협상에서 우위를 점하기 위한 목적이라고 인정했다.
미국, 경제제재 해제 조건으로 이란에 먼저 핵 협상 준수 요구
그러나 이란의 지속적인 요구에도 불구하고 미국 역시 이란이 먼저 핵 합의를 준수해야 경제제재 해제를 검토할 수 있다는 입장에서 한 발짝도 물러나지 않고 있다. 지난 1월 이란의 핵 합의 준수가 미국의 제재 해제를 위한 선결 조건이라고 못 박은 블링컨 미국 국무부 장관은 3월 10일에도 미국이 한국에 동결된 70억 달러 규모(한화 약 7조 9,471억 원)의 이란 자산의 동결 해제에 동의한 적이 없다고 밝히며 이란이 먼저 핵 합의를 준수해야만 미국 또한 경제제재 해제를 검토할 수 있다고 강조했다. 이어 3월 16일에는 이란산 원유 수입을 금지하는 경제제재에도 불구하고 2021년 3월 기준 여전히 하루 약 80만 배럴의 원유를 수입하는 중국에 이란산 원유 수입을 중단하지 않으면 제재를 가할 수도 있다고 경고하며 현재로써는 이란에 대한 경제적 압박을 완화할 뜻이 없음을 분명히 했다.
이뿐만 아니라 지난 2월 미국은 이라크의 미군 기지가 친(親)이란 민병대의 공격을 받고 미국인 사망자가 발생한 데에 대한 보복으로 시리아의 친이란 민병대 기지를 폭격, 바이든 행정부 출범 이후 최초의 군사 행위를 전개했다. 이번 공습은 바이든 행정부가 중동 내 이란 동맹 세력이 미국을 위협하는 행위를 좌시하지 않겠다는 메시지를 이란에 보낸 것으로 분석된다. 동시에 2월 18일 바이든 행정부는 이란과 유럽 국가에 공식적으로 핵 협상 재개를 요청하면서 외교적 수단을 통해 이란 핵 문제를 해결하고자 한다는 의지를 분명히 했다. 그러나 바이든 행정부는 대이란 경제제재를 유지해 이란에 대한 협상력을 확보하고 무력 행사를 통해 사우디아라비아와 이스라엘 등 중동 내 동맹국의 안보를 위협하는 친이란 무장조직의 활동을 통제하는 등 트럼프 행정부의 기존 정책 또한 상당 부분 그대로 유지하고 있다. 이러한 바이든 행정부의 행보는 이란의 불만을 자극했다. 3월 16일 로하니 이란 대통령은 바이든 행정부가 출범한 지 두 달이 넘었지만, 미국이 핵 협상을 복원하기 위한 어떤 노력도 보이지 않았다고 비판했다.
핵 협상 재개를 둘러싸고 관련 국가들은 상반된 반응
핵 협상 재개를 두고 관련 제3국들은 다양한 반응을 보이고 있다. 대표적으로 미국 및 서구권과의 대립 구도 속에서 이란과 긴밀한 협력 관계를 구축해온 중국과 러시아는 이란의 입장을 적극적으로 지지했다. 한 예로 중국은 미국의 경제제재 이후에도 이란산 원유 수입을 계속하고 있으며, 지난 2월 47만 8,000배럴이었던 중국의 이란산 원유 수입량은 3월 85만 6,000배럴까지 늘어나면서 이란에 숨통을 틔워주고 있다. 지난 2월 마자오쉬 중국 외교부 부부장과 압바스 아락치(Abbas Araqchi) 이란 외교부 차관은 전화 통화를 가지고 이란에 대한 중국의 지지를 재확인했으며, 이후 화춘잉 중국 외교부 대변인은 트럼프 행정부의 일방적인 핵 협상 파기라는 잘못을 바로잡고 이란 핵 문제를 해결하기 위해서는 미국이 먼저 경제제재를 즉각 해제하고 어떤 조건도 없이 기존의 핵 협상으로 복귀해야 한다고 강조했다.
러시아 또한 중국과 마찬가지로 미국이 먼저 제재를 해제하고 핵 합의에 복귀해야 한다는 입장이다. 3월 4일 미국이 경제제재를 해제해 협상 복귀에 대한 진정성을 보여야 한다고 요구한 세르게이 라보로프(Sergey Lavrov) 러시아 외무부 장관은 3월 22일 트럼프 행정부의 일방적 핵 합의 파기와 경제제재 복원이 국제법 위반이자 다른 당사국 또한 핵 합의를 준수할 수 없게 만든 요인이라고 지적하며 재차 미국의 선제적인 제재 해제를 요구했다. 라보로프 장관은 3월 8일부터 12일까지 아랍에미리트(UAE)와 사우디아라비아, 카타르를 순방하며 아랍 국가와 이란 사이 대화와 외교적 수단을 통한 상호 신뢰 구축이 지역 안보 확립에 필요하다고 언급하며 핵 합의 복원에 대한 걸프 아랍 국가의 의구심과 적의를 해소하고자 노력했다.
중동 지역 내에서는 터키와 카타르가 이란을 지지하고 있다. 레제프 타이이프 에르도안(Recep Tayyip Erdoğan) 터키 대통령은 제재로 인해 이란 국민들이 겪는 고충을 지적하며 바이든 대통령이 일방적 제재를 해제해 이란과의 관계 개선에 대한 진정성을 보일 것을 요구했다. 2017년 걸프 단교사태 이후 이란과 더욱 밀접한 관계를 맺은 카타르 역시 핵 합의 회복을 위해 노력할 것을 밝혔다.
한편 미국, 러시아, 중국과 더불어 핵 합의 당사국인 영국, 프랑스, 독일은 고농축 우라늄 생산과 IAEA의 사찰 거부 등 이란의 계속되는 핵 합의 위반을 비판했다. 3월 1일 프랑스, 영국, 독일은 미국과 함께 이란의 핵 합의 위반을 비판하는 결의안 초안을 발표한 데 이어 3월 2일에는 이란의 IAEA 사찰 거부를 비판하며 IAEA에 공식적으로 제소할 뜻을 밝혔다. 같은 날 에마뉘엘 마크롱(Emmanuel Macron) 프랑스 대통령 또한 로하니 이란 대통령과 통화하며 이란의 행동에 우려를 표하고 핵 합의 준수를 재차 촉구했다. 이에 대해 이란은 유럽 3개국 또한 미국의 경제제재에 동참하고 이란과의 무역을 중단하는 등 핵 합의 유지에 진정성을 보이지 않고 있다고 비판했다.
그러나 바이든 행정부의 대이란 정책에 가장 큰 우려를 드러내는 국가는 바로 이스라엘이다. 이스라엘은 유럽 3개국에 핵 합의 복원에 반대하도록 설득을 시도하는 한편 바이든 행정부의 정책에 우려를 표했다. 베니 간츠(Benny Gantz) 이스라엘 국방부 장관은 3월 5일 바이든 행정부의 의도와 무관하게 이스라엘은 이란의 핵 개발이 중단되어야 한다는 입장에 변화가 없음을 강조하며 이란이 핵 개발을 지속한다면 이란 핵시설에 대한 공습을 감행할 수도 있다고 밝혔다. 이스라엘은 이란 핵 협상 재개와 바이든 행정부의 유화책을 우려하는 사우디아라비아와 UAE, 바레인 등 아랍 걸프 국가와도 이란 문제를 두고 논의하기 시작한 것으로 알려졌으며, 간츠 장관은 2020년 국교를 수립한 UAE, 바레인과 ‘특별 안보 협약’을 체결해 이란의 위협에 공동 대응하는 방안을 검토하고 있다고 밝혔다. 강경한 입장을 고수하는 이스라엘이 독단적으로 무력 도발 등 단독 행동에 나서 이란을 자극할 경우 미국과 이란의 갈등 해결은 더욱 어려워질 수 있다는 관측이 제기된다.
미국-이란 간 현저한 입장 차이로 인한 갈등 장기화 우려 제기
미국과 이란 모두 상대가 먼저 양보할 것을 요구하는 입장을 고수하는 데에는 여러 이유가 있다. 먼저 바이든 행정부는 경제제재를 먼저 해제할 경우 이란을 압박할 수 있는 다른 수단이 없기에 추후 협상에서 이란에 주도권을 빼앗길 것을 우려한다. 또한, 이란의 확실한 비핵화 약속을 받아내지 못한 채 제재를 먼저 해제하면 미국 국내의 대이란 강경파와 중동 내 주요 동맹인 이스라엘과 사우디아라비아의 강한 반발에 직면할 가능성이 크다.
이란의 강경한 태도의 배경에는 국내 정치적 요인이 있다. 하메네이 최고지도자를 포함한 국내 강경파는 미국에 대해 깊은 불신과 반감을 가지고 있으며, 핵 합의를 먼저 파기한 미국을 신뢰할 수 없다고 여긴다. 온건파를 대표하는 로하니 정부는 핵 합의 타결과 제재 완화를 통한 경제 회복을 약속했으나, 트럼프 행정부의 경제제재 복원에 따른 경제난, 코로나19 대유행에 대한 정부의 무력한 대처는 로하니 정부의 지지도에 큰 타격을 입혔다. 이로 인해 오는 6월 대선에서는 대미 강경책을 주장하는 보수파의 집권이 유력한 상황이며, 자바드자리프 이란 외무부 장관이 이란 대선 이전에 핵 합의가 타결되어야 한다고 주장한 데에는 바로 이러한 이유가 있다. 보수파가 대선에서 승리해 이란 정권 교체가 이루어지면 이란이 먼저 양보할 가능성은 더욱 적어지며, 핵 합의의 조속한 타결 전망 또한 어두워진다.
이란 경제는 미국의 제재로 인해 주요 수출품인 원유를 포함한 수출 판로 차단, 이에 따른 외화보유고 감소와 리얄화 가치 폭락, 물가 상승, 실업률 증가 등의 위기에 직면해 있다. 그러나 이란은 제재 속에서 경제 자립화와 무역 다변화를 통해 생존하는 데 성공했으며, 이로 인해 일방적인 제재만으로는 이란의 양보와 타협을 끌어낼 수 없다는 분석도 제기된다. 지난 2020년을 ‘생산력 증대의 해’로 명명한 이란은 석유화학제품과 비석유 부문 제품 수출을 늘려 원유 수출 의존도를 낮추는 정책을 추진해왔으며 물물교환을 통해 부족한 물자를 수입하고 있다. 한편 무역 상대국도 다변화하여 현재 이란은 중국, 터키, 파키스탄, 이라크, 인도와 무역하고 있으며, 2월에는 러시아와 중앙아시아 국가들로 구성된 유라시아경제연합(EAEU, Eurasian Economic Union)과 자유무역협정(FTA) 체결을 위한 협상을 시작해 중앙아시아 지역에 대한 진출 기회 또한 모색하고 있다. 제재에 맞선 ‘저항 경제’를 표방하며 경제 자립화를 추구해온 이란은 경제제재가 단기간에 해제되지 않더라도 충분히 생존이 가능하다는 판단하에 비타협적인 자세를 고수하는 것으로 분석된다.
이처럼 양국 모두 타협할 의사를 보이지 않음에 따라 조셉 웨츠팔(Joseph Westphal) 사우디 주재 전 미국 대사는 2021년 내에 핵 협상이 타결되기 어려울 것으로 전망했다. 실제 현실에 존재하는 여러 장애물로 인해 바이든 행정부 출범 이후 커진 미국-이란 관계 개선에 대한 기대는 조금씩 회의적인 전망으로 바뀌고 있다.
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