전문가오피니언
[전문가오피니언] 델리 마스터 플랜 2041의 주요 내용과 도전 과제
인도 이순철 부산외국어대학교 인도학과 교수 2021/09/02
델리의 향후 20년 미래 청사진 발표
인도의 수도 델리를 개발하기 위한 ‘델리 마스터 플랜 2041(Delhi Master Plan 2041)’ 초안이 2021년 4월 13일 델리개발청(Delhi Development Authority)의 승인을 받았다1). 본 계획은 2권의 보고서로 작성되어 무려 1,000페이지에 이르는 막대한 델리 개발 계획을 담고 있다. 본 계획은 시민대상의 설문 등의 조사와 SWOT 분석, 이해관계자들의 의견, 인구예측, 기존 계획으로부터 나타나는 과제 등을 기반으로 델리의 미래를 설계하고 있다. 현재 델리개발청은 본 계획의 시행 전에 홈페이지를 통해 일반인들에게 계획안을 공개하여 8월 3일까지 각종 의견을 수취했다2).
델리개발청은 ‘지속가능하고, 삶을 영위할 수 있으며, 활기찬 델리 육성’이라는 비전을 제시하고, 이를 추진하기 위한 목표로 (1) 환경적으로 시민들에게 건강한 환경을 제공하고, 기후변화의 영향을 해결할 수 있는 지속가능한 도시 (2) 효율적인 이동 시스템과 안전한 생활환경을 제공하는 미래 도시 건설 (3) 경제, 창조, 문화발전을 위한 다이내믹 도시로의 부상 (4) 다양성을 인정하고, 모두에게 접근성과 기회를 제공하는 포괄적 도시 개발을 제시하였다. 이러한 계획은 기존의 델리를 미래형 도시로 전환하는 것을 목표로 한다.
하지만 많은 이해관계자, 시민단체, 학회 등에서는 델리 개발 계획 추진을 위해서는 다양한 문제를 먼저 해결해야 한다는 점을 지적하고 있다. 델리는 이미 비계획적인 도시로의 성장과 불평등한 공간 활용과 같은 문제뿐만 아니라 수질 오염, 위생 환경, 슬럼화, 열악한 인프라 등과 같은 문제에 직면해 있다는 지적이 지배적이다. 더욱이 본 계획이 기존의 계획을 완벽하게 시행하지 않은 상태에서 준비된 것이라는 점, 그리고 계획 시행 전 해결해야 할 과제가 많다는 것도 또 다른 난제이다.
55년 동안 네 차례 발표된 계획, 시행이 관건
델리개발청은 2041년은 인도 독립 75년을 맞이하는 해로 ‘델리 마스터 플랜 2041’에 대해서 많은 의미를 부여하고 있다. 사실 델리 마스터 플랜은 이번이 처음은 아니다. 델리 마스터 플랜은 1962년 델리개발청에 의해 1차 계획(1961~1981), 2차 계획(1981~2001), 그리고 3차 계획(2001~2021)이 제시된 바 있다.
1차 계획에서는 델리의 인구가 수도로의 이주 확대로 인하여 550만 명에 달할 것을 예상하고, (1) 개발 목적에 따라 델리의 지역을 구분 (2) 각 지정 구역에 대한 활용 방안 (3) 각 지역의 발전계획이 제시되었다. 이때에 나타난 것이 중심지역을 올드 델리(Old Delhi)와 뉴델리(New Delhi)로 구분하는 개념이며, 올드 델리의 인구를 뉴델리로 분산하고, 빌딩, 서비스 구역, 주거지, 상업지 산업지역, 여가활동 지역 등에 대한 개발 및 재개발 계획이 제시되었다.
2차 계획의 공식적인 시작은 1981년이지만, 계획안이 예상보다 지연되어 1990년에 발표되었다. 델리는 1차 계획기간 중인 1971년부터 1981년까지 인구가 10년 증가율로는 최고 수치인 53% 증가하여 인구 압력에 시달리게 되었다. 이로 인해 Delhi-NCR 계획이 1988년에 수립되고, 지역을 하리야나, 라자스탄, 우타르 프라데시 등 주변 지역까지 포함시켜 거주와 일자리 창출을 도모하는 계획이 제시되었다. 균형 있는 도시 활용, 산업 활동 지역, 도시의 탈중심화, 5단계의 도매 및 상업시설 규제, 비공식 부분의 규제 등 대형도시가 갖고 있는 모든 이슈들이 망라되기 시작하였다.
2007년에 제시된 3차 계획(2001~2021)에는 도시를 글로벌 대형도시, 세계수준의 도시로 만든다는 비전이 담겼다. 2차 계획기간에 제시된 탈중심화로 인하여 델리 주변 지역으로의 인구 이동이 나타났다. 하지만, 여전히 델리는 절대적으로 높은 인구성장률을 기록하면서 2011년에는 인구가 1,678만 명에 달하였다. 더욱이 인구의 93% 이상이 도심지역에 거주하였다. 결국 델리는 도시화의 문제에 직면하여 인구제한이라는 카드가 제시되기도 하였다. 중심지역인 NCR을 중심으로 효율적인 계획 수행을 위한 제도가 마련되었다. NCR로의 인구 집중을 막고, 기존의 도시지역을 제한하고, 고층 빌딩 건축이 들어서면서 지하철, 도심 도로 및 교통 시설 개발을 추진하였다. 더욱이 향후 유입될 인구들을 고려하여 농촌 및 시골 지역을 보호 및 보전하는 방안이 나타났다.
4차 계획의 초점: 환경, 경제, 문화의 도시 계획
델리개발청은 기존의 계획과 시행, 그리고 코로나 사태를 고려하여, 새로운 4차 델리 개발 계획인 ‘델리 마스터플랜 2041(안)’을 마련하여 발표하였다. 기본적인 비전은 앞에서 언급하였듯이 환경적으로 지속성장이 가능하고, 살 만하면서도 경제적으로나 문화적으로 강한 델리를 만들겠다는 것이다.
이를 위해 6가지의 목표를 설정하였다. 정책 목표로는 환경보호, 지역경제개발, 유산 및 문화보존, 삶의 질 개선, 저탄소 교통시스템 도입, 탄력적 인프라 도입 등으로 설정하였다.
<그림 1> 델리 마스터 플랜 2041의 비전 및 정책 목표
* 자료: ITPI-DRC Webinar, https://www.orfonline.org/research/delhi-master-plan-2021-41-towards-a-peoples-city/
먼저 환경의 델리를 보면, 숲, 강, 수역, 매립지, 배수구, 활용도가 낮은 부지, 녹지 등 기존의 환경 및 에코시스템을 개선하거나 새롭게 구축한다.
둘째, 지역경제개발에는 전략적 거점 및 회랑을 파악하고, 이들 거점에 사이버, 지식, R&D, 클린 제조업, 경공업 등을 구축하고 연결한다. 특히 그린경제 활성화 및 비조직 부문에 지원을 한다.
셋째, 유산문화 발전을 위해 지역계획의 마련, 공공지역 확보, 저녁 문화 활성화 등에 집중한다.
넷째, 임대주택, 서비스 아파트, 이주자, 학생 및 직장 여성 거주 시설 등의 비소유 주택 공급을 확대하고, 일자리와 주택 및 편의 시설의 근접성 확보를 위한 근린시설을 권장하며, 안전한 구조의 건축물 공급과 사회인프라를 제공한다.
다섯째, 보다 나은 이동을 위해 보행 및 자전거 이용 도로 공급, 교통인프라 개발, 도로 혼잡 감소를 위한 교통회랑 조성, 민간중심에서 공공 중심의 대중교통제도로 전환, 주차 합리화, 전기자동차 등의 저탄소 기술사용을 촉진한다.
여섯째, 물 관리 통합, 폐기물 관리, 디지털 인프라 구축, 재난 관리 시설 등을 통한 탄력적 인프라를 구축한다.
계획 시행 전 해결해야 할 난제 많아
위와 같은 계획을 시행하기 위해서는 델리개발청과 정부관계 부처들은 다음과 같은 문제들을 해결해야 한다는 점을 지적하고 있다.
첫째, 계획 준비 및 공고의 지연이다. 계획된 사업을 추진하기 위해서는 적시에 시작하고 끝을 내야함에도 불구하고, 동 계획에는 본 계획과 하위계획에 대한 계획 작성, 제출 및 승인에 대한 일정이 제시되어 있지 않다. 이전 계획에서 제시된 델리 15개 계획 구간 중 4개 구역이 이미 계획에 미치지 못해 지연되어 있다. 만약에 동 계획도 제대로 진행되지 않으면 향후 델리지역에는 무허가 건설이 증가할 가능성이 높고, 사업 자금 제공 지연, 공간의 가용성 부족 등 다양한 문제가 발생할 수가 있다. 둘째, 국민 참여 부족이다. 델리개발청 법에 의하면 국민 참여를 기본 요소로 정하고 있는데, 관련한 계획에 대해서 1,000여 명을 대상으로 조사한 결과 80%가 관련 계획을 알지 못하고 있는 것으로 나타났다3). 즉, 관련 계획이 시민들과의 합의가 이루어지지 않고 있다는 것이다.
셋째, 인구 및 다양한 데이터에 대한 예측이다. 현재까지의 방법으로 인구를 예측한 결과, 정확하지 못했다. 가령 3차 계획 때 2001년 델리에는 1,280만 명이 거주할 것으로 예상하였으나, 2001년 실제 인구조사에서는 1,380만 명이 거주하는 것으로 나타났다. 이러한 인구예측의 불확실성은 주택, 수도, 전략, 교통 등에서 계획했던 목표를 달성하지 못하게 하는 요인이 된다. 현재까지 델리로 유입되는 인구는 예상보다 더 많이 꾸준히 증가하고 있다. 이와 더불어 무질서한 도시 개발과 빈민촌, 비공식 부문의 증가, 부적합한 산업의 유입 등으로 인하여 도시환경이 변하여 델리의 전반적인 주거 환경은 더욱 악화되었다. 현실적인 자료 및 데이터 구축이 필요하다.
넷째, 취약한 이행과 모니터링, 그리고 재원이다. 아무리 좋은 계획을 세워도 이를 시행하고 모니터링을 하지 못하면 소용이 없다. 가령 제3차 계획 때 2021년까지 신규주택 240만 호를 건설4)하겠다고 했지만 그 목표는 달성되지 못했다. 그 외 지역센터, 상업센터, 지역쇼핑센터 등도 목표를 달성하지 못했다. 막대한 사업을 추진하기 위해서는 상당한 재원이 필요하다. 동 계획에서 제시되는 재원에 대해서는 여전히 불명확하고 불확실하다.
다섯째, 제안된 계획에 대한 규칙 및 지침의 준수이다. 도시의 기본 계획에 부적합한 규정 및 지침 등이 있는지, 그리고 이에 대한 불법 점거 및 이용이 있는지 등에 대한 조사는 물론 이를 준수하는 것이 중요하지만, 델리 지역에서는 이러한 관점에서 계획대로 수행되지 않은 경우가 많다.
여섯째, 공간 활용에 대한 균등한 할당 등이다. 저소득층의 요구에 부합하는지, 그리고 도시 빈민층을 위한 적절한 토지 등은 할당되고 있는지에 대한 기준이 명확하게 나타나지 않고 있다. 최근에 인도의 많은 일간지들이 이러한 점을 집중적으로 지적하고 있다5). 더욱이 관련 내용에 대한 시민들의 반응이 낮아 향후 동 계획이 적시에 시작될지에 대한 고민도 높다.
일곱째, 코로나19 사태와 같은 긴급사태에 대한 대비이다. 2020년 코로나19 팬데믹과 같은 긴급사태가 발생하면, 복잡한 도심보다는 주변지역에 거주하기를 선호하며, 의료와 위생관련 시스템이 제대로 갖추어져야 한다. 동 계획에서 이러한 내용들이 반영은 되었지만, 실제로 잘 이행되고, 충분하게 제공되는지에 대한 논의도 더 필요하다.
마지막으로 최근에 근린지역에 대한 반대이다6). 동 계획에는 기존보다 더 많은 상업지역이 제시되고 있지만 상업지역과 주거지역이 겹치는 근린지역에 대해서 영향 평가 및 재개발의 필요성에 대해서 이해관계자들이 요구하고 있다. 근린지역이 상업화될 경우 주거지역에서 발생할 수 있는 혼란이 문제라는 것이다. 인도는 상업지역과 주거시설을 양립하는 경우가 많지 않다. 이렇게 상업지역과 주거시설이 양립할 경우 관련된 문제 해결점을 동 계획에서 제시하지 않고 있다는 주장이 매우 강하게 나타나고 있다.
종합해보면, 인도 델리개발청은 미래를 위해 인구유입과 새로운 기술을 고려한 발전계획을 제시하였다. 이전보다는 좀 더 첨단화 되면서도 살기에 편한 도시를 만든다는 계획이다. 이러한 계획은 이전에도 제시되었다. 하지만 여전히 시행의 문제가 더 심각하다. 그럼에도 불구하고 새로운 환경, 즉 환경, 코로나19 사태, 신기술의 도입을 고려한 계획이 제시되었다는 점에서 의의가 있다. 더욱이 이번 계획에서 제시되는 목표와 정책에서 그린, 디지털, 교통시스템, 인프라 구축 등에서 한국과의 협력 할 수 있다는 점에서 향후 양국 간의 협력 전망에 고무적이다.
* 각주
1) https://www.proptiger.com/guide/post/9-things-you-should-know-about-delhi-master-plan-2021
2) https://dda.org.in/MPD_2041.aspx#
3) Indo-Global Social Service Society (IGSSS), “Assessment of People’s Awareness on Delhi Master Plan 2021-41” (New Delhi: IGSSS, 2020), https://igsss.org/wp-content/uploads/2020/12/Assessment-of-Peoples-Awareness-on-Delhi-Master-Plan-2021-41-1.pdf.
4) Delhi Development Authority, Master Plan for Delhi-2021, 31
5) https://economictimes.indiatimes.com/news/india/master-plan-for-delhi-dreams-big-but-may-bypass-poor/articleshow/84057861.cms?from=mdr
6) https://www.hindustantimes.com/cities/others/delhi-master-plan-debate-over-mixed-land-use-terms-101624213053413.html
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