전문가오피니언
[전문가오피니언] 강대국 힘의 정치의 부활과 인도-파키스탄-중국 3각관계의 발전: CPEC의 전망과 인도의 외교 딜레마
파키스탄 김태형 숭실대학교 정치외교학과 교수 2021/04/20
끊임없는 긴장과 갈등상태에 있던 인도와 파키스탄 정부는 2021년 2월 25일 휴전에 합의하고 양국 간의 갈등 해소와 분쟁의 평화적 해결을 위해 노력하기로 합의했다고 발표하였다. 이로써 2019년 2월 인도령 카슈미르의 풀와마(Pulwama)에서 발생한 테러공격에 의해 촉발되어 그 해 8월 인도 정부의 일방적인 인도령 카슈미르의 지위 변경으로 더욱 악화된 양국 간의 위기가 일단 해소되었다. 2월 초에는 2020년 6월 험준한 라다크(Ladakh) 지역의 실질 통제선(Line of Actual Control)을 둘러싸고 충돌하여 적지 않은 사상자를 발생시켰던 국경분쟁의 당사자인 인도와 중국도 수개월 간의 군사적 대치상태를 종식하고 현상유지에 복귀하기로 합의하였다.
이렇게 코로나19 팬더믹 상황에서도 군사적 긴장상태가 지속되었던 인도의 국경지역이 마침내 안정을 찾게 되었다. 하지만 이러한 안정 상황이 항구적으로 지속되리라고 믿는 전문가는 없다. 인도-파키스탄 간에, 그리고 인도-중국 간에는 넘기 힘든 전략적 간극이 존재하기 때문이다. 현재의 긴장 완화 상태를 지속시킬 방안은 없을까? 만일 다시 한번 국경지역에서 위기가 발생한다면 어떻게 해결해야 할까? 강대국 간의 대전략과 지정학적 이해가 첨예하게 충돌하고 있는 현실에서 인도-파키스탄-중국 3각 관계는 어떻게 진행될 것인가? 파키스탄과 중국이 사활을 걸고 추진하는 중국-파키스탄 경제 회랑(CPEC, China-Pakistan Economic Corridor)은 이러한 난관을 극복하고 순조롭게 진행될 수 있을까? 이 글은 이러한 질문에 대한 개략적인 답을 찾는 것을 목표로 한다.
2019년 인도 vs. 파키스탄
2019년 2월 인도 통치 카슈미르의 풀와마에서 파키스탄이 지원하는 무장단체 소속 인도 국적 카슈미르인이 자살폭탄 테러를 일으켜 40명이 넘는 경찰 예비병력이 사망하였다. 수 년간 가장 큰 테러공격에 직면한 인도의 모디 총리는 의도적인 확전(escalation)을 지시하였다. 1971년 3차 인도-파키스탄 전쟁 이후 처음으로 공군기를 동원하여 파키스탄령 카슈미르가 아닌 파키스탄 본토 발라콧(Balakot)에 공습이 시행된 것이다. 이에 대응하여 파키스탄도 자국 공군기의 인도 영토 공격을 진행하였고, 이 와중에 양국 공군 간에 공중전이 발생하여 인도 공군의 미그-21기 한 대가 격추되었다. 다행히 조종사는 생존하였고 파키스탄 정부가 생포한 인도 공군 조종사를 즉시 돌려보내면서 양국 간의 위기는 진화되었지만 당시 상황은 상당히 심각했다. 이미 2016년 유사한 테러공격에 대응하여 파키스탄령 카슈미르 내의 무장단체 기지를 국부 공격(surgical strike)할 것을 지시하면서 대(對) 파키스탄 강경 이미지를 쌓았던 모디 총리는 이번에 전략적·정치적 확전이 가능함을 과시하면서 인도 국민들의 큰 지지를 받았고, 이러한 지지는 2019년 봄에 치러진 인도 총선에서 다시 한번 압승을 거두는 데 큰 역할을 하였다. 하지만 20년 전인 1999년 양국의 핵실험 직후 발생하였던 카길 전쟁에서 양국이 확전을 제어(escalation management)하기 위해 노력했던 것과는 달리 이번에는 상대방에게 확전의 메시지가 명백히 전달될 만한 행동을 의도적으로 선택함으로써 위기를 한껏 고조시켰다. 그야말로 ‘운 좋게도’ 더 이상의 확전은 없었으나(“escalation was controlled, mostly by luck”) 아찔한 순간이 아닐 수 없었다. 위기 해소 이후 양국 지도자들은 모두 승리를 주장하며 자국 내에서의 지지율을 높일 수 있었다.1)
그러나 위기 도중 파키스탄은 핵 관련 이슈를 총괄하는 국가 통수 기구(NAC, National Command Authrity)를 소집하였고 인도 또한 지대지 미사일을 대기시키고 핵잠수함을 모 해역에 배치했던 것으로 알려졌다. 즉 실제 확전 가능성이 상당히 높았던 것이다. 다행히 분쟁은 더 이상 악화되지 않았고 모디 총리는 발라콧 직후 치러진 총선에서의 압승에 힘입어 국내 정책도 힌두 민족주의 강경책을 추진할 동력을 얻었다. 2019년 8월 모디 정부는 헌법 개정을 통해 1947년 독립 때부터 자치권과 특혜를 인정받았던 인도령 카슈미르의 지위를 전격적으로 변경하여 자치권을 박탈하고, 영토를 잠무-카슈미르와 라다크으로 분할하면서 연방정부 직할령으로 편입하였다. 이러한 극우 힌두 민족주의와 반(反) 무슬림 정서에 기반을 둔 모디 총리의 정체성 정치는 국내 힌두 민족주의자들로부터는 큰 찬사를 받았으나 대부분이 무슬림인 카슈미르 주민들의 거센 반발을 일으켰다. 이러한 저항에 인도 정부는 군 병력을 증파하고 인터넷 차단, 통금 발효 등의 강압정책으로 대응하였다. 이후 현 상황에 지극히 불만스러운 카슈미르인들의 상태를 고려하면 무장단체에 의한 위기가 재발할 가능성이 매우 높다.2)
문제는 양국 정부 모두 2019년 2월의 풀와마, 발라콧 사례에서 위험한 교훈을 얻었다는 것이다. 즉 양국은 당시의 상황에서 ‘상대방의 레드라인을 넘어도 보복 걱정은 크지 않다’, ‘확전이 생각보다 위험하지 않다’라는 교훈을 얻었을 것으로 분석된다. 즉 확전의 통제가 쉬울 것(escalation control will be easy!)이라는 위험한 교훈을 공유했을 가능성이 큰 것이다. 이러한 상황에서는 서로에 대한 억지가 더욱 어려워질 수밖에 없다. 만약 위기가 다시 발생한다면 이후 분쟁이 어떻게 전개될지, 어떻게 종식될지 예측하기도 더욱 힘들어졌다. 또한 대응의 수위를 급격히 올려서 강력하게 대응함으로써 국민들로부터 큰 지지를 얻은 모디 총리의 경우 강경 이미지 헌신의 함정(commitment trap)에 빠질 가능성이 높다. 즉 다음 위기 발생 시에는 군사적으로 더욱 강력하게 대응해야 한다는 압박을 받을 가능성이 큰 것이다.
그러나 발라콧 공습을 통해 인도군이 강력한 응징 의지를 과시하였지만 타격의 실제 성과는 거의 없어 파키스탄에 대한 억제 효과는 미미하고, 발라콧 직후의 파키스탄 성과 덕분에 이후 파키스탄의 행동이 오히려 더욱 대담해질 가능성이 적지 않다. 양국 모두 위기 당시 핵무기를 대기시켜 놓았었기에 다음 위기 시에는 핵무기 배치, 전개가 더욱 신속히 이뤄질 수도 있다. 즉 전반적으로 인도-파키스탄 양국 간에 위기 발생 시 먼저 군사공격을 할 이유나 조건이 없는 상황을 일컫는 위기 안정성(crisis stability)이 더욱 악화되었고, 위기가 발생한다면 확전의 통제가 더욱 어려워질 가능성이 큰 상황이다.3)
2020년 인도 vs. 중국
인도와 중국은 1962년 국경전쟁을 포함하여, 모호하게 그어진 실질적이지 않고 통제하지도 못하며 선이라고 불릴만 한 실체도 없는 국경선인 소위 ‘실질적 통제선(Line of Actual Control)’을 사이에 두고 여러 차례 충돌하였다. 2017년에도 부탄과 인접한 도크람(Doklam)에서 양국 군대가 몇 주 동안 충돌한 바 있다. 2020년 6월 15일에는 인도가 10개월 전 구(舊) 카슈미르를 분할하여 연방 직할 영토라고 선언한 라다크(Ladakh)의 갈완(Galwan) 계곡에서 인도 정부가 자국군 20명이 사망했다고 발표하는 등 양국군에 상당수의 사상자가 발생하는 대규모 무력 충돌이 있었다. 양국 간의 충돌이 자주 있었지만 사상자가 발생한 것은 1975년 이후 처음이라 긴장은 급속도로 고조되었다. 이후 양국이 분쟁 지역에 군사력을 증강하면서 핵무기를 보유한 양국 간의 확전을 걱정하는 국제사회의 우려도 증가하였다. 하지만 다행히 더 이상의 상황 악화는 일어나지 않았고 9차에 걸친 고위급 군사회담 끝에 2021년 2월 10일 양국이 대치 중이던 군대의 철수에 합의함으로써 위기가 진화되었다.
하지만 양국 간 충돌의 불씨는 여전히 남아있다. 양국 간에 그어진 모호한 통제선으로는 1962년 국경전쟁의 앙금을 씻어낼 수 없다. 무엇보다 모디 정부의 2019년 8월 라다크의 직할령 변경 정책이 초래한 후폭풍이 만만치 않을 전망이다. 카슈미르 주민들의 거센 반발과 함께 중국이 이 지역에 제3의 당사자로서 개입할 빌미를 마련해 주었기 때문이다.4)
<그림 1> 카슈미르의 지정학적 구분
* 출처: https://newlinesinstitute.org/kashmir/china-joins-india-and-pakistan-in-the-kashmir-battlespace/
<그림 1>의 지도에서 보이듯이 라다크는 지정학적 위치가 중국이 내부 단속을 위해 극도로 집중하는 신장과 티베트 자치령과 직접 경계를 맞대게 되면서 중국의 비상한 관심을 끌게 되었다. 이제까지는 카슈미르 지역의 자치령 지위가 인도-파키스탄-중국 간에 일종의 완충지대(buffer zone)로 기능하였으나 전술했듯이 2019년 8월 이후 인도 연방정부의 직할령으로 지위가 변경됨으로써 주변 당사국들 간의 이해와 긴장이 직접 충돌하게 되어버린 것이다. 따라서 2020년 6월 인도-중국 양국 군대 간의 유혈충돌도 모디 정부의 카슈미르 지위 변경 정책과 분리하여 생각할 수 없다. 또한 지도의 녹색선에서 보듯이 이 지역은 중국 시진핑 정부가 사활을 걸고 추진하는 일대일로 전략 중 가장 중요한 부분이라고 할 수 있는 CPEC과 지척에 위치하고 있다는 점도 중국의 적극적 개입을 추동하였다.
CPEC과 3국 관계
CPEC은 중국의 600억 달러 규모 투자와 인프라 구축을 중심으로 장기간 저성장으로 고통받던 파키스탄 경제의 게임체인저(game changer)가 될 것이라는 엄청난 기대와 함께 2015년에 시작되었다. 하지만 파키스탄 정부의 희망과는 달리 이제까지 이렇다 할 가시적인 성과는 별로 없었다. 중국 신장 지역의 카스가얼(Kashgar)부터 인도양에 면한 파키스탄의 과다르(Gwadar) 항구를 연결하는 3,000km가 넘는 이 야심 찬 프로젝트는 철도·도로·항만·송유관 건설을 통해 교통·수송·에너지 발전에 획기적인 도움이 될 것으로 홍보되었으나, 현재 과다르 항구 지역에는 수도, 전기 공급조차 원활하지 않을 정도로 별다른 진전이 없는 상태이다. 이러한 거대 프로젝트에서 소외된 과다르가 위치한 발루치스탄(Balochistan) 주민들의 저항이 거세어지고 임란 칸 정부에 대한 야당의 비판도 증가하고 있는 상황이다.
하지만 2019년 8월 인도 정부의 카슈미르 지위 변경 정책 이후 중국과 파키스탄의 CPEC을 둘러싼 협력도 강화되어 2020년에 인도군과의 국경 충돌 외에 중국 정부는 파키스탄 정부와 파키스탄령 카슈미르 지역에 수력발전 프로젝트 추진 등 일련의 새로운 경제협력 시도에 합의하였다. 그러나 그 이후에는 이렇다 할 움직임이 부재하여 칸 정부의 무능과 비효율성에 대한 회의도 증대하였다. 하지만 무엇보다도 CPEC을 둘러싼 최근의 이러한 일련의 움직임은 미국과의 지정학적 대결에서 물러서지 않으려는 중국 정부가 일대일로의 유효성과 성과를 확인하고 보장하는 방안으로 파키스탄과 CPEC의 중요성에 다시 주목하여 파키스탄 군부와 칸 정부를 압박하였다는 분석이 유력하다.5) 중국, 파키스탄 양국에게 CPEC은 경제적 중요성 못지않게 미국, 인도와의 전략적 경쟁에서 뒤처지지 않으려는 지정학적 중요성을 지닌다. 바꿔 말하자면, 남아시아의 전략적 경쟁과 분쟁 구도를 분석하는 데에는 미국의 대외전략 변화와 미-중 라이벌 관계의 심화에 대한 이해가 필수적이다.
미국, 강대국 힘의 정치와 인도-파키스탄-중국 3각관계의 변화
미국의 전임 트럼프(Donald Trump) 대통령 행정부는 미국 안보전략, 미국 국방전략 등 일련의 전략보고서에서 중국, 러시아 등 현상 타파를 도모하는 강대국 경쟁자(peer competitor)들이 미국의 가장 강력한 외부 안보 위협임을 천명하고 이에 대한 대책을 강구하면서 ‘인도-태평양 전략’도 발표하였다. 기후변화, 다자주의 등 트럼프 행정부가 철저히 무시하였던 분야에 재차 관심을 쏟으며 미국의 전통적인 자유주의적 리더십 회복을 공언한 신임 바이든 행정부도 중국에 대한 강력한 대응만큼은 전임 행정부와 크게 다르지 않을 것으로 평가된다.
바이든 행정부는 트럼프가 소홀히 하고 훼손하였던 미국의 동맹관계를 복원하면서 더욱 정교한 형태로 중국의 공세적 부상에 대응할 것으로 많은 전문가들이 전망한다. 또한 트럼프 행정부 때 서서히 구축된 쿼드(Quad) 4개국(미국, 일본, 호주, 인도)의 공고한 협력으로 중국에 대한 견제를 확실히 하고자 한다. 이미 화상회의를 가진 쿼드 4개국 정상들은 가치와 규범 중심의 협력을 강조하면서 대내외적으로 권위주의적 억압과 강압을 추진하는 중국에 대한 압박의 수위를 높였다. 이에 대해 중국이 강력히 반발하면서 보복 제재 등 맞대응을 공언하면서 양 진영 간의 긴장의 수위가 높아지고 있다. 또한 중국은 러시아와의 전략적 협력을 강화하고 중동, 남미, 아프리카 등지에서도 영향력 확대를 꾀하면서 미국 주도 세계 질서에 강력히 도전하고 있다. 남아시아에서는 언제나 믿을 수 있는 친구(all-weather friend) 관계라는 파키스탄과의 협력을 더욱 강화해 나가고 있다.
이렇게 남아시아에서도 미국과 중국의 주도권 경쟁은 거세질 것으로 예상되어 이미 미국-인도 vs. 중국-파키스탄으로 양분되었던 지역 라이벌 국가 간의 경쟁이 더욱 격화될 전망이다. 앞에서 본 2019년과 2020년에 3국의 국경지역에서 일어난 위기 상황들은 이러한 미-중 간의 글로벌 라이벌 관계의 심화와 분리하여 생각할 수 없다. 남아시아에서 벌어질 앞으로의 경쟁, 대결, 협력 등의 전개도 이러한 강대국 힘의 정치와 연계하여 분석해야 하는 것이다.
인도 외교의 딜레마와 전망
이미 끊임없는 긴장관계에 있던 중국과의 관계가 국경분쟁으로 더욱 악화되면서 늘 전략적 자율성을 중시하며 어느 정도 거리를 두었던 인도에게 쿼드 국가들과의 협력은 사활적 과제가 되었다. 국경 분쟁 이후 일련의 경제 보복 조치가 단행되기는 하였으나 여전히 비대칭적으로 중국에 대한 경제, 무역 의존이 큰 인도에게 쿼드 국가들은 기술, 자본, 인프라 투자, 무기를 지원해 줄 수 있는 절대적인 보루가 될 수 있다.6) 이미 인도는 외교적으로 많은 어려움과 딜레마에 직면해 있는 상황이다. 동아시아 국가들을 우선시하겠다는 신동방 정책(Act East Policy) 정책을 추구하는 인도에게 바로 동쪽 이웃에 위치한 미얀마에서의 쿠데타와 이후의 반군부 민주시위는 곤혹스러운 일이 아닐 수 없다. 이미 중국 견제를 위해 미얀마 군부와 돈독한 관계를 유지하던 인도 정부는 미얀마 유혈사태에 대해 이러지도 저러지도 못하는 상황인 것이다. 전통적 우방국이던 방글라데시, 스리랑카, 네팔과의 관계도 최근 급격히 악화되었는데 그 틈을 중국이 날카롭게 파고들고 있다. 미국의 아프가니스탄 철수는 카불에 상당한 투자를 하고 있는 인도에게는 악재가 아닐 수 없고 파키스탄에게는 영향력을 확대할 수 있는 호재이다.7) 공세적으로 부상하는 중국과의 경제적, 군사적 격차도 줄어들지 않는 가운데 이번에 중국, 파키스탄과 겪었던 국경 사이에서의 분쟁은 인도에게 자국의 빈약한 기반에서의 분쟁 발생은 악몽이라는 사실을 뼈저리게 일깨워 주었고, 외부와의 협력이 절실함을 절감하게 하였다.
앞으로 발생할 위기는 확산을 방지하며 안정적으로 해소하기 쉽지 않을 가능성도 높다. 비록 중국, 파키스탄과의 국경분쟁이 일단락되긴 했으나 향후 재발 가능성에 대비하기 위해 인도는 충실히 외교적, 군사적으로 대비해야 할 것이다. 미국과의 협력은 이렇게 중차대한 사안인데 모디에 심정적으로 우호적이던 트럼프와는 달리 바이든 행정부는 모디 정부의 권위주의적 행태에 대단히 비판적이다. 인도의 외교안보는 격동하는 강대국 힘의 정치에 대한 분석, 대비와 함께 국내 포용적 민주주의의 회복과 위기 안정성 증대 방안 고민에서부터 시작해야 할 것이다.
* 각주
1) T. Negeen Pegahi. “From Kargil to Pulwama: How Nuclear Crises Have Changed Over 20 Years,” The Washington Quarterly, Vol 42, No. 2 (Summer 2019), pp. 149-61.
2) 김태형, “국내 정체성 정치와 외교정책 딜레마: 인도 모디 정부의 힌두 민족주의 국내정책과 중국의 공세적 외교정책의 충돌,” 『국가안보와 전략』 제 20권 4호 (2020 겨울), pp. 118-122.
3) Sameer Lalwani, et. al., “From Kargil to Balakot: Southern Asian Crisis Dynamics and Future Trajectories,” Stimson Asia Policy Paper (February 2020); Nuclear Crisis Group, “South Asia Post-Crisis Brief,” June 2019.
4) 김태형, “국내 정체성 정치와 외교정책 딜레마,” pp. 126-9.
5) Muhammad Akbar Notezai, “What happened to the China-Pkistan Economic Corridor?” The Diplomat, February 16, 2021.
6) Harsh Pant and Yogesh Joshi, “Did India just Win at the Line of Actual Control?” Foreign Policy, February 24, 2021.
7) Michael Kugelman, “India Faces Tests From Its Neighbors,” Foreign Policy, April 1, 2021.
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