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전문가오피니언
[전문가오피니언] 라틴아메리카의 FDI 유치 동향과 리튬 부문 투자 잠재력
중남미 일반 Nicolás M. Perrone Professor of Economic Law/ Director Universidad de Valparaíso/ Center for Law, Regulation and Sustainable Economics 2022/12/12
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서론: 라틴아메리카의 FDI 환경
공공 및 민간 부문 모두에 걸쳐 연구·개발 인프라가 부족하고 가용 자금도 세계 평균을 밑도는 라틴아메리카1)는 자본과 기술 소요를 충당하려는 목적에서 외국인직접투자(FDI) 유치 노력을 꾸준히 전개하고 있고, 역내 일부 국가는 FDI로 확보한 자금을 무역 적자 해소에 활용하고 있기도 하다. 라틴아메리카로 들어온 자금의 대부분은 미국 혹은 유럽에서 유입된 것이었으나, 최근에는 특히 중국을 중심으로 한 여타 지역 국가의 투자 규모도 빠른 속도로 늘어나고 있고, 한국에서 들어오는 자금도 증가 추세에 있다.
라틴아메리카에 투자해 현지에 진출한 외국 기업은 현재 천연자원 탐사 및 추출에 더해 전략 인프라 구축, 전기·가스·수도 공급, 내수용 상품과 서비스 생산 등 다양한 분야에서 활동하고 있다2). 특히 메르코수르(MERCOSUR)의 일원인 브라질이나 아르헨티나와 같이 관세 장벽이 높은 국가의 경우, 자동차 부문을 비롯해 이들 국가의 유망 시장에 진입하려면 완제품 수출·입 대신 투자를 통해 필요 상품을 현지에서 만들어내는 전략이 주효할 수 있다. 다만 같은 라틴아메리카 안에서도 지역별 투자의 성격에는 어느 정도 차이가 나타나는데, 예를 들어 남미 지역의 경우 전반적 임금과 근로 조건 수준이 높고 국내 총생산(GDP)기준 시장규모가 큰 편이 아니라는 특성상 원가 절감형 투자의 비중이 작은 반면, 멕시코와 중미 지역은 지리적으로 가까운 미국 시장용 상품과 서비스 생산을 위한 투자를 많이 받아왔다.
여기서 비록 투자 규모 면에서는 1위가 아니지만 그 전략적 중요성이 돋보이는 분야로는 천연자원 부문이 있다. 현재 라틴아메리카가 수출하는 품목의 대부분이 천연자원이며, 역내국 경제의 상당 부분도 자원 채굴업에 중점을 둔다. 그 결과 천연자원 부문은 여타 경제 부문과도 긴밀히 연계되어 있고, 각국의 정치·사회적 지형을 형성하는 데에도 큰 영향을 미친다. 일례로 많은 국가에서는 정치적 민감성을 지닌 천연자원 사업을 독점하는 국영기업을 설립했는데, 여기에 해당하는 사례로는 칠레 구리공사(Codelco), 브라질 석유공사(Petrobras), 그리고 베네수엘라 석유공사(PDVSA) 등이 있다. 여기에 더해 칠레도 최근 리튬 사업을 관장하는 국영기업 출범을 고려하는 중인데, 여기에 대해서는 아래에서 보다 자세히 알아보기로 한다.
한편 라틴아메리카 경제의 천연자원 의존성이나 자원 채굴 관행에 대해서는 서로 다른 시각이 공존한다. 먼저 자유무역 정책을 지지하는 이들은 해당 부문에서 역내 국가들이 지닌 잠재력에 주목해 천연자원 채굴업의 비교우위를 더욱 강화하는 데 노력할 것을 주문한다. 반면 풍부한 천연자원이라는 조건이 오히려 전반적 산업 발전 정책을 저해하는 이른바 ‘자원의 저주’라는 시각도 존재하고, 환경론자와 원주민을 중심으로 자원 채굴 사업에서 발생하는 각종 악영향에 대한 지적이 제기되기도 한다. 특히 천연자원 채굴에 반대하는 이들의 목소리가 커지면서 정책 수립이 쉽지 않아졌고, 이 문제가 페루, 콜롬비아, 엘살바도르, 코스타리카, 볼리비아 등지에서 해외 투자자와 투자 대상국 간 분쟁을 촉발하는 원인이 되기도 했다3).
라틴아메리카의 최근 FDI 유치 동향
유엔무역개발회의(UNCTAD)가 발간한 2022년도 세계투자보고서(World Investment Report)에 의하면, 2021년에 라틴아메리카와 카리브 지역으로 향한 FDI 규모는 전년의 860억 달러(한화 약 117조 원) 대비 56% 증가한 1,340억 달러(한화 약 182조 원)를 기록했으며, 이는 코로나19 팬데믹 때문에 잠시 주춤했던 투자가 회복세로 돌아섰다는 점을 시사한다4). <그림 1>은 2021년도 각 지역의 FDI 유치액을 전년도 수치와 비교해 보여준다.
<그림 1> 2021/2022년도 라틴아메리카 및 카리브 지역 FDI 유치액 단위: 10억 달러
* 자료: UNCTAD – 2022년도 세계투자보고서
한편 라틴아메리카 국가별 2021년도 FDI 유치액 통계를 담은 <그림 2>에서는5) 브라질과 멕시코가 각각 310건과 309건의 투자 사업을 수주해 역내 선두를 달리고 있음을 확인할 수 있다. 이 중에서 브라질은 2020년 통계에서도 309건의 투자를 유치해 1위를 기록한 바 있고, 2위 멕시코는 전년 대비 투자 유치 건수를 14%만큼 늘리면서 브라질과의 격차를 바짝 좁혔다.
<그림 2> 2021년도 라틴아메리카의 그린필드6) FDI 유치 건수 상위 10개국
* 자료: 글로벌데이터(GlobalData) 사업 데이터베이스 및 인베스트먼트모니터(Investment Monitor)
다음으로 글로벌데이터(GlobalData)가 집계하는 세계 FDI 사업(Global FDI Projects) 데이터베이스를7) 기반으로 작성한 <그림 3>은 전통적 ‘큰손’인 미국 및 서유럽 국가들이 2021년도에도 여전히 라틴아메리카의 주요 투자 주체로 활동했음을 보여준다. 이 통계에서 미국은 라틴아메리카를 대상으로 한 FDI 건수 중 34.5%를 담당하면서 압도적 1위 자리를 지켰고, 그 뒤를 영국(7.1%)과 독일(6%)이 이었다. 한편 아시아-태평양 지역 국가들의 총합 비중은 11.5%로, 건수를 기준으로는 중국(43건), 일본(39건), 인도(20건)가 역내 1·2·3위를 달렸다. 특히 중국은 전자기기 및 자동차 분야에 대한 투자 확대를 바탕으로 라틴아메리카에 대한 FDI 건수를 다른 어떤 나라보다도 빠르게 늘렸다.
<그림 3> 2021년도 라틴아메리카의 그린필드 FDI 사업 출처 상위 10개국
* 자료: 글로벌데이터(GlobalData) 사업 데이터베이스 및 인베스트먼트모니터(Investment Monitor)
현대 주요 산업에서 리튬이 지니는 중요성
리튬은 상온에서 고체 상태로 존재하는 원소 중 가장 무게가 적게 나가고, 금속 중에서도 가장 가벼운 무게를 특징으로 한다. 오늘날 리튬은 의료 장비, 세라믹·유리 제품, 윤활제, 원자력 기술 등 광범위한 분야에서 사용되는 원료로, 유리에 혼합하면 내구성과 항부식성, 내열성 향상이라는 효과를 가져오기에 극한의 온도에서 사용되는 물품에 자주 이용된다. 하지만 무엇보다도 리튬은 수명이 길고 재충전도 가능해 휴대용 기기에 널리 쓰이는 리튬이온 배터리의 핵심 원료라는 점에서 특히 중요한 자원이다. 리튬이온 배터리는 니켈-수소 배터리(nickel-hydride battery)나 납 축전지(lead-acid battery)에 비해 무게는 덜 나가면서도 에너지 저장량은 세 배에 달한다는 특장점을 지닌다.
최근 들어 전기차 제조를 비롯한 자동차 분야에서의 수요가 확대되고 태양광 및 풍력을 활용한 재생에너지 활용도를 높이기 위한 에너지 저장 체계(ESS, energy storage system)의 중요성도 부각되면서 배터리 제조업의 성장이 더욱 가속화되고 있다. 아울러 기술이 점차 발전함에 따라 생산 단가가 계속 떨어지고 있다는 점도 배터리 상품의 경쟁력과 수요를 더욱 늘리는 효과를 낳는다. 이러한 상황에서 최근 몇 년간 리튬 배터리에 대한 수요도 크게 증가해 세계 각국이 리튬 자원 탐사를 강화하고 여러 신규 사업 추진을 고려하고 있는데, 2020년을 기준으로 리튬 수요 중 71%가 배터리 제조용으로 사용되는 것으로 집계된다8). 또한, 탄소 완전 중립을 지향하는 녹색 에너지 전환 과정에도 신규로 채굴되거나 재활용된 리튬이 대량으로 필요하다는 점에서 리튬은 매우 큰 전략적 중요성을 지닌 광물 자원이다.
<그림 4> 2020년 세계 리튬 용도별 사용량 비중
* 자료: 캐나다 천연자원부(NRCAN, Natural Resources Canada) 리튬 정보 보고서(Lithium Facts Report)
리튬 부문 호황의 이면에 존재하는 잠재적 문제
지금까지 발견된 리튬 최대 매장지는 남미 안데스(Andes) 지역 남부에 위치하며9), 칠레와 아르헨티나가 세계 매장량 중 65%를 차지하고, 볼리비아와 페루에도 상당량의 리튬이 매장되어 있다. 미국 언론 워싱턴포스트(Washington Post)가 2022년 8월 사설을 통해 칠레에서 제안된 신헌법 내용 일부가 ‘칠레의 채광 분야 법령체계를 뒤엎을 수 있다’라며 반대 입장을 표명한 이유도10) 남미 지역 리튬 자원의 중요성을 인식했기 때문일 것이다.
하지만 여러 남미 국가들은 전략 자원의 일종인 리튬을 이른바 ‘하얀 황금’으로 칭하며 중요하게 취급함과 동시에, 해당 자원에 대한 관심 집중이 초래할 수 있는 각종 부작용도 경계하고 있다. 이러한 부작용의 사례로는 단일 부문의 호황이 여타 부문의 발전을 저해하는 일명 네덜란드병(Dutch Disease), 여러 환경 문제, 채굴지 인근 거주민의 반발, 그리고 지정학적 긴장 유발 가능성을 꼽아볼 수 있다11).
먼저 가장 근본적인 문제 중 하나는 리튬 사업에 참여하는 외국 기업과 남미 국가가 궁극적으로 추구하는 목적이 서로 다르다는 점으로, 대부분의 해외 투자자는 현지에 별다른 부가가치를 창출하지 않는 자원 탐사와 추출에만 관심을 지니는 반면, 투자 대상국 정부는 리튬이 자국 경제 전반에 주는 이익을 최대화하고자 한다.
여기에 더해 리튬 부문 성장에 필요한 실적 목표 달성과 기술 이전, 연구·개발을 추진하는 과정에서 타국과 맺은 무역협정 규정을 준수해야 한다는 점도 정책 수립의 복잡성을 늘리는 요소로, 이 점은 특히 칠레나 페루에 중요한 시사점을 지닌다. 이 중 칠레는 현재 리튬공사(National Lithium Corporation)를 설립해 외국 기업과의 리튬 탐사와 추출, 가공 분야 합작사업을 전개하는 방안을 검토하는 중이기에12), 이 과정에서 발생할 수 있는 문제에 충분히 대비할 필요가 있을 것이다.
한편 환경론적 차원에서 제기되는 우려나 지역사회의 반발도 상황을 더욱 복잡하게 만드는 요소이다. 해외 투자자들은 사업을 진행하는 데 있어 환경 부처의 승인과 지역사회의 동의를 보장받기를 원하지만, 물 사용량이 많은 데다 인근 지역에 여러 영향을 미치는 리튬 부문에서는 이러한 요건을 확보하기가 쉽지 않다. 게다가 한 정부 안에서도 환경과 채광 분야를 각각 담당하는 부처가 서로 다른 동기를 바탕으로 업무를 진행하면서 정책이 일관적으로 시행되지 못하는 경우가 나타나는데, 이 문제가 심화되면 공개적 분쟁이나 법적 다툼으로 이어지기도 한다.
마지막으로 리튬을 다량으로 보유한 칠레, 아르헨티나, 볼리비아 등의 국가는 자국의 전략적 자원을 관리하는 과정에서 지정학적 긴장에 휘말릴 위험성도 안고 있다. 세계적 리튬 수요의 증가는 일단 이들 국가가 협상력을 얼마나 잘 발휘하는지에 따라 외국 기업과의 협상에서 우위를 점해 로열티 증액, 실적 의무 상향, 사회적 투자 증대 등 유리한 조건을 내세울 수 있도록 돕는 긍정적 요소이다. 하지만 미-중 긴장이 점차 고조되면서 남미 국가 정부가 자국 기업에 혜택을 제공하거나 경쟁국이 주도하는 사업을 가로막아 달라는 역외 강대국의 정치적 개입 압력에 시달릴 가능성도 커지고 있다.
라틴아메리카의 투자 분야 법적 환경
일반적으로 자본 순환과 신규 투자 사업 전개에 상당히 우호적인 법적 환경을 지닌 라틴아메리카 지역에서는 각국 내 법령체계가 해외 투자에 직접적 장애물로 기능하는 경우가 그리 많지 않고, FDI 심사 및 승인 절차도 간단해서 사업 추진에 별다른 문제가 되지 않는다. 하지만 최근에는 천연자원과 유관 인프라 부문이 이러한 기존의 경향과는 반대되는 예외적 성격을 점차 강하게 띠기 시작했는데, 예를 들어 특정 사업이 자원 탐사를 넘어 채굴 단계에 진입하기 위해서는 환경 및 사회 분야 면허를 취득하고 인근 지역사회의 동의도 얻어야만 한다. 니콜라스 그라우(Nicolas Gráu) 칠레 경제·개발·관광부(Ministry of Economy, Development, and Tourism) 장관은 최근 이와 같은 경향이 자국 내 신규 투자 사업 진행에 장애물이 된다는 점을 인정했고13), 미주협의회(Council of the Americas)도 아르헨티나가 리튬 부문 FDI의 이상적 투자처로 부상하기 위해서는 먼저 지나치게 많은 면허 취득 의무를 줄여야 한다는 의견을 내놓았다14).
라틴아메리카의 FDI 유치를 돕는 또 다른 요소는 타국과 맺은 다수의 조약과 협정이다. 먼저 칠레, 페루, 콜롬비아, 멕시코, 코스타리카는 역외 경제 대국과 자유무역협정(FTA)이나 투자협정을 체결했고, 칠레, 페루, 멕시코는 포괄적·점진적 환태평양 경제동반자협정(CPTPP) 체결국이기도 하다(다만, 칠레는 협정 비준을 완료했지만 2022년 11월 중순을 기준으로 아직 비준서 기탁 절차는 완료하지 않았다). 한편 아르헨티나, 브라질, 파라과이, 우루과이로 구성된 메르코수르는 지금까지 유럽연합(EU) 등과의 무역협정 관련 협상을 진행했지만, 아직 이렇다 할 FTA 체결 성과는 내지 못한 상태이다.
한편 브라질을 제외한 대부분의 라틴아메리카 국가들은 타국과 맺은 투자협정이나 FTA에서 투자 보호 기준에 관한 규정이나 투자자-대상국 간 분쟁 해결(ISDS, Investor-State Dispute Settlement) 조항을 명문화했다. 라틴아메리카에서는 전반적으로 이러한 협정 체결 자체는 환영하는 분위기가 지배적이지만, 칠레나 콜롬비아에서 등장한 신정부 일각에서는 협정 내용을 기존보다 현대화된 방향으로 개선해야 한다는 목소리가 나오고 있다. 이 측면에서 특히 많은 논란을 불러일으키는 주제로는 개별 협정의 투자 관련 내용이나 ISDS 조항의 적용 방식을 들 수 있는데, 이는 라틴아메리카가 ISDS 관련 피소 건수에서 세계 1위를 기록하는 등 빈번한 분쟁을 겪고 있기 때문이다15).
다만, 상술한 일부 문제점에도 불구하고 라틴아메리카에서는 투자 자체가 지니는 순기능에 집중해 여러 투자촉진협정(IFA, Investment Facilitation Agreement) 관련 협상에 속도를 내고 있다. 일례로 브라질을 위시한 역내 국가 일부는 세계무역기구(WTO) 차원에서의 투자협정 논의를 추진 중이고, 최근에는 칠레, 콜롬비아, 멕시코, 페루를 회원국으로 둔 태평양동맹(Pacific Alliance)과 브라질 간 IFA가 체결되기도 했다. 이러한 IFA에 일반적으로 담기는 내용에는 상호 조율 기제 확립, 투자자를 위한 원스톱 방식의 사후 서비스 제공, 이해관계자와의 협의 강화, 투명성 제고, 분쟁 방지, 책임성 있는 기업 관행 정착 노력이 있다. 유엔 라틴아메리카·카리브 경제위원회(ECLAC)는 2011년에 공개한 보고서에서 IFA 등에 기반한 투자 촉진이 FDI 유치 확대에 핵심적 역할을 수행해 유엔의 2030 지속가능개발목표(SDG) 달성에도 도움을 줄 수 있다는 긍정적 평가를 내놓은 바 있다16).
결론
라틴아메리카는 지금도 세계의 FDI를 끌어모으는 유망 투자처로, 코로나19 팬데믹으로 큰 감소세를 겪었던 유치액 규모도 2021년을 기점으로 반등에 성공했다. 특히 역내에서 상당한 투자 잠재력을 지닌 광물과 원자재, 그중에서도 최근 세계 시장 수요가 늘어나고 있는 리튬은 여러 국가들에 있어 전략적으로 중요한 자원으로 기능한다. 현재 세계 각국 정부와 기업이 리튬 채굴 사업 투자에 적극적으로 나서면서 세계 리튬 매장량의 65% 이상을 차지하는 라틴아메리카에 대한 관심도 점차 늘어나고 있으며, 앞으로는 한국이나 일본, 중국과 같이 리튬 수요가 높은 동아시아 국가들과의 투자 협력 잠재력이 높은 것으로 평가된다. 다만 라틴아메리카의 리튬 부문의 최근 동향을 살펴볼 때, 앞으로 현지에 진출하려는 외국 기업은 기본적으로 투자 대상국 법령을 준수함은 물론, 환경적 악영향을 통제하면서 지역사회와의 상생도 추구하려는 노력이 이전보다도 더욱 중요해지고 있음에 유의할 필요가 있을 것이다.
* 각주
1) World Bank, 2022, https://data.worldbank.org
2) ECLAC, Foreign Direct Investment in Latin America and the Caribbean 2021 (2021).
3) UNCTAD, 2022a, https://investmentpolicy.unctad.org/investment-dispute-settlement
4) UNCTAD, 2022b, https://unctad.org/system/files/official-document/wir2022_en.pdf
5) Lyttle & Aggarwal, 2022, https://www.investmentmonitor.ai/insights/fdi-in-latin-america-in-2021-the-state-of-play
6) 역주: 그린필드(greenfield) FDI는 투자 대상지에 직접 설비를 건설하는 투자를 의미하며, 기존 설비를 매입하는 형식의 브라운필드(brownfield) FDI와 대비된다.
7) Lyttle & Aggarwal, 2022, https://www.investmentmonitor.ai/insights/fdi-in-latin-america-in-2021-the-state-of-play
8) NRCAN, 2022, https://www.nrcan.gc.ca/our-natural-resources/minerals-mining/minerals-metals-facts/lithium-facts/24009
9) NRCAN, 2022, https://www.nrcan.gc.ca/our-natural-resources/minerals-mining/minerals-metals-facts/lithium-facts/24009
10) Washington Post, 2022, https://www.washingtonpost.com/opinions/2022/08/31/chile-constitution-vote-reject-rewrite/
11) Perrone, 2022, https://www.academia.edu/84994200/Investment_Law_and_Policy_Developments_in_the_Extractive_Industries_2020
12) MCH, 2022, https://www.mch.cl/columnas/creacion-de-la-empresa-nacional-del-litio/
13) La Tercera, 2022, https://www.latercera.com/pulso-pm/noticia/grau-adelanta-cambios-a-la-permisologia-agenda-sera-de-continuidad-pero-tambien-mucho-mas-ambiciosa-para-agilizar-tramitacion-sectorial/YNCEWXS6FJDLXNWWD34OANY4M4/
14) Pagina12, 2022, https://www.pagina12.com.ar/475021-el-interes-estrategico-de-estados-unidos-sobre-el-litio-arge
15) UNCTAD, 2022, https://investmentpolicy.unctad.org/investment-dispute-settlement
16) ECLAC, 2011, https://www.cepal.org/en/publications/47148-foreign-direct-investment-latin-america-and-caribbean-2021
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