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전문가오피니언
[전문가오피니언] 몽골 대외정책 수립 배경과 향방
몽골 박정후 서울대학교 아시아연구소 객원연구원 2021/06/22
지리적 배경
몽골은 남북으로 중국과 러시아와 접경하고 있으며, 이들 강국을 거치지 않으면 해양은 물론 타국으로의 진출로도 없다. 자원기반경제(Resource-based Economy)로 표현될 만큼, 수출의 약 80%를 광물자원에 의존하고 있으며 생산된 광물자원의 90% 이상이 중국으로 수출되고 있다. 따라서 중국의 경제상황과 연동된 원자재 수요가 몽골경제를 좌우하고 있는 실정이다. 그러나 몽골은 중국과 러시아 사이에서 완충국(buffer state) 역할을 수행하며 생존하는 법을 터득했을 뿐만 아니라, 자국에서 생산되는 주요 광물의 수요처 다변화 시도를 통해 독자적인 경제발전 전략을 추구하고 있다. 이를 위해 몽골은 외국인투자유치 및 다자경제협력사업에의 참여를 통해 경제발전을 추구하며, 나아가 동북아와 유라시아 지역의 안보와 평화정착을 위한 역할을 자임하는 등 독자적인 외교노선을 지향하고 있다.
현재 몽골은 중간국으로서 지정학(Geo-Politics), 지경학(Geo-Economics)적 위치와 외교환경을 적절히 활용하여 궁극적으로 동북아 지역에서 중추국(pivot state)의 위상을 얻고자 하는 것으로 보인다. 이를 위해 몽골은 자국을 중심으로 이루어지는 다자경제협력 프로젝트에 참여함으로써 경제발전과 안보유지를 목표로 주변국과 연계한 실용적인 대외정책을 표방하고 있다.
역사적 배경
몽골은 자국의 안보와 독립을 대외정책의 최우선 기조로 채택하고 있다. 1992년 민주주의 헌법 채택 이후, 몽골의 거대 양당 간 수차례에 걸친 정권교체가 이루어졌지만, 집권당들의 공통적인 첫번째 목표는 자국의 독립과 안보에 있어 결정적인 영향을 미치는 이웃한 강국 러시아와 중국과의 관계를 중시하는 것이었다. 이와 동시에 양국에 치우쳐 국제사회에서 외교적으로 고립되는 것을 지양하고, 외교의 지경을 넓히기 위한 이른바 ‘제3의 이웃’ 정책을 추진해 왔다.
이와 같은 대외정책의 배경에는 몽골이 독립을 위해 고초를 겪었던 역사적 경험이 있다. 1911년 신해혁명으로 청나라가 붕괴하고 중화민국이 수립되는 등 중국이 혼란에 휩싸이자, 같은 해 11월 30일 외몽골은 돌연 독립을 선언한다. 아울러 당시 제정 러시아에 대한 외교를 통해 청나라로부터의 독립을 유지하기 위한 노력을 경주하였다. 이윽고 독립을 선언한 이듬해인 1912년, ‘몽-러 우호협력협정’을 체결하였으나 이듬해인 1913년, 중국과 러시아는 몽골과의 합의 없이 중국의 외몽골에 대한 종주권과 외몽골에 대한 자치권을 인정하는 것을 골자로 하는 ‘중-러’협정을 체결하였다. 나아가 1915년에 체결된 몽골-중국-러시아 간 ‘카흐타 3국 협정’에서 자치권은 몽골에 주되, 종주권은 중국에 지속되는 것으로 결정되어 몽골의 독립시도는 결국 무산되었다. 1921년 11월 5일 몽골은 소비에트와 국가 간 공식 외교관계를 수립하며 비로소 독립국가로서 외교권을 행사하게 되었으며, 이윽고 1924년 몽골국의 황제인 복드 칸이 사망하자 사회주의 헌법을 채택하고 몽골인민공화국을 수립하였다.
청나라로부터 독립을 위해 사회주의를 채택하였던 몽골은 소련의 붕괴와 더불어 그간 사회주의 국가들과 상호의존하던 경제와 안보정책에 큰 변화를 맞게 되었다. 국가 안보와 경제발전을 위해서 접경한 중국, 러시아 이외의 국가들과의 협력 필요성이 대두된 것이다. 이에 따라 한국, 일본 등 동북아의 주요 국가들 뿐만 아니라, 광물자원생산 및 수요국인 유럽과 중동 국가들과의 교류협력 증진을 위한 대외정책을 추진하고 있다.
아울러 유엔(UN)을 비롯한 여러 국제기구에 참여하여 적극적으로 활동하고 있다. 1998년 아세안지역안보포럼(ARF, ASEAN Regional Forum), 2001년 CICA (Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia), 2006년 아시아유럽회의(ASEM, Asia-Europe Meeting)에 가입하고, 2004년부터는 상하이협력기구(SCO, Shanghai Cooperation Organization)에 옵저버 지위를 획득하였다. 아울러 2010년에는 동아시아·라틴아메리카협력포럼(FEALAC, Forum for East Asia-Latin America Cooperation)와 IDEA(Interntional Institute for Democracy and Electoral Assistance)에, 2012년에는 유럽안보협력기구(OSCE, Organization for Security and Co-operation in Europe)에 가입하는 등 현재 48개의 국제기구에 가입하여 활동하고 있다. 2013년에는 수도 울란바토르에서 민주주의공동체각료회의(CD, Conference of the Democracies)를 개최하였고, 2016년에는 같은 장소에서 ASEM 정상회의를 개최하여 ‘ASEM 향후 10년을 향한 울란바토르 선언’1) 을 채택하였다. 나아가 2014년부터는 지역안보 매커니즘 구축을 위해 한국, 북한, 중국, 일본, 러시아, 미국, 몽골 등 7개국이 참여하는 다자안보전략 회의인 울란바토르대화(Ulaanbaatar Dialogue on Northeast Asian Security)를 정기적으로 개최하고 있다.2) 몽골정부는 1992년 유엔총회에서 몽골 비핵화지대를 선언한 바 있고, 1998년 12월에는 유엔총회 결의를 통해 비핵화 지위를 보장받았다.3) 이어 한반도의 비핵화를 지지하는 입장을 표명한 바 있다.4) 또한 이와 같은 대외정책 기조를 바탕으로 동북아 평화체제 구축을 위한 가교역할을 자임하고 있다.
정치·경제적 배경
이러한 외교정책 기조하에, 최근 몽골은 국가의 경제적 이익을 극대화하기 위한 외교정책을 표방하고 있다. 이와 같은 경향은 국민들의 경제적 요구수준 및 생활수준 향상에 따른 정부역할에 대한 기대치의 상승에서 비롯되었다고 볼 수 있겠다. 2000년도 중반에서 2010년도 초반까지 몽골은 민주화 이후 경험해보지 못했던 경제호황을 누리게 되었다. 불모지나 다름없던 초원과 사막에서 막대한 외국인투자에 의해 광산이 개발되고, 수천 개의 일자리가 창출되면서 짧은 기간에 성장의 풍요를 맛보았던 것이다.
회고적 투표(retrospective voting)성향이 강한 몽골의 정치행태와 민주주의의 심화는 국민들의 요구와 선호를 정치권으로 하여금 더욱 선명하게 반영하도록 하였다. 이에 따라 몽골정부는 외국인투자유치 노력과 더불어 현재 몽골을 중심으로 추진되고 있는 다자경제협력프로젝트에 참여하여 주요한 역할을 수행함으로써 자국의 경제적 이익을 극대화하기 위해 노력하고 있다.
몽·중·러 경제 회랑 구축, 고비텍 아시아 슈퍼그리드(Gobitec and Asia Super Grid), 러시아와 중국 사이의 천연가스 파이프라인 구축사업(시베리아의 힘 2, Power of Siberia 2) 등 지속적이고 장기적인 다자경제협력 프로젝트가 몽골을 중심으로 추진되고 있다. 이와 같은 다자경제협력 프로젝트에의 참여는 몽골의 경제발전에 크게 기여할 수 있을 뿐만 아니라, 참여국 간 경제적 상호의존성을 심화시키는 효과를 야기할 것으로 예상된다. 이러한 효과는 향후 동북아 지역에서 몽골을 중심으로 한 경제공동체 형성 구상에 기여할 것으로 예측된다. 아울러 궁극적으로 참여국 간 항구적인 평화무드를 조성하는 강력한 유인으로 작용할 수 있을 것이다.
몽골에게는 여태까지 자국 발전과 안보의 큰 어려움이었던 지리적 위치를 비로소 이점으로 활용할 수 있는 적절한 기회가 주어진 것으로, 프로젝트 참여를 통해 경제발전 및 안보유지, 국제사회에서의 위상 제고까지 누릴 수 있는 여건을 맞이한 것이다.
전망 및 시사점
몽골이 자국을 중심으로 이루어지는 다자협력프로젝트에서 주도적인 역할을 수행하기에는 중국과 러시아의 영향력이 여전히 크다. 몽골에서 채굴된 광물의 대부분을 중국에 수출하는 등 중국에 대한 경제의존도가 매우 높고, 몽골을 중심으로 추진되고 있는 다자경제협력 프로젝트에 관련된 주요 기술과 자본의 투자 역시 러시아와 중국에 의해 이루어지고 있다. 게다가 자국 내 광산개발에 대한 국제 입찰에서도 주변국의 성화를 견디어 내야 하는 것은 물론, 주변국과 연계한 경제협력의 효율성을 극대화하기 위해서는 몽골 국민들이 주변국들에 대해 표출하는 감정도 아울러야 하는 과제를 안고 있다. 예컨대 대부분의 몽골 정치인들은 특히 선거기간 중 친러성향을 표출하는 것을 주저하지 않는 경향이 있다. 게다가 선거에 있어 친중성향은 유리하지 못한 것으로 알려져 있다.
자국 내 초국경 철도와 연결되는 철도 신설을 위한 궤의 규격을 결정하는데 있어서도 수년이 걸렸던 만큼, 주변국의 몽골에 대한 영향력과 특정 국가에 대한 편향적인 국민감정 또한 향후 독자적인, 그리고 장기 프로젝트를 견실히 진행할 수 있는 지속적인 대외정책 수립과 추진에 있어 극복해야 할 과제이다.
* 각주
1) 지난 20년간 ASEM의 성과 평가 및 미래발전을 위한 프로세스 개선, 파트너쉽 강화, 성과도출, 연계성 증진 등을 위한 실질적인 협력 증진에 대한 합의가 골자임
2) 울란바토르 프로세스(Ulaanbaatar Process)로 불리기도 한다.
3) 유엔총회, ‘몽골의 국제 안보와 비핵지대 지위(Mongolia’s International Security and Nuclear Weapon Free Status)’ 에 대한 결의안(resolution) 53/77D, https://www.un.org/en/ga/68/meetings/nucleardisarmament/multilateralefforts.shtml (검색일 :2021. 4.29)
4) 2016년 7월 몽골에서 개최된 ASEM회의에 참석한 한국 대통령과의 정상회담에서 한반도 비핵화 지지를 강조했다.
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