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[전문가오피니언] 스리랑카 경제 위기의 원인: 경제 구조 문제와 현 정부의 실책
스리랑카 Thilina Panduwawala Frontier Research (Pvt) Ltd. Head of Economic Research 2022/07/08
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서론
중앙은행(Central Bank of Sri Lanka)의 외환 가용액이 이미 바닥을 드러낸 스리랑카에서는1) 2022년 4월 18일로 예정된 2023/2025년 만기 스리랑카 국채(International Sovereign Bond) 이자액 7,800만 달러(한화 약 980억 원)2)의 지급 시한이 다가오는 등 자금 압박이 가중되자, 4월 12일부로 외채 상환의 일방적 중단을 선언했다3). 상기 이자 지급에 부여된 30일간의 유예기간이 종료된 5월 18일, 국제 신용평가사 피치(Fitch)와 스탠더드 앤드 푸어스(Standard & Poor’s)는 스리랑카의 신용등급을 제한적 디폴트(Restricted Default) 내지 선택적 디폴트(Selective Default)로 강등했다. 이에 스리랑카가 독립 이래 최초로 국가적 디폴트 위기에 직면했다.
스리랑카 경제 위기의 전개
비록 외채 상환의 전면 중단은 2022년 4월에 이르러서야 시행되었지만, 스리랑카의 경제 및 사회 각계에서는 그 전부터 이미 디폴트의 전조가 점차 크게 발현하고 있었다. 외화 부족으로 인한 부채 상환의 어려움은 2021년 하반기부터 이미 나타나고 있는 상태였고, 금융 부문의 외화 유동성도 고갈되면서 수입업계가 국제 거래를 위해 신용장(Letter of Credit)을 확보하는 일도 점차 힘들어졌다. 2021년 말에 이르러서는 하루에도 몇 시간씩 강제 정전이 일어나는 일이 다반사가 되었고, 2022년 3월에는 연료와 가스를 구하려는 시민의 줄이 가게 앞에 길게 늘어선 광경을 흔하게 볼 수 있게 되었다.
이처럼 위기의 징조가 확연함에도 불구하고 아지트 니바르드 카브랄(Ajith Nivard Cabraal) 당시 중앙은행 총재는 외채 상환에 절대적 우선순위를 두면서4) 2022년 1월에 만기가 도래한 5억 달러(한화 약 6,300억 원) 상당의 국채 원금을 이제 얼마 남지 않은 외환 보유고로 갚은 후에도 추가 재원이 충분하다는 식으로 각계에 홍보하는 데 노력의 주안점을 두었다. 하지만 이 시점에 이르러 스리랑카가 가진 유일한 생명줄은 인도가 제공한 4억 달러(한화 약 5,000억 원) 규모의 통화 스와프와 아시아 지급결제 연합(Asian Clearing Union) 대상 1월분 무역 부채 5억 1,200만 달러(한화 약 6,400억 원)에 대한 상환 유예 조치, 그리고 3월분 수입 대금 지불을 위한 15억 달러(한화 약 1조 9,000억 원) 한도의 차관 정도에 불과했다.
스리랑카는 자국의 자금줄을 쥔 인도로부터의 압박으로 인해 3월 무렵부터 국제통화기금(IMF)과의 협상 및 부채 조정과 개혁에 이전보다 다소 적극적인 자세를 보이기 시작했지만, 정부 차원에서의 행동이 본격적으로 급물살을 타게 된 핵심 요인은 길거리에서 시작된 스리랑카 국민의 대규모 시위 사태이다. 3월 31일, 원래 평화적으로 시작했던 시위가 스리랑카의 수도 콜롬보(Colombo) 교외에 위치한 고타바야 라자팍사(Gotabaya Rajapaksa) 대통령 사저 부근에서 폭력사태로 발전하는 일이 벌어졌고, 이로 인해 내각 구성원과 주요 정책결정자들이 대거 사퇴하면서 경제 문제를 담당할 지도부도 전격 교체되었으며, 중앙은행 고위 관료직에서 은퇴 후 호주로 건너가 살던 난달랄 위라싱게(Nandalal Weerasinghe)가 새로운 중앙은행 총재로 임명되었다. 이후 4월에는 정책 금리가 7.5%p 인상되고, 외채 상환이 중지되었으며, 미국 워싱턴에서 IMF와의 1차 협상이 진행되고5), 정부 지출 조정이 행해지는 등 상황이 급박하게 전개되었다6).
하지만 스리랑카에서 계속되는 정치적 불안은 위기 극복을 위한 정책적 노력을 어렵게 만드는 요소로 남아있다. 특히 라자팍사 가문이 주도하는 집권 여당과 연루된 이른바 정치깡패 집단이 대통령 관청 앞에서 평화적 시위를 벌이던 시민들에게 폭력을 행사한 사건이 벌어지자 4월에 출범한 신규 내각도 5월 9일에 총사퇴를 선언했다. 이로부터 며칠 후에는 과거에 이미 총리직을 다섯 차례 수행한 바 있고 스리랑카 의회에서 단일 의석만을 보유한 야당 소속 의원이던 라닐 위크라마싱하(Ranil Wickremesinghe)가 여섯 번째로 총리직에 보임되었지만, 정치적 위기로 인해 부채 조정과 신규 재원 마련을 담당할 재무 및 법무 계열 보좌관 임명이 지연되는 상태가 이어졌다. 그동안 스리랑카 국민은 연료 부족에 시달리는 등 큰 고통을 겪었으며, 스리랑카 루피의 가치는 환율 자유화가 단행된 3월 7일에 비해 75% 폭락했고, 5월을 기준으로 한 연 환산 물가상승률이 39.5%를 기록한 데다가 금리는 20%를 돌파하는 등 지금까지도 각종 어려움이 심화되고 있는 실정이다.
스리랑카 경제의 구조적 문제
스리랑카의 경제 관리 부실이라는 문제는 비단 어제오늘의 일이 아니다. 먼저 스리랑카의 대외 경상수지와 재정수지는 모두 만성적 적자 상태에 있기에 이른바 쌍둥이 적자(Twin Deficit) 현상이 고질적으로 나타난 바 있고, 1996년에 국내총생산(GDP)의 20%를 차지하던 정부 세입의 비중이 2021년에는 8.3%까지 급감했으며7), 이와 동시에 GDP 대비 정부 지출의 비중도 같은 기간 꾸준한 하향세를 보였다. 반면 재정 적자는 1990년 이래 매년 GDP의 5% 이상을 기록했는데, 여기에는 국영기업에서 판매하는 연료와 전기를 원가에도 미치지 못하는 가격에 공급하는 등 다수의 개방형 보조금 제도를 유지해온 스리랑카의 전통적 정책 기조도 한몫을 담당했다.
적자 누적으로 인해 스리랑카 정부 부채가 GDP의 100%를 상회하게 된 것도 이번 사태가 처음이 아니며, 지난 1980년대 후반과 2000년대 초반에도 같은 상황이 나타난 바 있다. 다만 현재 나타나는 위기가 기존과 차별화되는 점은 외채 부담의 구성에서 찾을 수 있다. 1997년에 국제 사회에서 인정하는 경제적 지위가 중저소득 국가로 한 단계 올라가면서 스리랑카는 기존에 최빈국 자격으로 제공받던 양허성 차관(Concessional Loan) 대부분을 더 이상 보장받지 못하게 되었고, 따라서 2005~2014년 라자팍사 정부 집권 1기는 국내 인프라 개선과 소비 진작에 기반한 성장 전략을 추진하며 해외 채권단으로부터 들여오는 상업형 대출의 비중을 급속히 늘려갔다. 이와 같은 맥락에서 확보한 자금의 대표적 사례로는 스리랑카 국채와 중국 수출입은행(Export-Import Bank of China)의 차관을 들 수 있다. 하지만 스리랑카에서 추진된 일부 인프라 사업의 중점 분야와 투자 사례, 그리고 양상(modality)을 들여다보면 상당한 문제점을 발견할 수 있는데, 특히 2005년부터 2014년까지, 그리고 2019년 11월 이래 지금까지 정권을 잡은 라자팍사 가문의 본고장인 함반토타(Hambantota)에서의 사업은 문제가 심각했다.
스리랑카가 국내 경제에 집중하는 성장 전략을 추진하면서 수출액 성장률은 전반적 경제 성장률에 비해 크게 뒤떨어지게 되었으며, 일례로 상품 및 서비스 수출액이 GDP에서 담당하는 비중이 2000년의 37.2%에서 2021년에는 16.8%까지 떨어졌다. 비록 해외로 나간 스리랑카 노동자들의 국내 송금액 증가가 약간의 방파제 역할을 하기는 했지만, 여기서 살펴본 수출액 비중의 감소는 스리랑카의 성장이 해외로부터의 지속적 자금 확보에 고도로 의존했음을 시사한다. 지금까지 스리랑카로 들어오는 외국인직접투자(FDI)가 꾸준히 낮은 수준에 머물러 있었다는 점을 감안하면 이는 결국 필요 자금의 상당 부분이 외채로 충당되었음을 의미하며, 특히 스리랑카 정부는 2021년 말을 기준으로 총 558억 달러(한화 약 70조 원)에 달하는 전체 대외 부채 채무자 중에서 323억 달러(한화 약 40조 5,000억 원)를 지고 있는 최대 채무자에 해당했다8). 게다가 2021년을 기준으로 스리랑카 정부 외채의 44.7%가 상업형 대출에서 나오는데, 이는 2006년의 4.4%에서 크게 늘어난 수치이다9). 그 결과 스리랑카 정부가 매년 만기일이 도래하는 국채 등을 위해 상환해야 하는 액수가 점차 늘어나 2021~2025년에는 연간 40~50억 달러(한화 약 5~6조 원)에 달할 것으로 전망된다10).
스리랑카가 IMF의 확대신용금융(EFF, Extended Fund Facility)에 참여하던 2016년부터 2019년까지의 기간에는 스리랑카 정부가 상황의 위험성을 인지하고 조세 개혁과 연료 가격 조정을 비롯해 다수의 정책적 조치를 시행하면서 2018년 기준 기초재정수지가 GDP 대비 0.6% 흑자를 기록하고 정부 세입의 GDP 비중도 12.6%로 증가하는 등 재정 상황이 일부 호전되기도 했다. 하지만 2019년 11월에 새로운 라자팍사 정권이 들어서면서 이러한 정책 대부분은 파기되거나 무시되는 결과를 맞았다.
2019년 11월 이래 현 스리랑카 정부의 실책
최신 자료에 따르면 스리랑카의 GDP는 2019년에 0.2%만큼 감소했으며, 따라서 2019년 4월 부활절 기간의 테러 공격 사태 직후 5월부터 시작된 양적 완화 기조, 그리고 이를 뒤따른 11월의 대규모 세율 인하 조치는 경제 회복을 지원하기 위한 노력의 일환으로 이해해볼 수 있다. 하지만 이후 코로나19 사태가 발생했을 당시, 만약 스리랑카 정부가 IMF와 협상을 재개해 신속금융제도(RFI, Rapid Financial Instrument)에 기반한 긴급 자금 지원을 받았다면 상기 정책 기조를 수정한다는 올바른 선택을 할 수 있었을 테지만, 2020년의 GDP가 3.5%의 감소세를 보였음에도 불구하고 세율 재인상이나 선제적 외채 조정을 원하지 않던 스리랑카 정부는 IMF와의 협의 대신 팬데믹 시기 내내 양적 완화 기조를 고집했고, 국가 경제가 성장하면 재정수지도 자연스레 개선될 것이라는 희망을 품었다.
그러나 스리랑카의 거시경제가 지닌 취약성을 감안하면 통화 및 재정 차원에서의 양적 완화 정책은 장기 기조로서 부적절했고, 2020년과 2021년에 차례로 스리랑카의 신용등급을 강등한 국제 신용평가사들도 이 점을 지적했다. 신용도 하락으로 인해 만기가 도래하는 국채 상환에 필요한 추가 자금을 국제 자본 시장에서 구하기가 점차 어려워지자 스리랑카 정부는 외환 보유고에 손을 대기 시작했고, 이에 따라 스리랑카가 보유한 외화는 2019년 말 76억 달러(한화 약 9조 5,000억 원)에서 2021년 말에는 31억 달러(한화 약 3조 9,000억 원)로 크게 축소되었다. 게다가 2021년 4월부터 2022년 2월까지 유지된 환율 방어 정책으로 인해 스리랑카 중앙은행은 이미 줄어들고 있던 외화를 추가로 투입해 달러당 200 스리랑카 루피 선에서 화폐 가치를 유지하고자 했고, 이는 외화 고갈 문제를 더욱 가속화하는 데 일조했다.
이에 더해 대규모 세율 인하로 인해 2019년 12월부터 조세 수입이 급감하면서 2021년 말에 이르면 정부 세입의 GDP 대비 비중은 8.3% 수준으로 줄어든 반면 재정 적자는 11.6%까지 높아졌다. 원래 이러한 대규모 적자 문제는 스리랑카 국내 자금 조달을 통해 자체적으로 해결하는 것이 바람직하지만, 스리랑카의 금융 부문은 저금리 기조가 유지되는 상황에서 정부에 대한 대출 비중을 크게 늘릴 수 있는 능력을 갖추고 있지 못했다. 따라서 스리랑카 중앙은행은 정부가 발행하는 채권을 1차 경매에서 매입하는 형식으로 재정 적자를 충당했는데, 이는 중앙은행이 사실상 정부에 직접적으로 지원하는 금액을 나타내는 정부 채권 보유액이 2019년 말의 750억 스리랑카 루피(한화 약 2,600억 원)에서 2022년 5월에는 1조 9,710억 스리랑카 루피(한화 약 6조 9,000억 원)로 폭증하는 결과를 낳았다. 즉, 스리랑카는 최근까지 세율이나 금리는 낮은 수준에 묶어 둔 채로 인플레이션 유발 가능성이 매우 큰 재정 조달 방식을 사용해온 것이다.
이뿐만 아니라 스리랑카 정부는 유기농 비료 정책 추진을 명목으로 2021년 5월에 화학적 비료와 제초제 및 살충제 수입을 전면 금지하는 무리수를 두기까지 했다. 이로 인해 쌀을 비롯한 핵심 곡물 생산량이 떨어지면서 식량 가격 상승이 초래되었고, 수입 제한의 점진적 완화에도 불구하고 스리랑카는 현재 신규 비료를 수입할 재원이 부족한 데다가 세계 식량 가격이 상승한 상황에서 인구 부양에 필요한 곡물을 구매해야 하는 난처한 상황에 처해 있다. 2022년 3월에 라자팍사 정부가 지금까지의 정책이 잘못되었음을 깨달았을 때는 그 시기가 너무 늦어, 이미 지난 2년 동안의 정책이 스리랑카의 경제 현황과 미래 전망에 영구적인 손상을 입히고 말았다.
2022년 3월 7일에 환율 자유화가 실시되었을 당시에도 스리랑카 중앙은행 차원에서의 신뢰도 있는 대책이나 정책 시기 및 절차의 조정이 부재함에 따라 고강도의 금리 인상이나 IMF와의 협의 등 필요 조치가 사전에 이루어지지 못했다. 그 결과 스리랑카의 환율은 달러당 200 스리랑카 루피에서 360 스리랑카 루피까지 급상승했고, 여기에 수입량 및 자체 생산량 저하로 인한 국내 식량 부족 및 세계 식량 가격 상승 현상이 겹치면서 5월의 연 환산 물가 상승률은 39.5%까지 치솟았다. 2014년 이래 비정상적 수준으로 유지된 전기 공급 가격 현실화 조치도 아직 이루어지지 않은 상황에서 앞으로 스리랑카의 물가는 지금보다도 높은 수치를 기록할 가능성이 크다.
결론 및 위기 해소를 위한 제언
스리랑카는 위기 극복을 위해 IMF의 신규 EFF 프로그램 참여 협상을 시작함에 더해 각종 어려움을 뚫고 부채 조정 문제를 담당하는 법무 및 재무 보좌관도 임명했다11). 하지만 IMF와의 협상이나 부채 조정은 내용이 확정되기까지 수개월이 걸리는 장기적 절차로, 스리랑카가 당장 시급히 필요로 하는 것은 연료, 가스, 의약품, 비료, 식량 등 필수재를 수입하는 데 쓰일 자금을 수혈해줄 수 있는 국가나 국제기구와의 협력을 모색하는 일이다. 이 측면에서 인도는 이웃 나라인 스리랑카를 지원하는 데 특히 적극적으로 나서 주고 있으며, 세계은행(World Bank)을 비롯한 국제기구도12) 기존 자금 지원안에 따른 제공 금액을 필수재 수입이나 취약계층을 대상으로 한 현금 지급에 사용할 수 있도록 하는 등 많은 도움을 주고 있다. 한편 스리랑카 정부도 자본 지출을 중심으로 한 정부 지출 삭감을 개시하고 세율 인상 계획을 발표했으며13), 2019년 11월에 현 정부가 집권하기 전의 정책 기조로 돌아가려는 의사를 표명하고 있다.
하지만 위에서 살펴본 조치는 스리랑카 국민과 경제의 생존을 담보하기 위한 단기적 미봉책에 지나지 않는다. IMF의 지원 프로그램이나 포괄적 부채 조정은 단순히 스리랑카가 세계 금융권에 재진입하고 물품을 수입하는 데 필요한 신용장을 문제없이 확보할 수 있도록 하는 것을 목표로 하며, 스리랑카 경제를 지속 가능한 회복과 번영의 가도로 다시 올려놓는 데에는 이보다 훨씬 큰 노력이 필요할 것이다.
한편 경제 위기로 인해 스리랑카에서 다양한 배경을 지닌 이들이 정부의 경제 관리 실책을 비판하는 데 뜻을 함께하면서 정치 체계와 공공 행정, 경제 구조, 기업 환경 전반과 같은 분야에서 심도 있는 개혁을 시작할 수 있는 기회도 새로이 생겨나고 있는 것으로 평가된다. 스리랑카는 이전까지의 역사에서 이와 같은 개혁 동력을 제대로 활용하지 못하는 모습을 보여왔지만, 경제 위기와 또 다른 IMF 협상, 부채 조정이 계속해서 반복되는 악순환의 고리를 끊어 내기 위해서는 이번에야말로 향후 수개월이나 수년에 걸쳐 제대로 된 개혁을 완수하는 데 전력을 기울여야만 한다.
* 각주
1) “As of now, the usable liquid reserves are at negligible levels" - Former Minister of Finance Ali Sabry - 04 May 2022 - The Hindu
2) 스리랑카 중앙은행 자료를 바탕으로 한 저자 계산
3) 단, 다자기구 외채 상환은 지속된다. 출처: Ministry of Finance. 2022. Interim Policy Regarding the Servicing of Sri Lanka's External Public Debt. Colombo.
4) Sri Lanka has foreign lenders' interests 'at heart': central bank - 21 Feb 2022 - Nikkei Asia
5) Recent Visit of the Sri Lankan Delegation to Washington DC to attend IMF/World Bank Spring Meetings
6) Ministry of Finance. 2022. Fiscal Sector: Present Situation and Way Forward. Colombo
7) 2010년 이래 GDP 비중 관련 수치는 2015년을 비교 기준으로 삼아 2022년 6월에 공개된 최신 GDP 자료를 바탕으로 저자가 계산. 출처: Department of Census and Statistics, Sri Lanka
8) Central Bank of Sri Lanka - External Sector statistics
9) 상업형 대출액 비중 최고치는 2019년의 50.3%이다. 출처: Central Bank of Sri Lanka. 2022. Annual Report 2021. Colombo.
10) Ministry of Finance. 2021. Annual Report 2020. Colombo.
11) Appointment of International Financial and Legal Advisors for Restructuring of External Public Debt Restructuring of the Government Democratic Socialist Republic of Sri Lanka
12) World Bank Statement on Sri Lanka - 24 May 2022
13) Sri Lanka hikes tax rates to maximise government revenues - 31 May 2022 - The Hindu
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