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전문가오피니언
[전문가오피니언] 러시아 침공을 전후로 한 우크라이나의 지역별 경제 격차 문제 분석
우크라이나 Yevhen Anhel Institute for Economic Research and Policy Consulting (IER, Kyiv) Senior Research Fellow 2022/07/01
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서론
우크라이나는 1990년대부터 정치 및 경제적 요인에서 기인한 심각한 위기를 여러 차례 겪어 왔다. 게다가 러시아가 지난 2014년에 우크라이나의 영토였던 크림 자치공화국(Autonomous Republic of Crimea)과 더불어 도네츠크(Donetsk)주와 루한스크(Luhansk)주 영토 일부를 점령해 합병하면서 우크라이나는 2014~2015년 국토 동부에서 진행된 전투의 영향을 받아 국내총생산(GDP)이 이전의 1,900억 달러(한화 약 250조 원)에서 그 절반에도 못 미치는 900억 달러(한화 약 120조 원)로 급감하는 위기를 맞았다1). 게다가 전쟁의 중심지였던 도네츠크주와 루한스크주는 전쟁 이전인 2013년에 우크라이나 GDP에 각각 10.8%와 3.6%를 기여하는 등 동부에서 산업이 가장 발달한 지역이었으나, 이들 영토의 일부가 러시아 수중에 들어가면서 2014~2018년 우크라이나 GDP의 10%가량이 손실된 것으로 집계되고2), 이 사실은 우크라이나의 경제적 발달 상황이 지역에 따라 큰 편차를 보일 수밖에 없음을 시사한다.
2022년 2월부터 새로이 시작된 러시아의 전면 침공은 우크라이나 국토의 북부, 동부, 남부를 동시에 유린하면서 이전 전쟁보다도 훨씬 많은 지역에 재앙적 타격을 몰고 왔고, 6월을 기준으로 우크라이나 국토의 20%가 러시아의 점령하에 놓여 있는 상황이다. 여기서 이전의 사례를 참고하면 이번 전쟁으로 인해 우크라이나의 지역별 발전 편차가 다시 한번 드러날 것으로 예상된다.
2022년 2월 러시아 침공 이전의 지역별 경제 상황
우크라이나의 지역별 발전 편차 문제는 최근 들어 경제 분야의 주요 문제로 부상했다. 예를 들어 2020년을 기준으로 수도 키이우(Kyiv)시에 GDP의 24%가 편중되어 있고, 나머지는 드니프로페트로우시크(Dnipropetrovsk)주가 9.4%, 하르키우(Kharkiv)주가 6.1%, 키이우주가 5.7%, 르비우(Lviv)주가 5.6%, 도네츠크주가 4.9%, 폴타바(Poltava)주가 4.5%를 각각 담당한다. 이 상황은 지난 소련 시절에 주요 중공업 단지가 우크라이나 동부에 집중적으로 분포하면서 발생한 지역별 편차의 양태와도 대개 일치한다. 한편 우크라이나 각지의 1인당 지역내총생산(GRP, Gross Regional Product)을 살펴봐도 유사한 문제를 확인할 수 있는데, 2020년을 기준으로 해당 수치가 전국 평균 1인당 GDP인 3,800 달러(한화 약 500만 원)를 상회하는 지역은 키이우시의 1만 2,700 달러(한화 약 1,660만 원), 폴타바주의 5,100 달러(한화 약 660만 원), 키이우주의 5,000달러(한화 약 650만 원), 드니프로페트로우시크주의 4,700 달러(한화 약 610만 원) 정도에 불과하다. 2014년에 러시아 수중에 들어가기 전까지는 도네츠크주도 높은 수준의 1인당 GRP를 자랑하는 지역이었다.
<그림 1> 2020년 우크라이나 GDP의 지역별 산출액 비중 상위 10개 지역
* 자료: 우크라이나 통계청(State Statistical Service of Ukraine)
<그림 2> 2020년 우크라이나 지역별 1인당 GRP 상위 10개 지역 단위: 1,000 달러
* 자료: 우크라이나 통계청(State Statistical Service of Ukraine)
이외에 우크라이나 소재 기업체의 분포에서도 지역별 격차가 나타나는 사실을 확인해볼 수 있는데, 2020년을 기준으로 키이우시에 설립된 기업체는 전체의 27.1%에 달한다3). 비록 생산 설비는 기타 지역에 두더라도 편의를 위해 키이우시에 기업체를 등록하는 사례도 자주 있기 때문에 각지 소재 기업체의 수를 객관적으로 산출하는 과정이 다소 복잡해지기는 하지만, 이 문제를 차치하고 여타 지역의 기업체 등록 비중을 살펴보면 드니프로페트로우시크주가 8.2%, 오데사(Odessa)주가 6.8%, 하르키우주가 6.7%, 르비우주 5.6%, 키이우주가 5.5%를 기록한다. 그 밖에 각 산업의 중추 기업도 대체로 우크라이나의 대도시에 소재하는 경우가 많으나, 최근 조사 결과에 따르면 지역 경제 규모가 기업 유치력과 반드시 정비례하지는 않는 것으로 나타난다.
미국 국제개발처(USAID, United States Agency for International Development)의 자금 지원으로 2020~2021년 우크라이나 각지를 조사해 얻은 도시 경쟁력 지수(MCI, Municipal Competitiveness Index)에서 얻을 수 있는 결론도 위와 같다4). 두 차례에 걸친 조사에서 높은 MCI 점수를 얻은 중점 도시는 크멜니츠키(Khmelnytskyi)시, 테르노필(Ternopil)시, 이바노프랑키우스크(Ivano-Frankivsk)시, 르비우시, 비니치아(Vinnytsia)시, 체르니히우(Chernihiv)시로, 이 중에서 러시아 국경에서 키이우시로 향하는 경로에 위치한 체르니히우시를 제외한 대부분은 러시아-우크라이나 전쟁의 피해를 받지 않은 우크라이나 서부 및 중부에 위치한다. 한편 도네츠크주 및 루한스크주의 임시 행정 중심도시로서 현재 러시아 침공의 주된 목표인 크라마토르스크(Kramatorsk)시와 세베로도네츠크(Sievierodonetsk)시는 중간 수준의 MCI 점수를 얻었고, 지금까지 주도(州都)로서는 유일하게 러시아에 점령된 상태인 헤르손(Kherson)시는 MCI 최하위 수준에 머물렀다. 그 밖에 낮은 MCI 점수를 받은 도시 중 하나인 자포리자(Zaporizhia)시는 아직 우크라이나 수중에 있지만 주변 지역 대부분에 대한 통제권은 러시아로 넘어간 상태이고, 인구 규모에서 우크라이나 국내 45위권 이내 도시 중 비교적 높은 MCI 점수를 받은 마리우폴(Mariupol)시와 멜리토폴(Melitopol)시는 러시아군에 점령된 상태이다5). 이처럼 각 도시에 대한 통제권 싸움이 계속되면서 이들 각각이 지니는 경쟁력도 함께 변화할 것으로 예상된다.
2022년 전쟁 발발 이전의 지역 개발 정책
우크라이나는 유럽연합(EU)과 2014년에 제휴협정(Association Agreement)을 체결한 이래 경제적 분산과 지역 정책을 중점 과제로 추진했고, EU 집행위원회(EC, European Commission)도 우크라이나의 이러한 노력을 치하함과 동시에 2022년 6월에는 우크라이나에 EU 후보국 지위 부여를 승인했다. EC는 우크라이나가 재정적 분야 등에서 분산 개혁을 성공적으로 수행하고 지역 정책의 핵심 기제를 도입하는 과정에 들어섰다고 평가했다6). 여기서 말하는 분산 개혁에는 각 주 예하 지방의 구조 변경, 지역 차원에서의 자치 시행, 주 체계 수정 등이 포함되고, EU, 미국, 캐나다 등 해외 주체가 자금을 지원하는 기술지원 사업도 해당 개혁에 도움을 주고 있다.
우크라이나에 새로이 도입된 지역 정책은 2015년부터 시행된 지역정책기본법(Law on Principles of State Regional Policy)에 법적 근간을 두며7), 이에 따라 사회 및 경제 문제를 비롯한 지역 정책 전반을 관할하는 기관은 우크라이나 지역공동체·영토개발부(Ministry of Communities and Territories Development)이다8). 이에 더해 우크라이나 정부는 지역별 경제 격차를 해소하기 위한 지역개발 전략(National Regional Development Strategy)을 채택했고9), 각 지역 차원에서도 각각의 강점을 살리는 특화된 접근법에 의거한 개발 전략을 추진하고 있다10). 비록 여기서 말하는 특화가 지역별 전략에 다소 형식적으로 반영되어 있다는 한계가 있기는 하지만, 발전 수준이 떨어지는 지역의 성장을 촉진한다는 취지 면에서는 일단 올바른 첫걸음을 떼었다고 평가해 볼 수 있을 것이다.
지난 2012년에 우크라이나는 지역별 경제 정책을 지원하기 위한 경제적 수단인 지역개발기금(SRDF, State Regional Development Fund)을 신설하였으며, 본 기금은 지역 차원에서 이루어지는 투자 사업에 재원을 공급하는 기능을 수행한다. 다만, SRDF에 예상 세입의 1% 이상을 배정해야 한다는(2023년 1월부터는 1.5% 이상으로 증액) 우크라이나 예산규정(Budgetary Code of Ukraine)의 의무조항에도 불구하고11) 지금까지 실제로 배정된 액수는 상기 최소한도에 미치지 못했다. <그림 3>에서 보이듯 2021년도 SRDF에 책정된 예산은 45억 흐리우냐(한화 약 2,000억 원)인데, 이는 동년도 세입액의 0.4% 수준에 불과하다.
<그림 3> 연도별 우크라이나 SRDF 예산 배정액 추이 단위: 10억 흐리우냐
* 자료: 2015~2022년 우크라이나 국가예산법(Laws on State Budget of Ukraine, 2015 – 2022)
2021년도에 SRDF의 자금 지원을 받은 지역은 GRP 수준이 낮은 12개 주로, 배정된 예산 중 대부분(96.5%)이 실제로 집행되어 총 300여 개의 지역별 사업 지원에 활용되었다. 우크라이나 정부는 뒤따른 2022년의 국가 예산안에서 SRDF에 50억 흐리우냐(한화 약 2,200억 원)를 배정할 예정이었으나, 현재 전쟁 발발로 인해 사업 예산 집행이 대부분 중단된 상태이다.
2022년의 전쟁이 각 지역에 가져온 영향
2022년 2월 이래 러시아의 침공을 받은 우크라이나 북부, 동부, 남부 지역은 국가 GDP의 절반 이상을 차지하는 경제적 요충지이다. 6월을 기준으로 실제 전투가 벌어지거나 일부 통제권이 러시아로 넘어간 도네츠크주, 루한스크주, 하르키우주, 자포리자주, 헤르손주, 미콜라이우(Mykolaiv)주 등 6개 지역은 2020년을 기준으로 우크라이나 GDP의 19.9%를 담당했고, 전체 기업 중에서 19.5%, 개인 기업가 중에서 22.6%가 이들 지역에 등록되어 있었다. 이중 하르 키우주, 미콜라이우주, 자포리자주에서는 우크라이나가 대부분의 통제권을 사수하고 있으나, 우크라이나의 제2도시이자 산업 중심지인 하르키우시는 6월 중순부터 다시 한 번 러시아군의 포격을 받고 있기에 기업 활동의 원상회복은 아직도 요원한 실정이다.
<그림 4> 2022년 6월 기준 러시아의 침공으로 인한 격전지의 우크라이나 GDP 및 등록 기업체 수 비중
* 자료: 우크라이나 통계청
전쟁이 아직 끝날 기미를 보이지 않는 가운데, 이번 침공으로 인해 우크라이나가 입은 경제적 피해의 지역별 현황에 관한 평가가 이미 속속들이 나오고 있다. 키이우 경제대학(Kyiv School of Economics)이 추산한 바에 따르면 2022년 4월 말을 기준으로 우크라이나의 인프라에 초래된 직접적 피해는 880억 달러(한화 약 115조 원)에 달하고, 특히 주택과 기업 자산 가치가 큰 타격을 받았다. 주택 및 기업 자산 가치 손실률을 지역별로 살펴보면 도네츠크주가 40%, 하르키우주가 23%, 체르니히우주가 12%, 키이우주가 8%, 루한스크주가 7%, 미콜라이우주가 6%를 나타낸다12). 이어 6월 초반에 이르면 우크라이나 전국의 인프라 피해가 1,039억 달러(한화 약 135조 원)로 더욱 올라갔고, 경제 전반에 초래된 손실을 금액으로 모두 환산하면 5,640~6,000억 달러(한화 약 735~780조 원)에 이르는 것으로 추산된다13).
한편 우크라이나 소재 경제연구·정책상담소(IER, Institute for Economic Research and Policy Consulting)는 2022년 4월에 전시 상황 아래 우크라이나의 기업활동을 주제로 한 제1차 월간 기업 설문조사(Monthly Enterprises Survey)를 수행해 그 결과를 공개했다. 이에 따르면 군사 활동으로 인해 가장 큰 피해를 입은 지역은 조사 대상 기업 중에서 40%가 영업 중단을 보고한 체르니히우주로, 그 뒤를 오데사주(32%), 키이우시(22%), 수미(Sumy)주(17%), 키이우주(10%)가 잇는다. 반면에 격전지에서 벗어난 서부 지역에서는 영업 중단 사례가 보고되지 않았다. 위 경우와 반대로 전쟁의 직접적 참화를 피한 우크라이나 중부와 서부 지역에서는 오히려 이전보다 생산량이 증가한 기업도 많이 발견되는데, 이처럼 생산량 증가를 보고한 기업의 비중은 리우네(Rivne)주에서 56%, 자카르파탸(Zakarpattia)주에서 31%, 비니치아주에서 27%, 테르노필주에서 22%를 기록했다. 그 밖에 우크라이나 중부 및 서부에서는 개전 이전에 비해 판매 실적이 상승한 기업의 비중도 상대적으로 높았다14).
2022년 전쟁 발발 이후의 지역 지원 정책
전시 상황에서 기업활동을 지원하기 위한 정책은 국가와 주, 예하 지방 등 다양한 차원에서 시행되고 있다. 여기서 특히 주목해 볼 만한 사안으로는 우크라이나 정부가 도입한 여러 조세 유인책인데, 그 내용을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 간소화된 조세 체계가 확대 적용되면서 특정 부문에서 연간 소득이 약 3억 4,000만 달러(한화 약 4,400억 원)에 미달하는 기업이 일시적인 2% 단일 소득세율 적용을 신청할 수 있게 되었다. 이전에는 소득 상한선이 25만 달러(한화 약 3억 2,500만 원)로 훨씬 낮은 반면 단일 소득세율은 5%로 더욱 높았다는 점을 고려하면 상기 조치는 더욱 많은 기업에 보다 큰 조세 혜택을 제공하는 것이다. 이외에 간소화 조세 체계의 관할을 받는 다른 주체도 단일 소득세율 적용을 신청할 수 있다. 또한, 러시아의 군사 작전 대상이 되거나 점령당한 영토에 소재한 기업에는 토지세와 환경세 면제 혜택이 주어진다15).
2021년 3월부터는 각종 기업이 상대적으로 안전한 우크라이나 서부 및 중부로 이전하는 작업을 무료로 지원해 주는 사업도 시작되었고, 전략적 중요성이 크거나 필수재 생산을 담당하는 기업에 소재지 이전 우선권이 부여된다. 2022년 5월 말까지의 집계에 따르면 총 601개의 기업이 본 사업에 참가해 이 중에서 390개 기업이 새로운 부지에서 생산을 시작했으며, 우크라이나 서부에 위치한 자카르피탸주, 르비우주, 체르니우치(Chernivtsi)주의 인기가 가장 높았다16). 비록 해당 기업 수가 전체 기업 수에 비하면 적은 수준에 머물러 있기는 하지만, 정부 사업의 도움 없이 자체적으로 이전 작업을 수행하는 기업도 존재함을 감안할 필요가 있을 것이다. 상기한 IER의 월간 기업 설문조사 결과에 따르면 4월 말을 기준으로 이미 이전 작업을 완료한 기업은 전체의 1%, 이전 작업을 수행 중인 기업은 3%, 그리고 향후 이전 계획을 가지고 있는 기업은 3% 정도인 것으로 나타난다17).
<그림 5> 생산 설비의 안전지역 이전 계획에 관한 기업 응답 비중* 자료: IRP – 월간 기업 설문조사 2022년 4월 말 기준
* 자료: IRP – 월간 기업 설문조사
우크라이나 중앙정부 이외에도 르비우주, 자카르파탸주 등 주정부와 이바노프랑키우스크시, 체르니우치시, 테르노필시, 리우네시, 크멜니츠키시, 볼린(Volyn)시 등 지방정부 차원에서도 다른 지역에 소재한 기업을 유치하기 위한 구상을 실행에 옮기고 있으며, 이 과정에서 유관 기업에 대한 상담 서비스를 제공하고 생산 설비 건립지 물색, 필요 인력 충원을 비롯한 이전 작업 전반에 도움을 주고 있다. 특히 르비우주는 사업 지원 프로그램을 신설해 주 내에 소재하거나 다른 지역에서 이전해 온 기업에 재정적 지원을 제공하고 있다18).
결론
우크라이나에서는 2022년의 전쟁이 발발하기 이전부터 수도 키이우시를 비롯한 대도시, 그리고 대체로 동부 지역에 위치한 산업 중점 지역에 경제력이 집중되면서 지역별 격차가 경제 부문의 주요 문제로 대두되고 있었다. 따라서 우크라이나 정부는 분산 및 지역 정책을 도입해 이러한 지역별 격차를 해소하고자 노력하고 있지만, 대규모 민간투자 없이 격차를 해소하기에는 아직 예산이 필요에 비해 부족한 상황이다. 게다가 러시아 침공군이 우크라이나 국토의 20%가량을 점령하면서 물리적 인프라가 엄청난 피해를 입는 등 지역 정책 수행에도 새로운 도전 요소가 나타나고 있다. 현재 많은 우크라이나 기업들이 전쟁을 피해 우크라이나 중부와 서부 국경 지대로 이전하며 해당 지역의 경쟁력이 상대적으로 올라가는 경향이 발견되는데, 이 과정에서도 기업 이전 선호지가 갈리게 되면 이전에도 나타나던 지역별 격차 문제가 더욱 심화될 가능성도 존재한다.
* 각주
1) https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=UA
2) https://ces.org.ua/how-much-did-donetsk-and-luhansk-oblasts-lose-due-to-the-armed-conflict-with-russia/
3) 우크라이나 통계청(State Statistical Service of Ukraine).
4) MCI는 각 도시의 기업 환경을 평가하기 위한 분석 도구로, USAID가 우크라이나에서 진행하는 경제 경쟁력 강화 프로그램(CEP, Competitive Economy Program)이 인포사피엔스(Info Sapiens) 및 경제연구·정책상담소(IER, Institute for Economic Research and Policy Consulting)와 공동으로 개발해 발표했다. 참조: http://www.ier.com.ua/en/mci
5) http://www.ier.com.ua/en/mci
6) https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/system/files/2022-06/Ukraine%20Opinion%20and%20Annex.pdf
7) https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text
8) 이전 명칭: 지역개발·건설·공공주택부(Ministry for Regional Development, Construction and Public Housing)
9) 참조: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/695-2020-%D0%BF#Text.
10) 참조: https://www.oecd.org/sti/inno/smartspecialisation.htm.
11) https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17#Text
12) https://kse.ua/about-the-school/news/direct-damage-caused-to-ukraine-s-infrastructure-during-the-war-has-reached-88-billion/
13) https://kse.ua/russia-will-pay/
14) Oksana Kuziakiv, Yevhen Anhel, Anastasia Gulik, Iryna Fedets. Monthly Enterprises Survey. Issues 1 (May 2022), http://www.ier.com.ua/en/institute/news?pid=6919
15) 우크라이나 조세체계 관련 추가참조: Tax Guide for Private Entrepreneurs in Ukraine, https://www.contactukraine.com/taxation/private-entrepreneur-taxation
16) https://www.me.gov.ua/News/Detail?lang=uk-UA&id=c6d9e305-b4b9-4aea-8ab9-3b426fbb6615&title=RelokatsiiaBiznesu-PereizdZavershiliPonad600-Pidprimstv-340-VidnoviliRobotu
17) 조사 대상에는 주로 제조업 분야 기업이 포함되었다.
18) https://old.loda.gov.ua/news?id=66809
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