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[전문가오피니언] 우루과이의 재생에너지 정책: 눈부신 성과와 그 이면의 문제
우루과이 Angela Sagnella, PhD Università per Stranieri di Perugia Research Fellow 2022/12/07
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서론
우리 사회가 에너지를 조달하는 방법을 개선해야 한다는 주장은 이미 공론화된 지 오래고, 이 점은 유엔(UN) 2030 의제가 제시하는 17대 지속가능개발목표(SDG)에서도 강조되고 있다. 유엔 2030 의제는 지속 가능성을 기준으로 개발 정책을 평가함으로써 UN 회원국이 국내 정책을 입안하고 국제 협력을 수행하는 과정에서 올바른 전략적 결정을 내릴 수 있도록 이끈다는 취지를 지닌다. 유엔개발계획(UNDP)은 개인이 인간다운 삶을 영위하는 데 필요한 일일 전력 사용량을 0.5킬로와트시(kWh)로 규정하고 있지만, 세계 인구 5명 중 1명은 아직도 전력을 전혀 공급받지 못한 채로 살아가고 있다. 여기에 더해 세계 경제가 여전히 고도로 의존하는 화석연료에서 발생하는 온실가스가 인도주의적, 사회적, 환경적 차원에서 많은 문제를 야기한다는 사실도 상기할 필요가 있을 것이다.
적정가격의 청정에너지 보급을 주제로 한 SDG 제7조는 모든 이들이 지속 가능하고 안정적이며 현대화된 에너지를 활용할 수 있도록 보장함으로써 세계 수백만 인구의 생활 수준을 향상시키고자 한다1). 이를 위해 UN은 인간 사회와 환경 모두에 혜택을 주는 완전한 수준의 지속 가능성을 갖춘 경제 건설을 목표로 삼아 화석연료를 대체하는 재생에너지 사용을 장려하고 에너지 효율성 향상 노력을 지원하고 있다. 이 측면에서 SDG 제7조가 제시하는 구체적 구상에는 세계 에너지 소비량 중 재생에너지 비중의 대폭 확대, 세계 에너지 효율성 향상 속도의 배가, 에너지 인프라 및 청정에너지 기술 투자 촉진, 그리고 이들 목표 달성을 위한 국제 협력 강화 등이 있다. 이처럼 재생에너지원을 중심으로 구조를 전환하려는 노력은 환경친화적 경제 이행 가속화를 촉진하는 등 다양한 혜택을 가져다 줄 것으로 기대된다. 아울러, 지금 세계에서 나타나는 에너지 위기도 에너지 자급률 제고와 안정적인 경제 유지 측면에서 재생에너지가 필수불가결한 요소임을 잘 보여준다. 한편 각지에서 발생하는 수요를 적시에 충족시킬 수 있는 에너지 체계 구축 노력도 앞으로 우리가 에너지 가격 변동에 효과적으로 대응할 수 있도록 해주고, 적절한 정부 개입 또한 전력 공급이나 가격 변동에도 수월하게 적응할 수 있도록 돕는다. 예를 들어 에너지와 원자재 가격이 상승할 경우, 에너지 효율성을 늘려 수요를 통제하면 에너지 체계의 원활한 작동을 보장하고 소요 비용을 적정 수준에서 관리하는 데 큰 보탬이 될 수 있다.
지금까지 세계적 차원에서 에너지 수급 방식을 바꿔야만 하는 현대적 당위성을 간단히 살펴본 본고는 이제 에너지 정책에서 괄목할 만한 성과를 보인 우루과이의 재생에너지 개발과 활용 동향으로 분석의 초점을 돌리고자 한다. 여기서 다루는 핵심 주제는 다음과 같다. 먼저 우루과이가 어떤 과정을 거쳐 에너지 수요의 거의 전부를 재생에너지로 충당하는 오늘의 모습에 이르게 되었는가? 우루과이가 세계 각국의 지향점인 녹색 미래를 열어가도록 해준 지리·입지적 맥락과 선도적 정책에는 무엇이 있는가? 그리고 이 과정에서 관찰된 문제점은 무엇인가?
우루과이의 녹색 혁명(revolución verde)
국토 전역에 펼쳐진 준평원(peneplain)과 수백 마일에 이르는 해안선 및 강역을 보유한 우루과이는 태양광, 풍력, 수력 발전에 최적화된 입지를 자랑한다. 여기에 힘입은 우루과이는 지난 10여 년에 걸쳐 남미 대륙은 물론 세계를 기준으로도 재생에너지로의 전환을 가장 성공적으로 진행한 국가의 사례로 자리잡았다. 세계경제포럼(WEF, World Economic Forum)이 2021년 4월에 공개한 에너지전환지수(Energy Transition Index) 보고서에 의하면 우루과이는 재생에너지 및 관련 서비스 성장을 바탕으로 2년 연속으로 해당 지수에서 중남미 지역 1위에 올랐다2). 또한 국제에너지기구(IEA, International Energy Agency)도 풍력 및 태양 기반 에너지 발전량에서 우루과이가 2019년을 기준으로 역내 1위, 세계 4위를 차지한 것으로 집계한 바 있다.
실제로 우루과이에서 주요 에너지원으로 등극한 풍력, 태양 에너지, 바이오매스는 2019년에 이르러서는 에너지 총량 비중에서도 독보적인 위치를 점하게 되었다. 우루과이 전력공사(UTE, Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas) 자료에 따르면 2019년 발전량 중 수력이 55.6%, 풍력이 33.6%, 바이오매스가 6%, 태양광이 2.8%의 비중을 각각 차지한 반면, 화석 연료를 이용한 열에너지의 비중은 2%에 그쳤다. 이보다 14년 전인 2005년에는 우루과이에 풍력이나 태양 에너지 발전이 아예 존재하지 않았다는 점을 생각하면 이는 괄목할 만한 발전이라 할 수 있을 것이다. 우루과이 산업·에너지·광업부(MIEM, Ministry of Industry, Energy, and Mining) 산하 에너지국(National Energy Directorate)이 집계하는 국가 에너지 구성 통계(National Energy Balance)를 살펴보면 2005년 발전량 중 재생에너지의 비중은 37%에 불과했지만, 2019년에는 이 수치가 98%라는 놀라운 수준으로 성장한 사실을 확인할 수 있다. <그림 1>은 2022년도 최신 집자료가 보여주는 우루과이의 발전량 상세 비중이다.
<그림 1> 2022년도 에너지원별 우루과이의 발전량 비중
* 자료: UTE, 2022.
우루과이의 에너지 구조가 어떤 과정을 거쳐 위 자료에서 보이는 모습에까지 이를 수 있었는지도 흥미로운 주제이다. 우루과이의 재생에너지원 활용을 선도한 정책으로는 본래 2008년에 행정명령으로 승인되어 나중에는 초당적 지지를 얻은 2005~2030년 에너지 정책(Energy Policy 2005-2030)을 들 수 있다. 이 정책이 성과를 내면서 우루과이는 2017년까지 재생에너지 비중을 63%까지 끌어올려 해외 에너지원 의존도나 가격 변동 취약성, 화석연료에서 나오는 환경적 악영향 모두를 줄이는 데 성공하게 된 것이다. 이러한 변화를 바탕으로 우루과이는 친환경적이면서 동시에 여러 사회적 혜택도 제공하는 재생에너지원을 위주로 에너지 구조를 재편한다는 세계적 추세에 동참할 수 있었다.
우루과이식 에너지 전환 모델이 이처럼 큰 성공을 거둘 수 있었던 배경에는 ▲(남미에서는 그다지 흔치 않은) 안정적 민주주의 체제와 이를 뒷받침하는 든든한 경제 ▲풍부한 풍력 자원과 일조량, 그리고 농업에서 나오는 다량의 바이오매스 등 우호적 조건 ▲견실한 기반을 바탕으로 각계 민간 인사와 협의하고 국가적 차원의 적극적 개입을 수행하는 국영기업이라는 세 가지 요인이 존재한다. 이러한 요소 덕분에 우루과이는 큰 비용이 소요되는 인프라 구축 없이도 핵심 정책 목표를 달성하는 데 성공했다. 일례로 일부 풍력 발전 단지는 발전용 날개 수를 모두 합해도 1,000개에 미치지 않는 소규모로 건설되었는데, 이를 통해 환경에 악영향을 미칠 수 있는 저수지나 댐 건설이 요구되는 수력 발전소와 같은 대규모 인프라 소요 발생을 우회할 수 있었던 것이다.
상술한 성과를 바탕으로 우루과이는 2015년 파리에서 열린 제21차 기후변화 당사국총회(COP21) 시점에 이르러 이미 석유 의존성에서 탈피해 녹색 전력발전으로의 이행을 선도하는 국가로 발돋움했다. 2017년 우루과이가 배출한 온실가스의 양이 2009~2013년 평균에 비해 88%라는 큰폭의 감소세를 보인 것도 정부의 친환경 에너지 정책 덕택이다3). 이 성과를 내는 데 큰 역할을 한 제도적 노력의 사례로는 2010년에 재생에너지 발전량 비중 증대를 목표로 MIEM이 승인한 재생에너지 활성화 행정명령 제354호, 2020년의 환경부(Ministry of Environment) 신설, 그리고 2021년부터 시행에 들어간 장기적 기후 전략(Long-Term Climate Strategy)을 들 수 있다4).
이처럼 화석연료에만 의존하지 않고 에너지원을 다변화해 풍력과 태양광 발전량 비중을 단기간 내에 높은 수준으로 끌어올림으로써 경제와 사회 모두에 혜택을 가져온 우루과이식 정책은 세계의 귀감이 되는 구체적 선례로 떠올랐다. 우루과이는 앞으로도 이 기조를 이어 나가 2030년까지 탄소 완전 중립을 달성한다는 목표 아래 근본적인 에너지 혁명 완수를 향해 전진해 가고 있다5).
비판적 검토: 우루과이식 에너지 정책이 가져온 현실적 문제
1973년 쿠데타로 등장한 우루과이의 문민-군부 독재정권은 이전까지의 조세 정책이 지니던 사회적 성격을 없애고 UTE의 전력 사업 독점권을 폐지하는 내용을 담은 국가전력법(National Electricity Law)을 선포했다. 이후 1990년대에 있었던 주요 사건으로는 루이스 알베르토 라카예(Luis Alberto Lacalle) 정부가 추진했던 국영기업의 민영화 조치가 1992년의 국민투표로 폐기된 일을 들 수 있다. 이러던 우루과이에서 에너지를 전략 자원으로 인지하고 2030년의 미래를 내다보는 에너지 계획안을 제시하기 시작한 것은 2005년에 진보 정당 연합인 광역전선(Frente Amplio)이 집권하면서부터이다6). 광역전선이 내놓은 계획안은 에너지 접근성을 국민의 권리 중 하나로 인정하고, 에너지 정책이 사회 복리에 초점을 두어야 함을 선언했다.
하지만 에너지를 전략 자원으로 중요하게 취급한 광역전선의 비전에도 불구하고 2005~2010년의 타바레 바스케스(Tabaré Vázquez) 정부는 역설적이게도 에너지 생산 부문의 전례 없는 민영화 조치를 단행했는데, 이 기조는 일단 재생에너지 분야의 외형적 성장에 도움을 주었다. 당시 민영화 정책에 따라 풍력 에너지 사업 다수가 입찰을 거쳐 외국 기업을 위시한 민간 부문으로 돌아갔고, 여기에 많은 수의 기업이 경쟁적으로 뛰어들면서 우루과이의 재생에너지 생산 부문이 큰 탄력을 받았다. 그 결과 2020년을 기준으로 풍력과 (소규모) 태양광, 바이오매스 발전 용량 중에서 민간 자본이 보유한 비율은 81.1%에 달하는 것으로 집계된다.
광역전선 정권이 전력발전 분야 민영화 정책을 시행한 것은 재생에너지에 대한 관심이 증폭되던 당시에 UTE의 역할이나 에너지 접근권 개념에 회의적인 시각이 등장하면서 민간 부문이 에너지 부문을 담당할 최적의 주체라는 인식이 생겨난 데 따른 것이다. 이로 인해 우루과이에서는 에너지 사업 관할권과 자산 소유권이 외국 기업으로 넘어가며 에너지 부문의 상업적 성격이 심화되었다. 이처럼 1990년대에 처음 등장했던 민영화의 논리가 널리 확산되면서 우루과이의 에너지 시장은 산업 분야를 중심으로 구성된 소수의 ‘큰손’들을 위주로 돌아가게 되었는데, 이들은 정식 기관으로서의 지위를 부여받아 에너지 정책을 대상으로 다수의 로비 사업을 전개하는 등 엄청난 영향력을 보유하게 되었다.
상기한 에너지 정책은 일단 광범위한 전력 보급이라는 순효과를 가져왔다. 일례로 2006년을 기준으로 우루과이에서 전력망에 연결되지 않은 가구의 비율은 2.3%, 연결 수준이 충분치 않은 가구의 비율도 4%라는 낮은 수치를 보였다. 하지만 이러한 변화의 이면에는 현존 전력 체계가 확대·재생산하는 사회적 불평등이라는 문제가 존재한다. 청정에너지 전환이 완료된 현시점에서 에너지 접근권의 불평등을 야기하는 대표적 요소로는 전력요율(tariff)을 들 수 있는데, 이웃 아르헨티나 등 여타 남미 국가와도 같이 우루과이에서도 요금 문제가 전력 분야 관련 논의의 중심에 있다.
우루과이는 현재 주거용, 중·소 시설용, 대형 시설용으로 구분되는 용도별 전력 가격 차등화 제도를 시행하고 있으며, 이에 따라 소비자가 부담하는 상대적 전력 비용은 가계의 성격이나 산업 형태에 따라 다르다. 이 제도가 불러온 주요 부작용은 현재 우루과이의 주거용 전력 가격이 남미지역에서 가장 높다는 사실이다. 컨설팅 기업 에스이지 인제니에리아(SEG Ingeniería, 이하 ‘SEG’)가 취합한 2022년 자료에 의하면 우루과이의 가정용 전력 요금 부담은 1메가와트시(MWh)당 239달러(한화 약 32만 원)로, 이는 파라과이의 59달러(한화 약 7만 9,000원)에 비하면 4배, 아르헨티나의 66달러(한화 약 8만 8,000원)에 비하면 3배 이상에 달하는 수치이고, 칠레의 186달러(한화 약 24만 9,000원)나 브라질의 168달러(한화 약 22만 5,000원)보다도 높다. 여기서 소개한 전력 가격 차등화 제도 외에도 조세 부담을 더욱 가중시키는 요소로는 현재 22%라는 높은 세율이 책정된 부가가치세가 있다.
한편 SEG가 분석한 우루과이 국가 에너지 구성 통계에 따르면 온실효과의 주범인 이산화탄소 배출량이 코로나19 팬데믹으로 인해 교통량이 수 개월간이나 감소한 2020년도에 오히려 증가 추세를 보인 것으로 나타난다. 이외에 우루과이의 에너지 분야에 주기적 피해를 주는 가뭄이 2020년에 기승을 부리면서 살토그란데(Salto Grande) 및 링콘 델 보네테(Rincón del Bonete) 분지에서 나오는 수력 발전량 비중도 수십 년 만에 최저치로 떨어졌다. 그 결과 2020년의 수력 발전량은 전년도에 비해 크게 줄어들었고, 반면 화석연료를 활용한 열에너지 발전량은 2.6배로 늘어난 것으로 관찰된다.
정리하자면, 우루과이의 에너지 체계는 최근 일부 재생에너지 비중의 퇴보 경향이나 사회적 불평등이라는 현실적 문제를 안고 있다. 다만, 남미의 소국 우루과이가 지금껏 유럽 등지 국가의 정책적 모범 사례가 될 정도로 재생에너지 분야를 선도해 왔다는 점은 여전히 부정할 수 없는 사실이다. 이미 에너지 전환 초기 단계를 완수하고 이른바 제2기에 돌입해 있는 우루과이는 에너지 정책 수립과 시행 분야의 혁신적 선례이자 기준으로 평가된다. 이를 바탕으로 우루과이는 앞으로 여타 중남미 국가의 모범 사례 도입을 촉진함과 동시에, 환경을 응당한 보전의 대상으로 바라보는 인식이 뿌리내리도록 함으로써 에너지 민주화를 확산시키는 역할도 도맡을 수 있을 것으로 기대된다.
결론
본고에서 지금까지 살펴본 내용이 우리에게 주는 시사점으로는 다음을 생각해 볼 수 있다. 첫째, 국제사회에서 별다른 주목을 받지 못하는 중남미 소국인 우루과이가 지금까지 에너지 분야에서 거둔 성과는 충분히 높은 평가를 받을 만하다. 둘째, 하지만 재생에너지 확대와 완전한 탈탄소화를 추구하는 과정에서 우루과이가 여러 사회적 불균형 문제를 겪은 것도 사실이며, 정치권과 시민사회는 앞으로 이들 문제를 해소하기 위한 특별 조치를 강구해야 할 것이다. 다만, 이러한 문제에도 불구하고 우루과이는 여전히 지속 가능한 에너지로의 이행을 진전시키고자 하는 여러 국가에 충분한 귀감이라 할 수 있다. 마지막 세 번째 시사점으로는 법적 안정성, 풍부한 농업 분야 원자재, 고숙련 노동력, 현대화되고 효과적인 투자 유인책 등 여러 장점을 지닌 우루과이가 해외 투자자에게도 매력적인 대상임을 언급하고자 한다. 우루과이 정부는 최근 국제 시장의 수요 충족을 위해 자유 지구(Free Zone)나 산업 지역(Industrial Area)을 조성하는 등 해외 투자에 대한 조세 혜택과 면세 특혜를 대폭 확대하고 있으며, 이 점이 여러 투자자에게도 긍정적으로 다가갈 수 있기를 바란다.
* 각주
1) UN, 2015, UNITED NATIONS (2015). Resolution adopted by the General Assembly on 25th September 2015, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development (A/RES/70/1).
2) WORLD ECONOMIC FORUM (2021, April). Fostering effective energy transition. Insight report. Retrieved from: https://www3.weforum.org/docs/WEF_Fostering_Effective_Energy_Transition_2021.pdf.
3) BERTRAM, R. (2020). Uruguay, Latin America’s renewable champion. EEIP. Retrieved from: https://ee-ip.org/en/article/uruguay-latin-americas-renewable-champion-1692
4) OECD, 2022: 334, OECD & AL. (2022). Latin American economic outlook 2022. Towards a green and just transition. OECD Publishing, Paris. Retrieved from: https://www.oecd-ilibrary.org/development/latin-american-economic-outlook-2022_3d5554fc-en.
5) Zou, 2021, ZOU C. & AL. (2021, April). The role of new energy in carbon neutral, in Petroleum exploration and development, Vol. 48, Issue 2, pp. 480-491.
6) IRENA, 2015, INTERNATIONAL RENEWABLE ENERGY AGENCY, IRENA (2015). Renewable energy policy brief. Uruguay. Retrieved from: https://www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2015/IRENA_RE_Latin_America_Policies/IRENA_RE_Latin_America_Policies_2015_Country_Uruguay.pdf?la=en&hash=A76CA561F1B9FE54B25756097F5A55D20ED8EB33.
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