중동부유럽
전문가오피니언
[전문가오피니언] 헝가리의 가족 지원 정책 모범 사례 분석
헝가리 Balazs Laki Basilicon Consulting/ Edutus University Managing Partner/ Associate Professor 2021/05/11
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1. 헝가리 가족 지원 정책의 시작
헝가리 정부는 지난 10여 년간 출산을 장려하고 가계의 부담을 덜어내고자 다양하고 혁신적인 정책 패키지를 도입하였다. 이를 살펴보면 헝가리가 유럽에서 가장 가족 친화적인 국가라는 수식어를 이해할 수 있을 것이다.
1) 역사적 배경
헝가리의 인구는 1981년부터 지속적으로 감소해왔다. 헝가리 인구수는 지난 39년 동안 87만 5,000명 감소하여 2020년 977만 명에 이른 것으로 추산된다. 향후 15년 동안 헝가리가 맞이할 암울한 현실이자 도전과제는 가임 연령대의 여성인구 수가 20% 이상 감소할 수도 있다는 점이다. 이는 1950~1956년 사이 금지되었던 낙태의 결과(부정적 라트코 효과, Negative Ratkó effect1))로, 여성 한 명이 지금보다 더 많은 아이를 출산해야 감소세가 상쇄될 수 있다.
헝가리는 2010년 이후 일련의 가족 친화적 정책을 도입하였으며, 그 결과 가족 지원책에 대한 연간 지출액은 두 배 증가하여 GDP의 3.5%를 차지하게 되었다. 이는 OECD 평균인 2.34%와 한국의 1.4%를 크게 상회한다(OECD Family Database, 2017).
2) 선별적 장려책
2010년 정권이 교체된 후 당시 내각은 재정적 안정화와 함께 형편없이 낮았던 출생률을 조정하기 시작했다. 가족형성과 이들의 생활을 돕기 위해 다음의 정책을 고안하여 차례로 시행하였다. 여기에는 (i) 출산휴가 3년 (ii) 가족 및 (두 명의 자녀를 두었고 최근 결혼한) 젊은 여성을 위한 세금감면 확대 (iii) 양육 보조금 확대지원 (GYED2) extra 혹은 CSOK3))이 있다. CSOK는 정부가 보조하는 주택자금 대출 형태의 지원책(Home-creation Subsidy for Families)으로, 자녀가 있거나 앞으로 자녀를 가질 계획이 있는 가정에 추가로 제공된다. 이러한 정책을 뒷받침하기 위해 노동시장에도 적절한 조치가 취해졌다. 주로 자녀를 둔 여성을 위한 ‘고용보호 행동계획(Workplace Protection Action Plan)’과 시간제 근무 의무화 확대를 중심으로 구체적인 노력 방안들이 제시되었다.
3) 연금 및 사회 복지 혜택
2011년 1월, ’40년 경력 여성을 위한 장려책(Woman after 40 incentive)’이 도입되었다. 이는 최소 40년의 경력이 있는 여성을 위한 조기 퇴직 제도로, 도입 목적은 아이와 가정, 가사를 돌보는 여성의 높은 업무비중을 인정하고, 조모가 손자녀 양육에 보다 적극적으로 참여하도록 지원하는 것이다. 참고로, 헝가리는 유치원부터 대학까지의 교육과정에 있어 16세까지는 대체로 국가가 지원하는 의무교육이라서, 이 또한 자녀를 둔 가정에 도움이 된다.
2. 인구통계학적 현황 및 위기 해결을 위한 노력(2018년 이전)
헝가리 가족정책은 인구통계학적 반전을 지속시키겠다는 우선적인 목표를 달성하기 위해 복합적인 해결책을 제시해 왔다. 정부는 먼저 가임기 부부의 첫 번째, 그리고 그 이상의 자녀계획을 가로막는 금전적 문제와 실질적인 문제를 해결하기 위해 노력했다.
1) 비용 및 세금 감면
정부가 제공하는 재정지원에는 유급 출산휴가, 유급 육아휴직, 출산수당, 가족수당과 양육수당(고용주 부담 및 비과세), 가족 세금감면(가족 세제혜택 포함), 신혼부부를 위한 세금공제, 휴가혜택, 아이들을 위한 무료 캠프와 무상 교과서, 공공요금 감면이 포함된다. 또한, 일반 예방접종, EU 인증 외국어 시험 첫 회 응시료 환불, 운전면허시험 첫 회 응시료 환불, 학생 대상 대중교통 사용료 무료/보조금 제공 등 자녀에게 무상 또는 저가로 제공되는 일부 서비스가 있다. 덕분에 가족 세금감면만으로도 2010년부터 2017년까지 헝가리 일반 가정의 평균 순수입이 약 63.8% 증가하였다.
2) 현금 지원책
일시적인 자금운용 문제를 겪거나 생활 수준에 심각한 타격을 줄 수 있는 비상사태에 직면한 가정은 지방정부에서 제공하는 특혜를 신청할 수 있다. 그 금액과 유형(지방세 공제, 현금 또는 현물성 기부)은 지방정부가 결정한다.
◇ 2014년 도입된 추가적인 가정 내 양육 보조금(GYED extra) 패키지는 어린 자녀를 둔 여성이 가정과 일터 중 하나를 선택해야 하는 상황에 처하지 않도록 양육 보조의 개념을 크게 전환하여 지원을 제공하고 있다. 2017년에는 9만 명에 가까운 부모가 GYED Extra 자격을 얻었으며, 이들 중에는 다자녀를 둔 부모가 3만 9,491명, 그리고 소위 ‘학생 GYED’를 제공받는 부모가 1,000명에 달한다. 후자는 대학에 다니는 동안 엄마가 된 여성에게 제공되는 양육비로 주로 고등교육을 받은 부모의 평균 양육 기간에 영향을 준다.
◇ 2016년 헝가리는 가구당 최대 2,000만 포린트(7만 5,000달러 이상)까지 지원하는 ‘가족을 위한 주택구매 보조금 지급정책(CSOK)’을 도입하였다. 특히, 신혼부부의 주택 소유를 장려하기 위해 신축 주택에 대한 부가세율을 27%에서 5%까지 삭감하였다. 그 결과, 헝가리 출산율은 2011년 1.23에서 2018년 1.49로 20% 이상 증가하였고 오늘날 3명 이상의 자녀를 둔 가정은 약 20만 가구에 달한다.
3) 서비스 장려책
2017년 헝가리에서는 여름 캠프 비용을 감당할 수 없는 아이들 10만 명 이상에게 거의 무료로 캠프를 제공하였다. 또한, 정부는 급식지원을 받을 수 있는 자격도 확대하였다. 2015년 9월 1일부터 유치원과 학교에서 무상 급식을 받을 수 있는 학생의 수는 거의 3배로 증가하여 이듬해인 2016/17학년도에는 46만 7,000명 이상의 아이들이 이러한 방식의 지원을 받았다.
3. 헝가리 가족지원책과 그 영향(2018년 이후)
위에서 언급한 다양한 지원책 덕분에 헝가리의 출생률은 2011년의 최저점 1.23에서 2018년 1.55로 성공적으로 증가하였으나, 자연적인 인구 대체수준을 유지하기에는 결코 충분하지 않았다. 따라서 헝가리 정부는 2018년을 가족에 주력하는 특별한 해(‘가족의 해’)로 만들 것을 발표하였고, 그 후 추가적인 가족지원책을 계속 도입하였다.
세계은행(WB)은 현재의 출산율을 유지할 경우 2060년 헝가리 전체 인구수는 980만 명에서 670만 명으로 감소할 것으로 예상하고 있다. 적어도 현재의 인구 수준을 유지하기 위해서는 출산율이 2.4가 되어야 한다. 즉, 가임기 여성 모두가 지금보다 자녀를 더 낳는다면 현재 헝가리의 인구 수준은 유지될 수 있을 것이다. (헝가리통계청 인구정책연구소, 2018)
◇ 헝가리의 가족 세금감면은 자녀의 수와 함께 감면 수준이 늘어나기 때문에 한 명의 자녀를 둔 성인의 소득은 자녀가 없는 성인보다 평균 13% 더 높다. 세금감면은 부모 모두 또는 한 부모의 급여로 입증될 수 있어 고용과 밀접한 관련이 있다. 또한, 정부는 소위 ‘가족수당’을 지원하는데, 이는 자녀를 가진 가정에 각 자녀의 수 만큼 고정지원금으로 지급된다.
◇ 헝가리의 부모는 자녀를 출산한 순간부터 국가의 지원을 받아 자녀를 위해 저축을 할 기회를 얻는다. 이는 소위 ‘어린이 신탁(Baby Bonds)’이라 불리며, 현재 헝가리 재무부(State Treasury)가 관리한다. 따라서 헝가리의 모든 신생아는 정부로부터 첫 수당을 받으며 여기에 부모가 추가 금액을 예치할 수 있고 최초 금액의 최대 10%는 자녀가 19세 될 때까지 자녀의 증권계좌에 예치된다.
◇ 헝가리 정부는 2018년 1월부터 첫 아이를 가진 여성의 경우 임신 후 1~3개월 동안 학자금 대출 상환을 면제해주었고, 자녀가 2명 있는 여성의 경우 학자금 대출금의 50%를, 3명부터는 전액을 면제해주었다. 또한, 대학교 학위를 가진 여성의 경우 자녀가 2세가 될 때까지 학자금 대출 상환이 연기된다.
◇ 자녀 3명을 둔 가족의 경우 주택담보 대출금에서 100만 포린트(한화 약 360만 원)를 면제받으며 만약 자녀가 더 있다면 100만 포린트를 추가로 면제받을 수 있다. 해당 금액은 정부가 이들을 대신하여 은행에 납부한다.
그 밖에도 여러 조치가 있다.
◇ 초혼이며 여성이 40세 미만인 모든 부부에 제공되는 특혜대출인 ‘예비부모 대출(baby-expecting loan)’
◇ 대가족을 위한 차량구매 보조금
◇ 조부모를 위한 육아휴직 보조금
4. 결론
일반적으로 가족에 대한 공공지출에는 가족과 그 자녀만을 겨냥한 자금지원이 포함된다. 기타 보건이나 주택에 대한 사회 정책적 지출 역시 가족에 도움이 될 수 있지만, 가족을 겨냥한 것이 아니기에 여기에 포함하지 않았다. 따라서 가족에 대한 공공지출은 아래와 같이 크게 3가지 유형으로 나뉠 수 있다.
1) 자녀가 있는 가족에게 제공하는 자녀 관련 현금 지원
2) 자녀가 있는 가족을 위한 서비스에 대한 공공지출
3) 세제를 통해 가족에 제공되는 재정지원
이렇듯, 헝가리는 앞서 언급한 이니셔티브와 함께 유럽에서 가장 관대한 가족지원 시스템을 자랑하며 OECD 평균의 거의 두 배에 달하는 금액을 가족지원에 사용하고 있다. (<그림 1> 참조)
<그림 1> 가족 특혜를 위한 공공지출의 유형별 GDP 비중(%)
출처: OEDC Family Database(2017년)
헝가리 정부의 다방면에서의 노력 결과, 헝가리의 합계출산율은 1.25(2010년)에서 1.55(2018년)로 증가하였다. 현금 지원과 같은 특정 정책적 조치가 가진 잠재적 효과에 대한 논란은 대중들 사이에서 계속되고 있지만, 지난 십여 년간 해당 조치를 통해 나타난 긍정적인 결과는 부인할 수 없다.
* 각주
1) 라트코 효과(Ratkó effect)는 보건부 장관 안나 라트코(Anna Ratkó)가 시행한 낙태 금지법으로 인해 1950년대에 태어난 사람들 사이에 나타나는 현상이다. 출산율 증가(Positive Ratkó-effect)와 출산율 감소(Negative Ratkó-effect)추세가 번갈아가며 나타나고 있으며, 지난 10년 동안 헝가리 정부의 노력에 의해 출산율 감소 추세를 저지할 수 있었다.
2) 헝가리 정부에서 제공하는 보육료(Gyermeckgondozási díj)로 아이가 2세(또는 쌍둥이의 경우 3세)가 될 때까지 지원하며, 부모가 건강보험요건을 충족하지 않는 경우, 자녀의 출생부터 2세까지 이른바 학위 소지자 보육료를 받을 수 있다.
3) 가족 주택 우선 대출(családi otthonteremtési kedvezmény)
Exemplary family policies to tackle low birth rates and challenges posed by an ageing population: The case of Hungary
1. Hungarian family-support policies since 2010
Hungary could be described as one of the most family-friendly countries in Europe and for good reason. In recent years, the Hungarian government has launched a package of innovative programs to encourage families to bear children and to ease certain financial burdens.
1) Historical overview
Hungary's population has been decreasing continuously since 1981. In the last 39 years, it has decreased by 875,000 to an estimated 9.77 million in 2020. A negative fact and a challenge for the next 15 years is that the number of women in childbearing age might decrease by more than 20% (due to the so-called "negative Ratkó effect1)", a consequence of abortion having been banned between 1950 and 1956). This effect can be counterbalanced by increasing the number of children per mother.
Since 2010, Hungary has instituted a series of pro-family measures, resulting more than doubling the amount spent annually on family support to 3.5 % of its GDP. This was much higher than OECD average of 2.34% and that of Korean 1.4% (OECD Family Database 2017).
2) Targeted incentives to support families
After the change of government in 2010, the cabinet, almost simultaneously with financial stabilization, started to adjust the birth rate that was in a lamentable state at the time. One measure followed the other, always aiming at supporting family formation and family life: the three-year-long maternity leave, the extended tax cuts for families and (recently married, with two children) young mothers or the “GYED2) extra” (an additional type of childcare subsidy) or CSOK3), which is an abbreviation that stands for “Home-creation Subsidy for Families”. It is a type of government subsidized housing loan, additionally provided for families who already have or are planning to have children.
Efforts were made to back these benefits with appropriate steps on the labour market, which materialized primarily in the provisions of the Workplace Protection Action Plan and the extension of compulsory part-time work for mothers.
3) “Mind the gap”: Pension and social care incentives
The “Woman after 40 incentive” was introduced from January 2011. It is an early retirement scheme for women who have a track record of at least 40 years of employment. The main objective is to acknowledge the increased workload on women who took care of their children, family and housework and to promote grandmothers participate and help more actively the upbringing of their grandchildren.
As a sidenote, it should also be noted that all levels of education from nursery till university are predominantly public compulsory school attendance until age of 16 that can also help families with child bearing.
2. Status and possible solutions to tackle the demographic crisis (before 2018)
The Hungarian family policy seeks out complex solutions to achieve the prioritised objective of achieving a lasting demographic turn; for this reason, efforts are made to remove financial and existential obstacles which prevent couples of childbearing ages from having their first child and further children as planned.
1) Supportive environment
Government-funded support includes: paid maternity leave, paid childcare leave, maternity benefit, (non-contributory and non-taxable) family allowance and child care allowance, family tax reductions (including family tax benefit), tax allowances for married young couples, vacation benefits, holiday camps for children free of charge, free textbooks, and reduced utility costs. There are several services free of charge or at reduced price for children: general vaccination, first try of foreign language exam fee refunded, first try of Driving license exam refunded or free / subsidised public transport usage until being a student. Between 2010 and 2017, Hungarian families saw a 63.8% increase in net average earnings of due to family tax reductions alone.
As of 2020 all mothers who have raised or are currently raising at least 4 children during their lifetime are completely exempted from paying personal income tax in case wage-type incomes.
2) Cash-based incentives
Families facing temporary cash-flow issues or emergencies that can seriously harm their living standards, may apply for local benefits from their local governments. The amount and nature (local tax allowance, in cash or in-kind contribution) and designated by a local decree.
◇ The extra at-home childcare (GYED extra) package, introduced in 2014, marks a significant conceptual shift and offers great support in promoting mothers with small children not being forced to choose between family and employment. In 2017, nearly 90,000 parents were entitled to GYED Extra, consisting of 39,491 parents with multiple children and even close to thousand parents benefited from the so-called “student GYED”, which is a childcare benefit intended for mothers who have their child while still at university. This has a direct connection with the average childcare duration, mainly among highly educated.
◇ In 2016, Hungary introduced the Family Housing Allowance Program or CSOK, which offers up to 20 million HUF — more than $75,000 — per family for housing. It also slashed the value-added tax rate on newly built homes, from 27 percent to 5 percent, specifically to encourage home ownership among young couples. Hungarians have responded; in the past few years, the fertility rate has risen from 1.23 (2011) to 1.55 (2018) — an increase of more than 20 percent — and today, approximately 200,000 Hungarian families have three or more children.
3) Service-based incentives
In 2017, more than 100,000 children whose parents otherwise would not be able to afford summer camps benefited from the holiday camps for almost no charge. The government also extended eligibility for catering support. From September 1 2015, the number of children eligible for free meals in kindergarten and school has increased nearly threefold. In the 2016/17 academic year, more than 467,000 children were taken care of this way.
3. Measures and implications of Hungarian family policies (after 2018)
As a result of the measures taken so far, the Hungarian birth rate successfully increased to 1.55 (2018) from its lowest at 1.23 (2011). However, this by far cannot suffice to maintain natural replacement levels. In 2018, the Hungarian government announced the year to be a thematical year focused on families (“Year of Families”) and since then, went on to introduce further measures aligned with their family policy.
With the current fertility rate of 1.45, the population will decrease to 6.7 million by 2060 from the current 9.8 million. It is estimated that a fertility rate of 2.4 would be necessary to maintain the current population, which means that Hungary's current population could be maintained if each women of child-bearing age decided to have more child than she currently does. (Demographic Research Institute of the Hungarian Central Statistical Office, 2018)
◇ The Hungarian family tax reduction increases gradually with the number of children. A parent with one child earns more by 13% on average compared to an adult without a child. The tax reduction can be validated from both or one parent’s salary, therefore it is closely linked to employment, while the government also offers the so-called family benefit, which is a fixed amount and it is given to all families for each child.
◇ Parents have the opportunity to start saving money for their children as early as they are born with state support, these are the so-called Baby Bonds, and are currently managed by the Hungarian State Treasury. A starting allowance is deposited by the state for each new-born baby, supplemented by an optional amount deposited by the parents. From these first two payments, 10% (capped) will be credited to the baby’s securities account until they reach the age of 19.
◇ From January 2018, the government suspended the student loan repayment in the first trimester of pregnancy for women who are having their first child, remit 50% of student loan debt for women with two children. The student loan debt is completely remitted for women with three or more children. For women holding a university degree, repayment is delayed until the child reaches the age of two.
◇ The mortgages of families with three children are remitted by HUF 1 million and by further HUF 1 million if they have more children; instead of them, the state will cover the amount towards the bank.
A number of other measures, such as
• a preferential loan offered to every couple where the woman is under the age of 40 when they first get married (“baby-expecting loan”),
• subsidy for the purchase of a car for large families,
• subsidized parental leave for grandparents.
4. Conclusions
Generally, public spending on families includes financial support aimed exclusively at families and children. Other social policy expenditure on health or housing may also help families, but are not specifically targeted at them, therefore not included here. Broadly speaking, public spending on the family can be categorised into three types:
• Child-related cash transfers to families with children,
• Public spending on services for families with children and
• Financial support for families provided through the tax system.
With the beforementioned initiatives Hungary boasts one of the most generous family-support systems in Europe, spending almost twice as much on family support as the OECD average. (Fig.1)
Fig. 1. Public expenditure on family benefits by type of expenditure, in per cent of GDP, 2017 and latest available
Source: OECD Family Database (2017)
As a general consequence, the total fertility rate in Hungary rose from 1.25 (2010) to 1.55 (2018). There is an ongoing public debate on the potential effects certain policy measure (predominantly the cash-based support), however the results of the past decades are undeniable.
1) Negative Ratkó Effect: Ratkó-effect is the phenomena among people born in the 1950s, due to the abortion ban implied by Ms. Anna Ratkó, Minister of Health. The effect was cyclical between increasing fertility rate (Ratkó-effect), and decreasing fertility rate (negative Ratkó-effect). Negative effect has been successfully eliminated by Hungary government’s effort during the last decade.
2) GYED: Child care fee (Gyermekgondozási díj), The parent considered as entitled under the health insurance scheme - either the mother or the father - may be entitled to a child care fee until the child has reached the age of 2 (or the age of 3 in case of twins). If the parent is not entitled under the health insurance scheme, then a so called degree holder’s child care fee is available starting from the birth of the child, up to the age of 2.
3) CSOK: family housing benefit (családi otthonteremtési kedvezmény), the preferential loan of the family home purchase scheme
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