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[월간정세변화] 빅데이터로 보는 멕시코 '전력산업법' 개정안 통과 및 전망 이슈 추이
멕시코 EMERiCs - - 2021/03/31
멕시코 대통령이 발의한 ‘전력산업법 개정안’, 의회 통과
멕시코에서 전기 공급 문제로 인한 논란이 한창이다. 멕시코 정계가 민영화 반대 및 에너지 주권 중시 vs. 친환경 및 효율성 중시 구도로 양분되면서 첨예하게 대립하고 있는 것이다. 로페스 오브라도르(López Obrador) 멕시코 대통령이 발의한 ‘전력산업법 개정안’이 논란 속에서도 멕시코 의회 상하원을 모두 통과했으나, 멕시코 법원이 동 법안의 효력을 일시 중단시키면서 멕시코 내 갈등은 증폭되고 있는 상황이다.
이번 전력산업법 개정안은 국영기업을 활성화하고 전력 부문에서 국가의 통제를 강화하려는 목적으로 추진되었다. 멕시코는 2013년에 전력시장의 국가 독점을 폐지해 전력시장이 민영화됐고, 현재까지 전력 부문의 민간 투자가 매우 활발한 나라 중 하나다. 그러나 중도 좌파성향의 오브라도르 대통령은 민영화에 매우 부정적이고, 에너지산업에 있어 국가의 역할을 강조하고 있다. 이런 배경 하에 오브라도르 대통령은 취임 초부터 멕시코 국영전력기업인 연방전력청(CFE, Comisión Federal de Electricidad)의 권한을 강화하는 정책을 추진했다. 이번 전력산업법 개정안도 이러한 정책기조의 일환으로 CFE에 전력 판매 우선권을 주는 것을 골자로 하고 있다. 다시 말해, 개정된 법률에 따르면 민간업체보다 CFE가 우선적으로 전력망에 접근할 수 있으며, CFE가 생산한 전기 에너지가 민간 부문에서 생산된 에너지보다 시장에서 우선적으로 판매되게 된다. 또한, 전력산업법 개정안은 CFE가 경매를 거치지 않고 전력을 살 수 있게 하고, 기존에 민간 사업자들과 맺은 계약도 수익성 등을 검토해 파기할 수 있도록 허용하는 내용을 담고 있다.
2021년 2월 23일 멕시코 하원은 본 회의에서 오브라도르 멕시코 대통령이 발의한 전력산업법 개정안을 찬성 304표, 반대 179표, 기권 4표로 통과시켰다. 한편, 2021년 3월 2일 심야에 멕시코 상원도 전력산업법 개정안을 찬성 68표 대 반대 58표로 통과시켰다. 이 과정에서 많은 잡음이 있었다. 멕시코 야당인 제도혁명당(PRI)과 국민행동당(PAN)은 법률개정안의 심의 과정에서 절차상 문제가 있었다며 비판하였다. 그러나 멕시코 상하원 모두 여당이 다수를 차지하고 있었기 때문에 이러한 논란에도 불구하고 개정안이 의회를 통과할 수 있었다.
오브라도르 대통령과 집권 여당은 이번 전력산업 개정안이 멕시코 에너지 자립에 반드시 필요하다는 입장을 취하고 있다. 집권당인 국가재건운동(MORENA, Movimiento Regeneración Nacional) 당 소속인 상원 에너지위원회 위원장은 동 개정안이 국가전력시스템의 신뢰성과 안정성을 보장하고 전력요금도 인하할 수 있다고 평가하고, 향후 CFE의 재무구조를 안정화하는데 기여할 것이라고 강조하였다. 또한, 동 개정안을 통해 자급자족이 가능하고 일자리를 창출하는 전력산업을 형성할 수 있다고 강조하면서, 국가의 주권과 안보의 기둥인 전력산업의 유지를 위해서 동 개정안이 반드시 필요하다고 주장하였다. 언급하면서, 에너지 대통령 또한 미국 텍사스 한파가 멕시코의 전력난으로 이어졌던 텍사스 사태를 언급하면서 , 에너지 주권을 지키기 위해서라도 동 개정안이 시행되어야 한다고 주장하였다. 로시오 날레(Rocío Nahle) 에너지장관은 개정안 의회 통과 후 트위터(Twitter)에 "법률개정안은 우리 국영기업 CFE를 경제적으로 강화하는 데 도움을 줄 것"이라고 환영했다.
멕시코 전력산업법 개정안을 둘러싼 논란
국영기업에 전력 판매 우선권을 주는 전력산업법 개정안에 대해서 야당, 민간전력 기업, 환경단체 등을 중심으로 비판의 목소리가 거세지고 있다.
우선, 멕시코 야당이 반발하고 있다. PAN, PRI, MC, PRD 등 멕시코 야당은 집권당이 전력산업법 개정안을 밀어붙이자, 개정안의 위헌성을 강조하며 이를 막기 위한 연합을 형성하며 개정안을 비판했다. 첫째, 야당 위원들은 개정안이 담고 있는 정책 내용 자체를 비판하였다. 즉 CFE의 발전 시설은 민간 발전시설보다 대체로 노후해 효율성이 떨어지기 때문에 전기요금이 오르게 되고, 그 피해가 고스란히 시민들에게 전가된다는 것이다. 또한, CFE는 화석연료에 의존하기 때문에 환경 오염도 심각하게 일어난다는 것이다. 둘째, 야당 의원들은 동 개정안이 헌법 및 국제법 등을 위반한다고 비판하였다. 예를 들어, PRI 소속인 클라우디아 마시우 의원은 동 개정안은 모든 측면에서 잘못된 최악의 법률이며, 헌법과 무수한 법률 위반은 물론이고 파리협약, USMCA, CPTPP 등 다수의 국제협약에도 어긋난다고 지적하였다. PRD의 당 대표인 미겔 앙헬 만세라 의원은 동 개정안이 ‘국가소유 기업 및 지정된 배타적 행위’를 규정한 USMCA의 제22조에 위배된다고 지적하였다. 셋째, 야당 위원들은 동 개정안이 민간 기업에 에너지 시장을 개방한 2013년의 개혁에 역행하는 정책이라고 비판하였다. 예컨대, PAN 소속의 훌렌 레멘테리아 의원은 동 개정안에 포함된 내용들은 에너지개혁정책과 모순되는 ‘반 개혁 ‘ 조치라고 평가하였다. 마지막으로, 야당 위원들은 개정안의 내용뿐만 아니라 의회 표결 과정에서의 절차적 문제도 지적하였다. 구체적으로 RI와 PAN의 의원들은 개정 법률안의 심의 과정에서 연방전력위원회의 경제 영향 평가 자료와 전문가 보고서가 누락되었다고 주장하였다. 또한, 이들은 법률개정안의 전체 12개 조항 가운데 8개 조항에 대해 일부 규정을 수정하고 3개 조항에 대해 과도 기간을 설정하여야 한다는 입장을 밝혔다.
환경단체들도 연달아 비판의 목소리를 내고 있다. 전력산업법 개정은 화석연료에 크게 의존하는 산업구조를 만들기 때문에 기후변화를 가속화하고, 신재생 에너지를 기반으로 하는 에너지 사업을 후퇴시켜 궁극적으로 환경을 파괴할 것이라는 논리이다. 국제환경단체인 그린피스(Green Peace)는 CFE가 생산하는 전력 대부분이 화력 발전에 의존하고 있기 때문에, 멕시코 정부가 내놓은 전력산업법 개정안이 온실가스 감축을 위한 국제적 노력에도 역행하는 것이라고 비판하였고, 동 개정안의 효력을 정지시키기 위해 활발한 로비 활동을 펼치고 있다. 그린피스의 국제환경법 전문가 마리아 콜린(María Colín)은 “정부가 추진하는 전력산업법 개정안이 효력을 발휘하게 되면 인간과 환경에 파괴적인 영향을 미칠 수 있는 화석연료를 무한정 사용하여 전력을 생산하는 길이 열리게 된다”고 언급하였다. 특히 콜린은 멕시코 정부가 이번 개정안을 통해 국영 석유회사 Petróleos Mexicanos(PEMEX) 가 생산하는 유황이 다량 함유된 연료(high-sulfur fuel oil, HSFO)를 CFE가 구입하도록 만들어 자국의 석유 사업을 지원하고자 한다고 비판한다. 콜린에 따르면 HSFO가 원유를 정제하고 남은 잔여연료의 성격을 띠기 때문에 환경에 매우 파괴적인 영향을 미친다. 따라서 전력산업법 개정은 이미 상당한 투자가 진행된 멕시코의 신재생 에너지 사업을 후퇴시키고, 환경을 파괴할 가능성이 있다.
민간 에너지 기업 및 에너지 전문가의 반발도 거세다. 이들은 개정안이 효력을 발휘하면 고비용 저효율 모델로 회귀하게 되어 전력비용이 크게 인상될 것이며, 민간 에너지 사업 부문에서 대규모 실업자가 발생할 것이라고 주장한다. 닐 해링턴(Neil Herrington) 미 상공회의소(U.S. Chamber of Commerce) 수석부회장은 이 개정법이 "에너지 분야에서 정부 독점체제로의 회귀에 문을 열 것"이라며 "전기요금을 상당히 올리고, 멕시코 국민의 청정에너지 접근권도 제한할 것이다”라고 주장하였다. 멕시코 기업조정위원회(CCE, Consejo Coordinador Empresarial)는 동 개정안 시행 시 피해를 입게 되는 다수 기업의 소송이 예상되며 전력 소비자는 전기료 인상(전기요금 26% 상승, 연간 600억 페소 추가부담)이라는 피해를 입게 될 것이라 강조하였다. 또한, 주재국 공공정책 평가 민간기관인 Mexico Evalua는 재생에너지는 친환경적이며 더욱 경제적인 전력공급 수단이며 지속가능한 개발을 위한 마지막 기회였으나, 동 개정안을 통해 고비용·저효율·고오염의 특성을 가진 CFE 발전소가 우선공급권을 보유하게 되어 기후변화대응과 환경보호에 대한 국제적 약속을 위반하게 되었다고 지적하였다. 한편 멕시코 상공회의소(Caintra, la Cámara de la Industria de la Transformación Nuevo León)는 본 법률로 멕시코의 전기 요금이 미국보다 비싸지게 되면 멕시코 기업들의 경쟁력이 약화될 것이고, 이는 대량 실업사태로도 이어질 수 있다고 지적하였다. 전반적으로 전문가들은 고비용 저효율 모델로의 회귀, 국영기업의 부패 가능성 등을 공통적으로 지적하고 있다.
전력산업법 개정, 멕시코 경제에 영향을 미치는 중요한 변수로 작용할 전망
이번 전력산업법 개정을 둘러싼 논란으로 멕시코 경제가 상당히 타격을 받을 것으로 예상된다. 많은 전문가들은 전력산업법 개정에 대해 산업의 성장가능성을 저해하고 재생에너지 등 분야의 운영에 대한 규정을 일방적으로 변경함으로써 멕시코 투자 매력의 상실이라는 결과를 초래할 것이라고 지적한다.
예컨대, 멕시코 기업조정위원회는 의회가 승인한 전력산업법 개정으로 인해, 에너지 부문 투자가 위축될 수 있다고 경고하고 나섰다. 카를로스 살라사르 로멜린(Carlos Salazar Lomelín) CCE 의장은 민간 기업들이 에너지 인프라 분야 투자를 놓고 멕시코 재무부와 계속 교섭하고 있는 가운데, 전력산업법 개정안과 관련된 논란이 잦아들고 법적 안정성이 마련될 때까지 이들이 투자를 유보할 수 있다고 우려를 표했다.
멕시코 상공회의소는 정부가 추진하는 전력산업법 개정안이 실시되면 행정소송이 해일처럼 밀려올 것이라고 경고하면서, 소송비용만도 천문학적 금액에 이를 수 있다고 경고하였다. 길레르모 디욘 몬타냐(Guillermo Dillon Montaña) 상공회의소 사무총장은 이미 기업 수천 곳이 자사의 권리를 지키기 위해 소송을 준비하고 있다고 덧붙이면서, 이로 인해 발생하는 비용을 부담하는 것은 쉽지 않다고 우려를 표했다. 한편 상공회의소는 가격 효율성에 역행하는 정책은 그동안 에너지 산업 부문이 준수해 온 기후 변화 대응 원칙과 자유 경쟁의 원칙에도 어긋난다고 지적하였다.
한편, 전문가들은 동 전력산업법 개정이 미국·멕시코·캐나다무역협정(USMCA)을 위반하며, 따라서 향후 국제 무역 분쟁이 야기될 소지가 크고, 이로 인해 추가적인 비용이 발생할 수 있다고 지적한다. 즉 CFE가 생산한 전력을 민간 경제 주체가 생산한 에너지보다 시장에서 우선 판매되도록 규정한 독소조항이 USMCA에 위배된다는 것이다. 실제로 USMCA 당사국들은 멕시코의 전력산업 개정이 국제협약 위반이라고 비판하고 있어서, 동 법안이 시행될 경우 멕시코는 국제적인 분쟁을 해결하느라 상당한 비용과 에너지를 소모할 수도 있다. 미국은 멕시코 정부가 에너지 사업에 대한 민간 부문의 비판의 목소리에 귀를 기울여야 한다고 주장하며 압력을 행사하고 있다. 미국 상공회의소 또한, 멕시코의 에너지 정책이 변화 없이 현상태로 지속된다면 국제 무역 분쟁이 일어날 가능성이 크다는 분석을 내놓고 있다. 멕시코 전력 및 에너지 산업은 2021년 3월 2일에 있었던 미국 바이든 대통령과 멕시코 오브라도르 대통령과의 정상회담에서도 논의될 만큼 중요한 의제로 언급되고 있고, 양국 사이에서 언제든지 갈등이 발생할 수 있는 민감한 사안이다. 따라서 멕시코가 미국과 같이 멕시코의 에너지 산업과 관련된 기업 및 국가와의 관계를 어떻게 형성해 나가는지에 따라 멕시코 경제도 큰 영향을 받을 수 있다.
멕시코의 새로운 에너지 정책이 멕시코 경제에 즉각적으로 미치는 영향에도 주목할 필요가 있다. 3월 2일 전력산업법 개정안이 상원을 통과한 직후, 3월 3일에 멕시코 페소의 가치가 달러에 비해 즉각적으로 1.66%가량 하락하였다. 전문가들은 화폐가치의 하락은 멕시코의 새로운 에너지 정책으로 인한 민간부문의 투자 기대 감소, 국가 신뢰 감소 등을 반영한다고 지적한다. 스페인 상공화의소(Camescom , Spanish Chamber of Commerce in Mexico) 또한, 전력법 개정으로 인해 멕시코에 대한 해외직접투자(FDI, foreign direct investment)가 감소할 것이라고 경고하였다. 스페인 상무부는 외국 기업들이 경제적 자원, 기술 및 노하우를 멕시코에 투입하는 이유는 멕시코 전력시장에서 동등하고 공정한 경쟁이 보장될 것이라고 믿기 때문이라고 지적하면서, 만약 규제 제도를 바꾸어 공기업을 우대하고 민간기업을 차별한다면 이러한 신뢰가 무너질 것이라고 강조하였다. 그렇게 되면 2013년 전력시장 개방 이후 성장세를 이어가던 전력산업이 적절한 투자를 받지 못해 결국 후퇴할 것이라고 주장하였다.
전력산업법 개정이 멕시코 민간 에너지 기업의 경쟁력을 약화시킬 것이라는 주장도 제기된다. 멕시코 상공회의소에 의하면 새로운 전력산업법이 시행될 경우 민간 기업들이 체결한 계약이 CRE에 의해 취소될 수 있다. 즉 이들은 새로운 전력산업법에 의해 강제적으로 CRE로부터 전력을 구매해야 되는 처지가 되는데, CRE가 제시하는 가격은 미국의 기업이 지불하는 전기요금에 비해 44% ~ 84%가량 더 높다. 이렇게 되면 멕시코 총 GDP의 약 14%를 차지하는 민간 기업들이 큰 타격을 입을 수 있다. 상공회의소의 아드리안 사다(Adrián Sada) 소장은 전력산업법이 개정될 경우 멕시코 국내 중소기업을 중심으로 경쟁력이 급격히 약화되고, 전기 요금이 오르는 동시에 정부가 기업에 대한 전기 요금 보조금 지급까지 나서게 되면 종국에는 그 부담이 납세자들에게 전가될 것이라고 언급하였다.
한편 전력산업법 개정이 멕시코 경제에 미치는 장기적인 영향도 주목할 필요가 있다. 신용평가기관 및 투자기구들은 전력산업법 개정과 관련된 논란을 겪고 있는 멕시코 경제에 대해 부정적인 평가를 내리고 있다. 국제신용평가 기관인 무디스(Moody’s)는 전력산업법 개정이 실시되면 멕시코의 미래의 투자와 장기적인 성장에 악영향을 미칠 것으로 분석하였다. 아리아네 오르티스 볼린(Ariane Ortiz-Bollin) 무디스 멕시코 담당 분석가는 전력산업법 개정이 대(對)멕시코 투자에 악영향을 미칠 것으로 분석하면서, 2021년도 멕시코 경제 성장 전망치도 5.5%에 머물 것으로 전망하였다. 또한, 무디스는 전력산업법 개정이 대(對)멕시코 투자에 미치는 악영향으로 인해, 연내(年內)에 신용등급 조정도 배제할 수 없다고 밝혔다. 무디스는 현재 멕시코 신용등급을 ‘부정 전망’(negative outlook)과 함께 Baa1으로 평가하고 있으며, 2020년 4월에 신용등급을 한 차례 강등한 바 있다.
멕시코 법원, 의회 통과한 전력산업법 개정에 대해 일시정지 명령
여러 반발 속에서도 여당이 다수인 멕시코 상하원이 전력산업법 개정안을 가결해 3월 11일 발효시키자, 곧바로 효력을 정지시키기 위한 가처분 소송이 잇따랐다. 예컨대, 훌리오 바야(Julio Valle) 멕시코 풍력·태양열 발전산업협회(Amdee y Asolmex) 대변인은 민간업계가 공동 전선을 펼쳐, 전력산업법 개정에 반대하는 20여 건의 소송을 제기했다고 밝혔다. 프랑스 국영 전력회사인 EDF와 스페인 전력회사 나투르기(Naturgy), 그리고 멕시코 민간 전력 회사인 수마(Zuma) 또한 멕시코 법원에 전력산업법 개정안 효력 정지 가처분을 신청하였다. 2021년 3월 12일 멕시코 하급 법원은 이들이 제기한 가처분 신청을 받아들여 새 전력산업법에 대해 일시정지 명령을 내렸다.
이로써 새로운 전력산업법 시행에 일단 제동이 걸리게 되었다. 당분간 법적 공방이 이어질 것으로 보인다. 법원의 결정에 대해 전력산업법 개정을 추진해온 오브라도르 대통령은 강하게 반발하고 있다. 3월 12일 오브라도르 대통령은 기자회견을 통해 개정 전력산업법 효력을 일시 중단시킨 법원의 결정에 대해 “대법원까지 갈 것”이라며 불복 의사를 밝혔다. 또 오브라도르 대통령은 판사들이 “국익이 아니라 외국 민간기업을 보호하고 있다”고 비판하며, 법원을 관장하는 연방사법위원회가 “이 판사들의 행동에 문제가 없는지 검토할 필요가 있다”고 말했다. 이처럼 멕시코에서 뜨거운 논쟁을 불러일으키고 있는 전력산업법 개정안의 적법성이 대법원에서 인정받아 정부 및 여당이 원하는 대로 시행될지, 아니면 야당, 환경단체, 국내외 민간 에너지 기업들이 원하는 대로 좌절될지 귀추가 주목된다.
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