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[전문가오피니언] 우즈베키스탄의 국영기업 개혁: 말보다 행동이 필요한 때
우즈베키스탄 Aziza Umarova Harvard University Visiting Fellow at Davis Center for Russian and Eurasian Studies 2022/12/02
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1. 서론
우즈베키스탄은 2016년에 이슬람 카리모프(Islam Karimov) 전 대통령이 사망하고 샤브카트 미르지요예프(Shavkat Mirziyoyev) 현 대통령이 정권을 인수한 이래 정부 개혁에 의욕을 보이면서 중앙아시아 대외관계 개선에 나섰고, 자국의 전략적 입지 강화를 위한 여러 경제 개혁도 추진했다. 특히 우즈베키스탄은 견실한 외환보유고, 낮은 수준의 정부 부채, 젊은 인구 구성이라는 거시경제적 장점을 바탕으로 해외 투자를 유치하는 데 많은 노력을 기울였다. 이러한 일련의 경제 구상이 거둔 대표적 성과로는 ▲외환시장의 자율화 ▲자국 통화의 평가절하 ▲경제 통계의 질 향상 ▲민간 부문 경쟁력 강화 정책 시행 ▲기업 면허 절차 간소화를 비롯한 여러 분야의 경제 규제 철폐를 들 수 있다. 이외에 경제 부문 다수의 개방성을 증진하고 우즈베키스탄을 매력적인 투자처로 만들기 위한 다양한 실용적 조치도 함께 이루어졌다.
카리모프 전 우즈베키스탄 대통령은 체제 불안을 야기할 수 있는 시장 개혁을 경계하면서 자신이 보유한 자산에 대한 통제권도 유지하고자 했다. 그 결과 우즈베키스탄은 독립 이후로도 국가가 과도한 영향력을 행사하고 국영기업도 주요 인사의 정치적·개인적 입김에서 자유롭지 못한1) 소련식 폐쇄경제로 남아 있었고, 이는 우즈베키스탄 경제의 발전 방향에도 영향을 미치게 된다. 한편 우즈베키스탄 정부는 지난 20년간 적극적 산업 정책을 펼쳐 기존의 강점을 유지하면서도 신규 산업을 육성하고자 노력했는데, 이러한 국가 산업 목표를 달성하는 데 있어 핵심 수단으로 기능한 것이 바로 국영기업이다.
우즈베키스탄은 비록 지금까지 상당한 경제적 진전을 이루어내는 데 성공했지만, 그 이면에는 국영기업이 국가 경제의 55%를 담당한다는 기형적 구조의 문제가 존재한다2). 현재 우즈베키스탄의 국영기업 문제를 상세히 분석하는 일은 자료의 부족으로 쉽지 않은데, 심지어 현존하는 국영기업의 숫자에 대한 정확한 자료도 찾아보기 힘들다. 게다가 국가의 경제 주체 소유권이나 통제권 행사에 관한 법률에도 정보 공개 의무가 규정되어 있지 않아 국가의 경제 개입 수준을 정확히 추산하는 일도 매우 어렵다. 또한, 국가가 기업체 운영에 개입하면서 만들어지는 경제 구조는 국영 단일기업체(SUE, State Unitary Enterprise)나 그 하부 계열사를 통해 통제되기 때문에, 이로 인해 각종 부문에서의 경쟁이 임의로 제약되는 결과가 나타나기도 한다.
상기한 배경을 바탕으로 본고는 경제학에서 통용되는 제한적 접근권 질서(LAO, Limited Access Order) 개념을 우즈베키스탄의 정치경제적 맥락에 적용해 주요 함의를 도출해내는 데 그 목적을 둔다.
2. 국영기업 문제에 대한 이론적 접근
여기에서는 우즈베키스탄의 국영기업 현황에 관한 자세한 논의에 들어가기에 앞서 관련 사안에 대한 이론적 접근법을 소개하기로 한다.
먼저 독일의 정치경제학자 막스 베버(Max Weber)가 1947년3) 저서에서 창안한 개념인 가산제(家産制, patrimonialism)는 국가가 경제에 개입한다는 점, 그리고 경제가 전통적으로 지대(地代, rent)에 의지한다는 점을 바탕으로 하며, 여기서 엘리트 집단은 자신이 얻는 지대를 최대화하는 과정에서 사회와 후원 관계를 형성하게 된다. 가산제 개념과 여기에 기반한 패러다임은 구러시아 지역을 주제로 한 연구에서 자주 찾아볼 수 있는 내용이다4)5)6).
한편 가산제 개념이 경제 발전과 어떠한 관계에 있는지를 이해하는 데에는 미국의 경제학자 더글러스 노스(Douglas North) 등이 발표한 선도적 연구에서 채용한 접근법을 활 용해 볼 수 있다7). 노스는 각 사회가 폭력이라는 보편적 문제를 해결하는 방식을 상술한 LAO와 개방적 접근권 질서(OAO, Open Access Order)의 두 가지로 구분하는데, 이 중 현대 개도국 대부분에서 발견되는 LAO는 국가 경제 통제권 일부를 엘리트에 부여함으로써 이들의 지대 확보를 보장한다. 이 구조에서는 경제적 자원과 기능에 대한 접근권 제한 자체가 지대를 창출하는 원천이며, 따라서 지대와 사회적 질서의 안정을 보장하기 위해서는 접근권과 경쟁의 제약이 필수적이다. OAO와 구별되는 현대 LAO의 일반적인 특징으로는 국가의 산업 통제, 까다로운 (신생) 기업 면허 조건, 그리고 부패한 후원 네트워크를 들 수 있고, 이들 모두는 지대를 생성하는 기제로서의 성격을 지닌다. 또한, 기성 엘리트에 특혜를 주는 각종 장벽이 존재하는 LAO에서는 특권 집단 외부 조직이 자체적으로 득세하기 힘들고, 만약 세를 불리는 데 성공하더라도 기형적 특성을 가진 채로 남는 경우가 잦다.
접근권 제한, 지대 창출, 그리고 경쟁의 선택적 제약은 LAO에서 특징적으로 나타나는 생존 방식이다. 이와 같은 체제에서는 정책이라는 고의적 개입 수단으로 경제 구조를 변혁하는 일은 물론, 바람직한 변혁의 방향 자체를 이해하는 일도 매우 어려우며, LAO에서 이루어지는 개혁의 과정을 정확하게 이해하기 위해서는 더욱 심층적인 논의가 필요하다8).
일단 LAO에서는 경제 개혁이 기존의 시장 왜곡을 통해 직접적 혜택을 누리던 주체들의 반발을 사게 된다는 것이 학계의 통설이며, 이러한 주체의 사례로는 이권을 독점하던 기업이나 각종 서비스를 할인된 가격에 제공받던 집단을 들 수 있다.
아울러 미국의 정치경제학자 존 워터베리(John Waterbury)는 저서에서 공공 부문 개혁의 문제를 자유주의적 개혁의 핵심에 두었으며, 공공 자원을 통제하는 체제의 수혜자들이 구성하는 강력한 집단 연합체의 중심에 있는 것이 바로 국영기업 부문이라고 주장했다9).
아래에서도 살펴보겠지만, LAO는 그 특성상 시장을 왜곡해 경쟁을 저해하는 결과로 이어지며, 이외에 제도의 약화를 함께 불러와 공식적인 규칙 대신 비공식적인 규칙이 사회를 지배하도록 만든다는 정치적 차원의 부작용을 초래할 수도 있다10). LAO가 이러한 부작용을 낳고 있음을 보여주는 대표적 증상에는 국영기업의 손실 누적과 시장 왜곡 현상이 있는데, 이 모두는 우즈베키스탄에서 쉽게 찾아볼 수 있는 문제이다.
3. 우즈베키스탄의 국영기업 현황과 제반 문제
우즈베키스탄이 국제 금융 기구의 지도 아래 본격적인 국영기업 민영화 전략과 세부 계획을 발표한 것은 2020년의 일이며11), 이러한 움직임이 나타난 핵심 배경은 쇼핑몰, 식품가공, 직물, 서비스, 관광 등 이미 경쟁적 환경이 갖춰진 부문에서도 다수의 국영기업이 명분 없이 존속한다는 문제가 지적되었기 때문이다. 우즈베키스탄 정부가 해당 계획 을 국제사회에 소개했던 2020년 3월 당시 공개한 자료에 의하면 우즈베키스탄의 국영기업 수는 4,300개 이상이고, 여기에는 1,300개 이상의 국영 주식회사 혹은 유한책임회사, 1,800개 이상의 SUE, 그리고 1,100개 이상의 연계 기업이 포함된다. 또 다른 통계에 따르면 우즈베키스탄 국영기업의 평균 총자산이익률(ROA, Return on Assets)은 1.6%에 불과했고, 순이익을 기록한 국영기업은 1,703개, 전체 비율로는 57%에 그쳤다. 또한, 심층 조사 대상 900개 국영기업 중 30%가 조세·관세 혜택을 받은 점, 그리고 국영기업이나 국가 기관이 개설한 기업체가 수의계약으로 다수의 사업을 따내거나 면허 없이도 영업하는 일이 허용된 점도 민간 시장의 왜곡 정황을 보여주는 증거이다12).
현재 우즈베키스탄에서 특정 이권을 독점하는 조직 중 80%에 국가가 직·간접적으로 관여하고 있다는 사실은 정부 측에서도 인정하는 사실이다13). 높은 수준의 국가 개입과 여기에 동반된 시장 발달 지연은 국가가 관여하는 개별 기업체 활동의 효율성 저하라는 문제를 일으키는데, 국가는 여기에서 발생하는 손실을 내부 보조, 조세·관세 등에서의 특혜, 저리 대출을 비롯한 지원으로 충당한다. 하지만 이러한 국가 주도형 경제는 효율성 부족이라는 자멸의 씨앗을 품고 있다. 현재 국가 경제에서 엄청난 비중을 지닌 우즈베키스탄의 국영기업이 창출하는 일자리 수는 전체의 6~20%라는 미미한 수준에 그치는 것으로 파악된다14). 이 사실은 국가 주도형 경제를 신봉하는 이들의 기대와는 달리, 국영기업이 실업 문제를 완화하거나 포용적 경제성장을 유도하는 데 별다른 역할을 하지 못한다는 점을 시사한다.
여기서 우즈베키스탄의 국영기업 운영 방식에 현대 경영학 원칙이 거의 반영되지 않고 있다는 점도 지적하고 넘어갈 필요가 있다. 우즈베키스탄 정부는 최고경영책임자(CEO)를 비롯한 임원진 임명권 등 기업의 핵심 기능을 독점하고, 보조금 지급, 대출 지원, 조세·관세 감면 등 광범위한 권한을 행사한다. 그 결과 국영기업 이사회는 기업활동의 현장과는 동떨어진 정치적 성격을 띠고, 정부 관료의 입김을 강하게 받으며, 대면 회의 빈도도 떨어지는 데다가 의사록을 투명하게 공개하는 일도 흔치 않다. 규제의 허점으로 인해 상술한 행태가 아무런 제약을 받지 않고 있다는 점은 우즈베키스탄 국영기업의 실적 악화에 일조한 핵심 원인 중 하나일 것이다.
4. 우즈베키스탄 국영기업 개혁의 당위성
그 어느 체제라 할지라도 필요에 따른 세부적 조정 없이는 정상적 작동을 보장할 수 없다. 특히 우즈베키스탄의 국영기업 개혁은 단순한 공공 부문의 운영 효율성 개선을 넘어서는 보다 근본적인 의미를 지닌다. 국영기업이 특정 이권을 독점하고 민간 기업으로부터의 경쟁을 제한하게 되면 사회 전체에도 악영향을 미칠 수밖에 없는데, 우즈베키스탄에서는 일부 국영기업이 사실상의 규제 기관으로 활동하면서 시장 왜곡으로 인한 문제가 더욱 심각하게 나타났다는 점에서 개혁의 추가적 당위성을 찾을 수 있다.
특정 국가가 지닌 경제적 구조는 정치적 환경을 구성하는 핵심 요소임과 동시에, 사회·경제적 불평등 문제를 반영하거나 이를 확대·재생산하기도 한다. 따라서 정부와 엘리트 집단이 주도하는 우즈베키스탄의 기존 경제 구조는 포용적 경제성장을 효과적으로 견인할 수 없다. 특히 국가가 경제에 적극적으로 관여하면서 가용 자원의 상당 부분을 엘리트층 특혜 부여에 사용하게 되면 사회 복지 강화에 쓸 수 있는 예산은 줄어들 수밖에 없고, 이 문제는 정부의 정당성 확보에도 악영향을 미칠 수 있다.
즉, 우즈베키스탄이 채택한 경제 구조는 국영기업과 이권 독점 집단에만 유리한 방향으로 기능하기에, 견실한 중산층 육성이라는 보편적 이상을 달성하기 위해서는 근본적 구조 조정이 불가피하다. 여기서 필자는 우즈베키스탄의 경제 개혁이 공공 기업의 민영화와 자유화 조치를 중점으로 삼을 것을 주문하고자 하며, 이러한 노력을 통해 지금까지 국영기업 지원에 쓰이던 공적 자금 소요를 절감하고 경제 전반에서의 배타적 지대 추구 활동을 상당 부분 줄일 수 있을 것으로 기대한다.
5. 우즈베키스탄의 국영기업 개혁 노력에 대한 비판적 평가
우즈베키스탄 정부는 최근 다차원적 개혁의 일환으로 경쟁을 촉진하고 이익집단의 영향력을 줄이기 위해 대규모 민영화를 추진하겠다는 의지를 밝혔으며15), 여기에 따르면 석유·가스, 에너지, 화학, 은행, 유지(油脂), 주류, 신문, 소매업 등 부문에서 115개 기업의 국가 지분이 청산될 예정이다. 코로나19로 인한 경제 봉쇄가 있기 전까지 우즈베키스탄 정부가 원래 세웠던 계획은 2,965개 국영기업 중에서 554개만을 유지한 채 나머지를 민영화한다는 것이었고, 그 과정에서 국가가 보유해야 하는 정당한 이유를 설명하지 못하는 모든 지분은 처분한다는 접근법을 채택했다. 이외에 우즈베키스탄 정부가 발표한 개혁 기조의 핵심은 다음과 같다.
국가의 기업 참여 제한 이미 경쟁적 환경이 조성된 부문의 국영기업 신설 금지, 싱가포르의 전화번호부 원칙(Yellow Pages Rules)16) 도입
민영화 및 민-관 협력사업 추진 민영화 관련 법률 체계화, 기업공개(IPO) 관행 확대 시행, 수송·상업시설·도로건설·에너지 등 분야에서 민-관 협력사업(PPP, Public-Private Partnership) 추진 확대
기업 경영 국영기업에 시장 기제 채택, 경영진 및 감독위원회 대상 실적 평가 도입, 규제 이행 담당 인력 및 위원회 신설 등
하지만 세계를 강타한 코로나19 팬데믹으로 국가 경제 전반이 타격을 입으면서 우즈베키스탄의 민영화 계획도 지연이 불가피했고, 독점 국영기업 개혁도 기대한 만큼의 성과를 거두지 못하고 있다. 다만, 이처럼 개혁 시행이 더딘 이유로는 팬데믹 이외에도 여러 주체의 적극적 참여를 유도할 만한 유인책이 부족했다는 요소도 지적해 볼 수 있을 것이다. 여기서 우즈베키스탄의 정책결정자들이 배워야 하는 가장 중요한 교훈은 개별 기업체가 지닌 문제에 대한 접근법, 그리고 경제 구조가 시장 발전 등의 분야에서 초래하는 광범위한 사회적 영향에 대한 접근법을 따로 구분해야 한다는 점이다. 만약 후자를 다루는 정책을 수립하는 과정에서 오로지 전자의 관점만을 동원하게 되면, 목적과 수단의 상충으로 인해 정책이 기대한 성과를 거두기 어렵다.
한편 우즈베키스탄의 경쟁 촉진 법령체계에 대해 전문가들은 우즈베키스탄 반독점위원회(ACRU, Antimonopoly Committee of the Republic of Uzbekistan)가 추진하는 정책이 충분한 수준의 구체성을 담지 못해 정책 시행 과정에서 문제를 야기하거나 상충적 결과로 이어진다는 문제를 지적하면서, 관련 정책의 목적을 더욱 명확히 규정해 초점을 확실히 잡을 것을 주문했다. 아울러 경제협력개발기구(OECD)는 ACRU의 효율성 향상을 위해서는 재정적 독립성을 보장함과 동시에 정치적 개입으로부터의 자율성을 확보하는 작업이 추가적으로 필요하다고 보았다17).
물론 위에서 살펴본 국영기업에 대한 비판적 평가에도 불구하고 2016년부터 지금까지 우즈베키스탄에서 유의미한 진전이 나타났다는 점 자체는 부정할 수 없다. 실제로 정부 측에서 발표한 여러 행정명령은 국영기업이 지닌 문제점과 개혁의 어려움을 진솔하게 다루는 내용을 담고 있고, 법률 개정 차원에서도 지속적 변화 노력이 관찰된다. 하지만 이들 개혁안의 목표가 언제, 그리고 어떻게 실현될 수 있을지는 여전히 미지수로 남아 있다. 현재까지 관찰된 바에 의하면 우즈베키스탄 정부가 내놓은 규제책은 서면상 목표와 실제 시행 양태 간 괴리라는 문제를 안고 있고, 시행 과정에서 난항을 겪는 정책이 개정 혹은 폐기되는 사례도 잦다. 따라서 과연 우즈베키스탄의 정부 관료 조직이 개혁 의제를 충분히 완수할 만한 역량을 지녔는지에 대한 의문이 제기되는 상황이다.
6. 결론 및 제언
LAO에서 경제 구조 개혁을 수행하려면 지대 창출 수단을 독점하는 엘리트 집단의 반발을 적절히 통제할 수 있어야 하는데, 그 정확한 수단에 대해서는 아직 광범위한 합의가 존재하지 않는다. 다만, 한 가지 해결책의 사례는 러시아의 경제학자 안드레이 야코블레프(Andrei Yakoblev)의 연구에서 찾아볼 수 있다. 싱가포르, 한국, 말레이시아 등 국가의 사례를 분석한 야코블레프는 광범위한 정치·경제적 개혁이 성공하기 위해서는 모든 사회 집단을 한 데 묶을 수 있는 미래 비전을 제시하는 강력한 카리스마적 지도자가 필수적이라고 보았다18). 그는 이어 강력한 지도자가 변혁의 장기성을 보장하고 엘리트층의 가용 지대를 생산적 방향으로 활용하는 제도를 얼마나 잘 확립하는지에 따라 개혁의 지속 여부가 판가름된다고 주장했다.
한편 국가 주도형 경제의 문제점을 지적하고 개혁의 당위성을 역설한 본고의 논지와는 달리, 우즈베키스탄 일각에는 현행 민영화 정책의 속도를 조절하면서 국가의 경제 개입이라는 전반적 기조를 유지해야 한다는 주장도 존재한다. 민영화 신중론자들이 드는 대표적 근거로는 러시아나 카자흐스탄 등 구소련 국가들의 민영화 정책 사례에서 발견되는 부작용과 실패 사례를 들 수 있다. 여기서 필자 또한 국영기업의 민영화가 양날의 검이라는 점을 인정하며, 이는 투명성이 보장되지 않은 국가 자산의 민영화가 과점형 경제 구조의 등장으로 이어질 수 있다는 위험성 때문이다. 민영화 개혁 신중론의 또 다른 근거는 일자리 문제인데, 이는 정부 역할 축소를 지향하는 개혁을 시행한 여러 개도국에서 정부 지출 삭감, 공공기관 인력 해고, 국영기업 통폐합이 일자리 상실로 이어진 사례가 다수 존재하기 때문이다. 다만, 위에서도 살펴보았듯 우즈베키스탄에서는 시장 왜곡의 결과로 국영기업의 일자리 비중이 경제 점유율에 비해 크게 낮은 수준에 머물러 있기에, 현상유지가 일자리 창출을 위한 최선의 대안이 될 수는 없다고 본다.
따라서 2021년에 선거를 치른 우즈베키스탄은 앞으로도 국가의 경제 지분을 줄이고 민간 기업체의 역할을 확대하는 경제 개혁을 꾸준히 추진해 나가야 한다. 우즈베키스탄 정부가 이 과정에서 초점을 두어야 하는 책무로는 독점 문제 해소, 민간 부문에 대한 공평한 기회 보장, 민영화 사업의 범위 확대, 정책 투명성 확보를 들 수 있을 것이다. 하지만 무엇보다 중요한 점은 측정 가능한 실적을 바탕으로 장기적 국가 발전 전략을 수립하고 사회 복리 증진이라는 목표를 여기에 충분히 반영하는 일이라고 할 수 있다.
<각주>
1) State-Owned Enterprises in Uzbekistan: Taking Stock and Some Reform Priorities | Asian Development Bank (adb.org)
2) Uzbekistan: From Privatizing Everything To Leapfrogging 30 Years (forbes.com)
3) Weber, Max (1947). The theory of social and economic organization. New York: The Free Press
4) Ades, Alberto, and Rafael Di Tella. 1997. “The New Economics of Corruption: A Survey and Some New Results.” Political Studies 45 (3): 496 –515
5) Becker, Uwe, and Vasileva, Alexandra (2017) Russia's political economy re-conceptualized: A changing hybrid of liberalism, statism and patrimonialism (sagepub.com)
6) Hale, H. E. (2007). Correlates of clientelism: political economy, politicized ethnicity, and post-communist transition. In H. Kitschelt,& S. I.Wilkinson (Eds.), Patrons, clients, and policies. Patterns of democratic accountability and political competition. Cambridge: Cambridge University Press
7) North, Douglass C.; Wallis, John Joseph; Webb, Steven B.; Weingast, Barry R.. 2007. Limited Access Orders in the Developing World : A New Approach to the Problems of Development. Policy Research Working Paper; No. 4359. World Bank, Washington, DC. World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/7341 License: CC BY 3.0 IGO.
8) Composition of the ruling elite, incentives for productive usage of rents, and prospects for Russia’s limited access order (tandfonline.com)
9) The Heart of the Matter? Public Enterprise and the Adjustment Process John Waterbury. Kaufman, Robert R. and Stephan Haggard. The Politics of Economic Adjustment: International Constraints, Distributive Conflicts and the State 2018
10) Robinson Neil 2013
11) Law of the Republic of Uzbekistan "On denationalization and privatization";
Decree of the President of the Republic of Uzbekistan No. PP-2200 of 07/03/2014;
Decree of the President of the Republic of Uzbekistan No. PP-3067 dated 16.07.2017;
Decree of the President of the Republic of Uzbekistan No. PF-5552 of October 11, 2018;
Decree of the President of the Republic of Uzbekistan No. PP-4112 of 14.01.2019;
Decree of the President of the Republic of Uzbekistan No. PF-5666 dated February 19, 2019;
Decree of the President of the Republic of Uzbekistan No. PF-6096 dated October 27, 2020;
Resolution of the Cabinet of Ministers of the Republic of Uzbekistan dated October 6, 2014 No 279.
12) SAMA
13) National registry of monopolies of Uzbekistan Государственный реестр субъектов естественных монополий - Антимонопольный комитет Республики Узбекистан (gov.uz)
14) SAMA 2020 March
15) 우즈베키스탄 반독점위원회(ACRU, Antimonopoly Committee of the Republic of Uzbekistan) 자료에 따르면 2019년 말 우즈베키스탄에서 집계된 자연독점(natural monopoly) 기업은 137개로, 전년도 대비 감소폭이 3개에 불과했다.
16) 역주: 전화번호부에 별도 등재될 정도로 기업활동이 이미 활발한 분야에서는 국가 개입을 지양한다는 원칙을 일컫는다.
17) An introduction to competition law and policy in Uzbekistan - OECD
18) https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/1060586X.2021.1966988
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