전문가오피니언
[전문가오피니언] 라오스 경쟁법 도입의 정치・경제적 배경
라오스 이준표 한국외국어대학교 동남아연구소 책임연구원, 법학 박사 2022/03/21
1. 제체 전환국인 라오스의 시장 경제 근간: 경쟁법
경쟁법(competition law)이란 경쟁적 시장 환경 조성을 위한 법률을 뜻하며, 한국의 공정거래법이 여기에 해당한다. 이 법은 시장에서의 경쟁이 더욱 효율적으로 작동하도록 하는 중요한 도구이며, 효과적인 경쟁법의 집행은 해당 국가나 지역의 경제적 효율성을 높일 뿐 아니라, 소비자의 복지향상에도 기여하게 된다. 아세안 10개 회원국은 아세안경제공동체(AEC, ASEAN Economic Community)라는 거대 단일시장의 형성과 효과적인 경쟁법 간의 밀접한 연계성을 인정하고, 공동의 경제적 이익을 극대화하기 위한 도구로 공동의 경쟁정책을 채택하기로 합의한 바 있다1). 이러한 흐름 속에서 라오스 국회는 2015년 7월 14일 라오스 경쟁법(ກົດໝາຍ ວ່າດ້ວຍ ແຂ່ງຂັ ທາງທຸລະກິດ, Law on Business Competition No. 60/NA)을 채택하였다. 2015년 7월 14일 국회를 통과한 라오스 경쟁법은 2016년 11월 24일 관보에 게재되어, 2016년 12월 9일에 발효되었다. 아직 하위 법령이 충분히 마련되지 않은 상태이지만, 2018년 경쟁당국인 라오스 경쟁위원회(LCC, Lao Competition Commission)를 공식 설립하는 등 경쟁법 체제 확립을 위한 노력을 지속하고 있다.
라오스는 이웃 국가인 중국·베트남과 같이 정치적으로는 사회주의 국가이면서, 경제적으로는 시장경제를 채택한 체제 전환국이다. 라오스 현행 헌법 제13조는 모든 유형의 기업이 시장경제 원칙에 따라 운영되며, 생산과 사업을 확대하기 위하여 경쟁하고 협력한다고 규정하면서, 동시에 국가에 의해 사회주의 방향으로 규제된다고 정하고 있다. 이러한 라오스가 시장경제의 근간이라고 할 수 있는 경쟁법 도입을 포함하여 일체의 경쟁법 체제 확립을 위해 노력하는 배경에는 아세안경제공동체(AEC) 일원으로서의 지역적 의무와 함께 외국인 투자 촉진 및 중소기업 육성이라는 국가 경제의 주요한 목표를 달성하는 것과도 관련이 깊다.
다음에서는 라오스 경쟁법의 도입 경위와 주요 내용 및 법 도입의 정치·경제적 배경에 대하여 살펴보고자 한다.
2. 라오스 경쟁법 도입 경위
라오스는 경쟁법을 제정하기 전인 2004년, 거래경쟁령(Decree on Trade Competition No. 15/PMO)을 채택한 바 있다. 라오스 거래경쟁령(2004)은 태국 거래경쟁법(Thai Trade Competition Act, 1999)을 기반으로 제정된 것으로 알려져 있으며, 주된 입법 목적은 경쟁위원회(TCC, Trade Competition Commission) 설립에 있었다. 그러나 경쟁위원회(TCC) 설립을 위한 노력은 구체화되지 않았고, 세부 지침도 마련되지 않은 채, 라오스 거래경쟁령(2004)은 사문화된 상태로 남아 있었다. 당시 라오스 내에서는 경쟁이라는 개념 자체에 대한 이해도가 높지 않았고, 정부 등 공공부문뿐 아니라 기업과 소비자, 학계에서조차 경쟁문화에 대한 인식이 부족했다.
라오스는 2013년 WTO 가입을 전후하여 시장경제 체제에 적합도록 법제를 개혁하는 작업이 활발하게 진행되었고, 가장 대표적인 시장경제 관련 법제 중 하나인 경쟁법을 도입할 준비 작업에 들어가게 되었다. 라오스 거래경쟁령(2004)의 전면 개정에 대한 논의는 2011년 6월 24일 제7차 국회 총회에서 승인되었다. 이후 2011년 9월 12일 라오스 경쟁법 초안위원회가 구성되었고, 초안위원회는 독일국제협력공사(GIZ, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit)로부터 재정지원을 받았다. 이를 통해 태국과 베트남으로의 연구방문 기회도 가질 수 있었다. 초안위원회는 베트남을 방문한 후 2013년 8월, 라오스 경쟁법 첫 초안을 발표했다. 추후 수정작업 등을 거쳐 라오스는 2015년 7월 14일 라오스 경쟁법을 채택하였고, 2016년 11월 24일 관보에 게재되어, 2016년 12월 9일에 발효되었다2).
3. 라오스 경쟁법상 법의 목적
라오스 경쟁법 제1조는 목적 규정으로서, 경쟁법의 목적들을 명시적으로 규정하고 있다. 이에 따르면, 라오스 경쟁법은 거래행위에서의 경쟁을 관리하고 감독하기 위한 규제, 원칙, 조치 등에 관한 법으로서, 투명하고, 합법적이고, 유연하고 공정하며, 평등한 경쟁 확립을 직접적인 목적으로 한다. 나아가 경제 주체인 소비자, 사업자, 국가의 권익을 보호하고, 경쟁제한적 행위와 불공정한 경쟁을 방지하여, 국제적·지역적 통합은 물론 국가의 지속가능성과 경제·사회적 발전의 확장에 기여하는 것을 궁극적인 목적으로 한다.
라오스의 경우, 국가 경제의 발전이 경쟁법상 주요하면서도 궁극적인 목적임은 부인할 수 없다. 이는 라오스가 처한 경제 상황을 반영한 것이라고 볼 수 있다. 또한 법의 주요한 목적 중 하나인 소비자보호에 관한 내용도 명시적으로 규정하고 있는데, 단순히 경쟁법을 통해 시장에서의 경쟁 질서를 유지함으로써 얻어지는 반사적 효과로 소비자를 보호한다는 관점보다는, 자유롭고 공정한 경쟁의 촉진을 통해 지향해야 할 법의 목적이라는 점에서 의미가 있다.
여기서 중요한 부분은 라오스 경쟁법에서는 국제적·지역적 통합을 법의 주요 목적 중 하나로 언급하고 있는 점이다. 이는 경쟁의 목적을 자국의 발전에만 국한하지 않고 국제사회와 지역공동체 일원으로서 투자를 촉진하고 아세안 경제 통합에 기여하는 것에 두고 있음을 의미하며, 라오스 정부가 그러한 의지가 분명히 있음을 보여주는 것이다. 라오스 경쟁법은 국제협력과 관련하여, 국가는 효과적인 경쟁을 보장하고 라오스가 당사국으로 가입한 국제협약 및 국제조약을 준수하기 위해 교훈, 정보, 과학기술, 기술, 교육을 교환하고 기술 역량을 향상시킴으로써 경쟁에서 대외, 지역 및 국제 협력을 자유롭게 촉진한다고 규정하고 있다.
라오스 경쟁법은 경쟁에 대한 국가정책과 관련하여, 국가는 법령에 따라 동등하고 공정한 경쟁 조건 하에서 활동하기 위해 경쟁하는 모든 경제 주체의 권리를 인정하고 보호하며, 법에 따라 자유 경쟁을 용이하게 하고 경쟁을 방해하거나 장벽을 만들지 않도록 하며, 국가는 경쟁을 촉진하고 사회의 모든 부문이 공정 경쟁 문화에 대한 인식 제고에 참여하도록 장려하여 불공정 경쟁과 경쟁 제한을 예방하고 대응하고, 공정 경쟁에 참여할 수 있는 중소기업(SME)의 역량을 강화하고 여건을 조성한다고 규정하고 있다.
라오스 경쟁법상 목적 규정에서 경쟁의 기본원칙으로 투명성, 공정성, 합법성을 제시하고 있는데, 경쟁법 제5조(경쟁의 원칙)에서도 확인된다3). 이는 법치주의와 밀접하게 관련된 요소들로, 라오스 정부가 경쟁을 촉진하기 위하여 법치주의를 무엇보다 중요시하고 있음을 알 수 있다. 그러나 라오스 경쟁법의 목적 규정에서 명시된 경쟁에 관한 ‘유연성’ 원칙은 특정 규제분야나 국영기업 등에 대한 법의 적용제외나 예외를 가능하게 하므로 법 집행의 일관성을 해칠 여지가 있다고 판단된다.
4. 아세안경제공동체 출범과 경쟁법
아세안경제공동체(AEC)는 아세안경제공동체 청사진(AEC Blueprint, 2007)에서 경쟁력 있는 경제공동체를 출범하기 위하여 국가별로 2015년까지 경쟁정책을 수립하고 경쟁법을 도입하도록 각 회원국에게 요구한 바 있다. 또한 ‘아세안경제공동체(AEC) 비전 2025’에 따르면, 공동체 내의 생산성과 경쟁력 증진 목적으로 지역적 차원에서 규제와 효과적인 경쟁정책의 도입을 현실화하고 규제의 일관성을 높이는 것을 공동체의 주요 목표로 삼고 있다. 아세안경제공동체(AEC) 출범을 준비하면서 라오스를 비롯한 아세안 회원국들은 경쟁정책의 지역화가 개발도상국 간의 역내 시장통합을 원활하게 하고, 경제개발 목적 달성을 보다 수월하게 할 수 있다는 인식을 명확히 갖게 되었다.
경쟁법의 도입은 반경쟁 관행을 제한하는 WTO 경쟁정책과 일치하며, 단일시장 내 규제적·행정적 장벽을 낮추어 경쟁력을 제고하여 경제성장을 촉진하는 효과를 가져온다는 점에서 아세안경제공동체(AEC)에 매우 중요한 요소이다. 단일시장을 형성한다는 것은 해당 시장 안에서의 상호 경쟁을 전제로 한다. 아세안의 경쟁법 도입 및 정비 노력은 공정한 경쟁 여건의 확립을 통해 자본, 노동, 서비스, 상품 등의 생산 요소를 자유롭게 이동하도록 함으로써 단일시장의 효과를 극대화하기 위한 것이다. 또한 아세안경제공동체(AEC)의 통합은 역내에서의 투자와 무역의 장벽을 낮추어 전 세계 국가와 기업, 투자자들의 역내 진출과 투자 및 사업을 용이하게 하는 것을 목적으로 한다. 즉 경쟁법은 아세안 시장에서 새로운 경쟁자의 진입과 자유로운 경쟁을 보장하고, 공정한 경쟁을 왜곡하거나 경쟁을 제한하는 행위를 방지하는 제도적 관리 장치라고 할 수 있다.
5. 국가경제 발전과 경쟁법
사회주의 국가이지만 시장경제로 체제를 전환한 라오스는 시장경제 체제에 적합한 환경을 조성하기 위해 법적·제도적 개혁 작업을 활발하게 진행하고 있으며, 외국인 투자유치를 확대하여 국가경제발전을 이루는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 투자를 촉진하기 위한 전제조건으로 가장 중요한 요소는 공정한 경쟁 보장이다. 해당 지역 경제의 활성화를 위해서는 공정한 기업 경쟁 문화 조성이 필수적으로 선행되어야 한다. 라오스가 투자법상 주요 원칙으로서 공정한 경쟁을 내세우거나(라오스 투자법 제5조), 경쟁법의 도입과 정비에 적극적인 태도를 취하는 것도 공정한 경쟁 환경 조성이 활발한 투자 촉진의 전제조건임을 인식하고 있기 때문이다.
한편 극소, 소 그리고 중간 규모의 기업들이 라오스 경제의 중추적인 역할을 담당하고 있는데, 이렇게 상대적으로 규모가 작은 기업들은 생산 규모나 거래량에 있어서 대기업과 실질적인 경쟁을 기대하기 어렵다. 또한 현실적으로 라오스는 국경을 넘는 인수합병(M&A) 거래나 다양한 기업 활동에서 발생하는 반경쟁적 행위에 매우 취약한 편이다. 라오스는 경쟁법을 도입함으로써 이러한 반경쟁적 행위로부터 국내 기업을 보호하고 공정한 경쟁 문화를 만들 수 있다는 점을 인지하고 있다. 아세안 차원에서도 경제공동체 구축의 주요 과제로 중소기업 육성을 추진하고 있는데, 아세안이 추구하는 경제공동체 구축의 핵심 요소가 역내 무역 및 투자 자유화이며 이 과정에서 각국의 중소기업이 크게 영향을 받을 수 있기 때문이다.
6. 결론 및 제언
라오스는 아세안경제공동체(AEC)의 일원으로서 공동체 차원에서의 경쟁법 도입 요구에 따라 2015년 라오스 경쟁법을 제정한 이래, 2018년 라오스 경쟁위원회(LCC)를 공식 설립하는 등 경쟁법 체제 확립을 위한 노력을 지속하고 있다. 그러나 아직 하위 법령이 충분히 마련되지 않았을 뿐 아니라, 낮은 수준의 경제 및 시장 환경으로 인하여 실제적인 법 집행이 이루어지기까지는 적지 않은 시간이 소요될 것으로 보인다. 라오스 경쟁법은 이웃 국가이면서 동시에 같은 사회주의 국가이자 체제 전환국인 베트남의 영향을 많이 받은 것으로 알려져 있는데, 향후 하위 법령 제정 및 세부 집행 절차 등에 있어서도 베트남의 체계를 많이 참고할 것으로 전망된다. 또한 아세안경제공동체(AEC)가 발전함에 따라 라오스의 경쟁법 체계도 공동의 경제적 이익을 촉진시키는 도구로서 점차 개선될 것으로 기대된다. 향후 라오스 경쟁법 체제가 확립된다면, 라오스의 지속적인 성장과 발전은 물론, 시장경제 체제로의 전환을 촉진하고 완성하는데 많은 도움이 될 것이다.
라오스에서의 경쟁법 체제 확립을 위하여 필요한 몇 가지 과제 및 시사점은 다음과 같다.
첫째, 경쟁문화의 조성이 필요하다. 라오스처럼 경쟁법 집행을 시작하려는 국가에서는 무엇보다 경쟁풍토를 조성하는 것이 중요하다. 이를 위하여 경쟁에 대한 사회 인식 제고 노력이 선행되어야 할 것이다. 라오스는 자본주의 시스템과 사회주의 시스템이 혼합되어 있고, 이러한 환경에서 경쟁법이 전면적으로 시행되기에는 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 라오스 경쟁법은 선진 경쟁법의 핵심적인 내용들을 대부분 수용하고 있다. 따라서 경제발전 및 시장에서의 경쟁문화를 조성하고 이에 대한 사회적 인식을 제고하는 한편, 국민생활과 밀접한 분야를 중심으로 법 집행을 실시함으로써 경쟁정책의 중요성을 확산할 필요가 있을 것이다. 이와 함께 경쟁법의 다양한 조항들의 내용을 판단할 수 있는 이론적 체계를 발전시켜 나가는 것도 동반되어야 할 것이다.
둘째, 경쟁 당국의 독립성이 요구된다. 라오스 관료들의 부패 위험성을 고려할 때, 경쟁 당국의 중요한 목표가 경쟁질서 유지보다 정치·경제 엘리트 집단의 이익을 중시할 가능성을 배제할 수 없다. 현재 라오스 경쟁법상 라오스 경쟁위원회(LCC)의 기술적 독립성은 보장되어 있지만, 조직적인 측면에서 독립성이 확보되지 않아 그 업무 수행에 있어 한계가 있을 수밖에 없다. 특정 이익이나 압력에 영향을 받지 않는 독립적인 기구로서의 경쟁위원회를 실질적으로 지원하는 독립적인 조직이 확보되어야 할 것이다.
셋째, 집행역량을 강화할 필요가 있다. 경쟁법은 경제와 법이 융합된 분야에 대한 규제로, 독자적이고도 전문적인 판단이 필요하다. 이는 집행역량 강화와 연결되는 문제이다. 라오스 경쟁위원회(LCC)는 2018년에 설립되어 법 집행의 역량이 확보되었다고 보기에는 부족한 면이 있다. 경쟁법 관련 사건은 경쟁의 관점에서 해당 사안이 복잡한 시장구조와 행태에 어떠한 영향을 미치는지 분석해야 하기 때문에, 법적인 전문성뿐만 아니라 경제적 전문성이 매우 중요하다. 즉 법률전문가와 경제전문가의 확보와 이들을 포함한 직원들에 대한 훈련과 교육이 강화되어야 할 것이다.
최근 라오스는 세계 경제로의 통합을 꾀하며 기존의 ‘닫힌 내륙 국가(Land-Locked State)’에서 주변국을 연결하는 ‘내륙 연계국가(Land-Linked State)’로의 이행을 국가비전으로 내세우며, 지속가능한 개발목표(SDGs, Sustainable Development Goals)를 달성하고 최빈국 지위를 벗어나기 위해 국제사회와 협력을 강화하고 있다. 이를 위해 근본적인 법치주의 개선 노력이 요구된다. 라오스의 경우, 법제도에 대한 접근성이 떨어지며, 사법체계도 낙후되어 있는 등 법치주의에 있어 취약한 지역으로 분류된다. 특히 동남아 국가들의 고질적인 병폐로 지적되고 있는 행정 절차에 있어서 공무원의 부패 문제는 라오스에도 동일하게 나타나고 있다. 법 규정의 모호함은 다양한 해석의 여지를 낳게 만들고, 이는 관계기관 공무원에게 법 적용에 있어 광범위한 재량권을 부여하는 결과를 가져올 수 있다. 따라서 먼저 기본법을 중심으로 한 법체계 구축 및 세부 시행령 제정 등의 노력과 함께 국가적·지역적 차원에서의 법치주의 개선을 위한 근본적인 노력이 동반되어야 할 것이다.
* 각주
1) 2010년 8월 24일, 제42차 아세안경제장관회의(ASEAN Economic Ministers Meeting)에서 채택된 ‘아세안 경쟁정책에 관한 지역 가이드라인(ASEAN Regional Guideline on Competition Policy)’은 아세안 국가들의 경쟁법 도입 및 정비에 있어 실제적인 도움을 주었다.
2) 라오스 경쟁법상 주요 실체법적 규정은 제2장의 불공정 경쟁과 제3장의 경쟁제한으로 구성된다. 제2장은 불공정경쟁의 정의와 유형 등에 대하여 각각 규율하고 있으며, 제3장은 경쟁제한의 유형으로서 경쟁제한적 합의, 시장지배적 지위 및 시장독점의 남용, 경쟁제한적 기업결합에 대하여 각각 규율하고 있다. 즉, 라오스 경쟁법상 경쟁제한(Restraint of Competition)이란 위의 3가지 유형(경쟁제한적 합의, 시장지배적 지위 및 시장독점의 남용, 경쟁제한적 기업결합)을 통해 경쟁을 감소, 왜곡, 제한하기 위한 하나 이상의 기업 또는 기업집단의 사업활동을 의미한다. 라오스경쟁법의 집행을 담당하는 핵심 기구에는 라오스 경쟁위원회(Lao Competition Commission: LCC), 사무국(Secretariat), 경쟁조사관(Competition Inspectors)이 있다. 또한 경쟁법 관련 법정책을 수립하고 경쟁 관련 법정책의 전파, 인식제고, 교육 등의 역할을 담당하는 경쟁행정당국(Competition Administration Authority: CAA)과 경쟁위원회와 경쟁행정당국 및 관련 공무원과 경쟁조사관 등을 감시·감독하는 역할을 담당하는 경쟁감찰당국(Competition Inspection Authority: CIA)이 있다.
3) 라오스 경쟁법 제5조(경쟁의 원칙)에서는 정책과 법 준수, 소비자, 사업자, 국가의 권익보장, 공정한 가격을 충족시키는 상품과 서비스의 생산, 판매 보장, 투명하며 공정하고 동등한 경쟁보장, 국제협약 준수 등을 경쟁의 기본원칙으로 제시하고 있다.
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