전문가오피니언
[전문가오피니언] 인도네시아의 수도 이전 계획의 배경, 기대효과 및 문제점
인도네시아 Unggul Sagena Universitas Indonesia Technology & Society Researcher 2023/06/30
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서론: 인도네시아의 고도(古都) 이전 계획
인도네시아의 현 수도 자카르타(Jakarta)는 수백 년 전 인도네시아를 통치하던 네덜란드 동인도회사가 자바(Java)섬에 건설한 식민정부 중심지에서 출발했다. 자카르타는 오랫동안 인도네시아의 수도였지만, 최근 들어 수도 이전을 향한 열망이 커져가면서 이와 관련한 여러 연구가 수행되었다. 인도네시아의 조코 위도도(Joko Widodo) 대통령은 2019년 4월 26일 대통령궁에서 행한 기자회견에서 수도를 동 칼리만탄(East Kalimantan)주로 이전하겠다는 계획을 발표했고, 이어 인도네시아 의회도 2022년 법률 제3호를 제정해 수도 이전 계획에 힘을 보태고 있다. 참고로 신(新)수도의 명칭인 누산타라(Nusantara)는 군도(群島), 혹은 과거에 존재했던 마자파힛(Majapahit) 및 스리위자야(Sriwijaya) 왕국의 영향을 크게 받은 지역을 의미하는 인도네시아어 표현이다.
인도네시아 정부는 누산타라에 군도의 수도(Capital City of the Archipelago)라는 이명(異名)을 부여하고, 2045년까지 5단계에 걸쳐 이전 절차를 진행해 나가고 있다. 먼저 1기(2022~2024년)는 이전 대상지에 식수, 전력, 폐기물 처리 등 기초 인프라 건설에 중점을 두고, 2기(2025~2029년)에는 주력·보조 대중교통 시설 등 도시의 핵심 기반을 개발하는 작업이 이루어진다. 이어 3기(2030~2034년)에는 산업단지를 비롯한 부문별 설비가 들어서고, 4기(2035~2039년)와 5기(2040~2045년)에 걸쳐 누산타라가 수도로서의 외연과 내실을 다지게 된다1). 인도네시아 국가개발기획부(BAPPENAS)가 제공하는 자료에 따르면 동 칼리만탄주에 위치한 신수도 부지는 약 25만 6,142.72헥타르(ha) 규모로, 이 중 5,664ha는 행정 중심지구로 활용될 예정이다2).
인도네시아가 이처럼 자카르타에서 누산타라로 수도 이전에 나서게 된 데에는 사회, 경제, 정치, 문화, 국방, 안보, 자연재해 대비 등 여러 측면의 요인이 존재한다. 본고에서는 수도 이전의 배경에서 시작해 신수도 건설이 가져올 것으로 기대되는 여러 혜택 및 이전 과정에서 발생할 것으로 예상되는 다양한 문제점 등 향후 전망에 관한 전반적 내용을 다루고자 한다. 여기서 제공하는 인도네시아의 국가 개발 계획 관련 정보가 신수도의 개념 및 미래 과제에 관한 활발한 논의를 촉진하는 역할을 할 수 있기를 바란다.
수도 이전의 배경 및 기본계획
인도네시아 정부가 수도 이전을 담당하는 정부기관의 창설을 시작으로 자바섬 밖으로의 수도 이전 계획을 추진하게 된 배경은 복합적이다. 그중 가장 중요한 것은 인구밀도와 국가경제의 과잉 집중 현상이다. 현재 인도네시아의 총인구 중 57%가 자바섬에 집중되어 있어 수마트라(Sumatra, 17.9%), 발리·누사틍가라(Bali and Nusa Tenggara, 5.5%), 칼리만탄(Kalimantan, 5.81%), 술라웨시(Sulawesi 7.31%), 말루쿠·파푸아(Maluku and Papua, 2.61%) 등 여타 주요 지역과의 격차가 크다. 자바섬은 도시화율이 매우 높고, 특히 자카르타와 그 주변 위성도시를 포함하는 수도권(Jabodetabek)은 인도네시아에서 가장 인구밀도가 높다.
자바 섬에 이토록 많은 인구가 거주하게 된 것은 이 지역의 개발 속도가 다른 지역에 비해 현저히 빨랐기 때문으로, 그 결과 자바 섬은 경제 발전 수준에서도 다른 지역과 큰 격차를 보인다. 자바 섬으로의 인구 집중은 다른 여러 차원에서도 여타 지역과의 불평등 현상을 야기했고, 상대적으로 인구가 부족한 외부 지역은 경제가 정체되면서 자체적 발전이 어려운 상황에 처했다. 인도네시아 정부가 수도 이전을 결정하게 된 주요 이유 중 하나가 바로 이와 같은 사회·경제·인구적 과밀 및 여기에서 파생되는 각종 역효과이다.
둘째, 인도네시아는 자카르타와 동부 지역을 중심으로 한 자바 섬의 수자원 부족 위기를 해소하기 위해 국내 최대 규모의 토지 개발 사업을 진행했으며, 인구 폭증과 개발로 인한 부하가 임계점을 넘어서면서 주변 지역의 자연환경에도 피해를 미쳐 상당한 수준의 경제적 손실을 초래했다. 자바섬 외부로의 수도 이전 계획은 이처럼 이미 과잉 상태에 있는 자카르타 인근의 환경적 부담 경감이라는 목표도 지니고 있다. 이미 심각한 교통체증과 대기·수자원 오염이라는 문제에 직면한 자카르타에서 인도네시아 동부로 수도를 이전하게 되면 지역 간 발전 격차 완화, 환경적 지속가능성 확보, 신수도를 중심으로 한 국가적 정체성 의식 강화 등의 효과를 기대할 수 있다.
수도 이전으로 자카르타 및 주변 위성도시로 구성된 수도권에 집중된 부담이 국가 동부 지역으로 분산되면, 개발의 지역 형평성을 제고함과 동시에 기존에 자바 중심으로 이루어지던 개발의 방향을 인도네시아 전체로 돌릴 수 있다. 또한 누산타라는 계획도시이기에 혁신성, 친환경성, 심미성을 모두 고려한 사전 준비 과정을 통해 건설되어 인도네시아 역내 및 ·국제 경쟁력 또한 강화할 수 있을 것으로 기대된다.
동 칼리만탄주가 위치한 동남아시아의 보르네오(Borneo, 인도네시아에서는 칼리만탄으로 호칭) 섬은 74만 8,168km2 규모로 그린란드(216만 km2), 뉴기니(82만 1,400km2)에 이어 세계에서 세 번째로 큰 섬이다3). 보르네오 섬은 현재 인도네시아, 말레이시아, 브루나이 3개국이 분점하고 있는데, 이 중 인도네시아가 영토의 73%, 말레이시아가 26%, 그리고 소국 브루나이가 1%를 각각 점유한다. 인도네시아는 아직 개발 수준이 낮은 보르네오 섬의 특성상 누산타라 부지의 약 75%에 달하는 수림(樹林)을 적극 활용해 신(新)수도를 세계 최고의 친환경성을 자랑하는 숲 도시(Forest City)로 개발할 계획이다4). 이외에 인도네시아 정부는 신(新)수도를 안전성, 물리적·가격적 차원의 접근성, 사회·경제적 활력, 순환성, 회복력 등을 갖춘 도시로 건설하고자 하며, 신(新)수도의 이산화탄소 배출량도 최소화하려는 구상을 추진하고 있다.
인도네시아가 점유 중이지만 말레이시아 국경과도 가까운 칼리만탄 지역이 신(新)수도 부지로 결정된 데에는 여러 이유가 있다. 첫째, 칼리만탄 지역은 수도를 위협할 수 있는 자연재해의 발생 가능성이 낮은 곳이다. 둘째, 해당 부지는 인도네시아 영토의 중심부라는 전략적 입지를 지닌다. 셋째, 현재 성장 가도에 있는 양대 거점 도시인 발릭파판(Balikpapan) 및 사마린다(Samarinda)와 지리적으로 가깝다. 넷째, 동 칼리만탄주는 기초 인프라 개발 수준이 상대적으로 높다. 다섯째, 해당 지역에 인도네시아 정부 소유의 부지가 18만ha에 달해 수도 이전 관련 계획을 수립 및 시행하기 수월하다. 인도네시아 국가개발기획부에 따르면 상기한 요소 이외에도 환경적 부하 감내력, 국방·안보의 수월성, 낮은 분쟁·자연재해 발생 가능성, 높은 투자 접근성 등이 동 칼리만탄 지역을 신(新)수도 부지로 결정하게 만든 요인에 포함된다. 특히 이 지역은 기존의 지역별 불평등 문제를 해소하는 작업을 지원할 새로운 정치·경제적 중심지로서 적합한 전략적 입지를 지닌 것으로 평가된다5).
누산타라의 중심 부지는 프나잠·북파세르(PPU, Penanjam North Paser)도 및 쿠카르(Kukar, ‘Kutai Kartanegara’의 약칭)도에 소속된 영역의 일부를 점유하게 된다. 현재 동 칼리만탄주의 인구는 주 전체가 444만 8,773명, PPU도는 16만 900명, 쿠카르도는 78만 6,100명 수준으로 집계되며, 거주민 중에는 자바족, 부기스(Bugis)족, 반자르(Banjar)족, 기타 소수민족 출신 이주민 비중이 높다6).
한편 인도네시아는 지금까지 자국 내 각 지역의 다양성을 존중해 이들이 각자의 잠재력을 충분히 발휘할 수 있도록 하는 지방자치 등 다양한 전략을 시도해 왔다. 본 측면에서 신(新)수도의 행정은 누산타라 수도특별지방정부(Nusantara Capital Special Regional Government)라는 명칭의 기관에 맡겨질 계획이며, 지자체장에는 장관급의 지위가 부여된다. 또한 신(新)수도에는 여타 지역에 존재하는 지방의회가 수립되지 않을 예정이기에 지자체장을 선출하는 총선 이외에 별도 지방선거가 시행되지 않는다7).
수도 이전의 기대효과 및 문제점
인도네시아가 수도를 기존의 자카르타에서 동 칼리만탄주에 소재한 새로운 부지로 이전하게 되면 이전 초기 보르네오 섬의 경제적 활성화, 그리고 미래에 예정된 대규모 투자에 따른 삶의 질 및 환경 개선 등 국가적 차원의 다양한 혜택을 기대할 수 있다. 수도 이전은 인도네시아 정부와 국민 모두에게 긍정적 영향을 가져오게 되며, 특히 이전 절차가 기존에 사용되지 않았던 잠재적 자원을 활용하면서 경제성장률을 약 0.1% 추가 상승시키는 효과를 불러올 것으로 분석된다8).
또한 수도 이전은 다양한 부문의 경제적 다변화를 촉진해 국가 및 ·지역 수준의 소득 격차를 줄여 계층간 소득 불균형과 가시적 불평등을 완화할 것으로 기대된다. 이전 과정에서 발생하는 추가 수요 압력으로 인도네시아의 물가가 최소 0.3%p 이상 상승할 것으로 예측되나, 신(新)수도 부지가 최신 인프라 대비가 탄탄하고 생산부문의 다변화 수준도 높기에 인플레이션으로 인한 실질적 악영향은 미미할 것으로 예측된다9).
자바섬 외부로 수도를 이전하게 되면 신(新)수도 내·외부적 통상 또한 탄력을 받게 되고, 만약 신(新)수도 부지가 지역 간 네트워크에 원활히 연결된다면 국가 영토 절반 이상에서 통상 규모 확대를 기대할 수도 있다. 게다가 향후 신(新)수도 부지 및 주변 환경을 대상으로 한 투자 증대 시 해당 투자가 여타 지역으로의 투자 동력 확산으로 이어져 서비스업을 중심으로 한 비전통적 부문의 생산량 또한 증가할 수 있다.
그러나 인도네시아의 수도 이전에 대해 긍정적 전망만 존재하는 것은 아니다. 먼저 수도 이전이 가져오는 부가적 효과에는 민족은 물론 경제, 교육, 도시화, 대도시권 형성, 창업, 취업 측면을 모두 포괄하는 사회·문화적 다양성 증진이 있는데, 이러한 다양성의 증진이 서로 다른 민족 간의 사회적 분규 가능성을 높일 위험성도 존재한다10).
아울러 지금까지 보르네오 섬 내륙에 거주하던 다약(Dayak)족의 생활터전에 외부 민족이 유입되면서 발생할 수 있는 각종 사회적 문제에 대한 고려도 필요하다. 다만 인도네시아 내 민족 간 사회·경제·정치적 불평등이 오랫동안 지속된 문제임을 감안하면, 민족 갈등이라는 문제의 원인과 결과를 모두 아우르는 구체적 해결책은 단기간 내에 마련하기 어려울 것으로 보인다.
또한 인도네시아 경제·금융개발연구소(INDEF, Institute for Development of Economics and Finance)는 수도 이전이 오히려 자연환경 파괴를 가속화할 가능성이 있음을 지적하면서, 수도 이전을 지지하는 경제, 사회, 정치적 차원의 주장에 근거가 충분하지 않다고 보았다. INDEF의 분석에 따르면 수도 이전의 경제적 효과는 0.1%p의 단기적 성장 촉진에 그치고, 장기적 순효과는 사실상 전무한 수준까지 하락할 것으로 관측된다11).
<그림 1> 수도 이전이 국가경제 거시 지표에 미치는 단기·장기적 영향 예측치
자료: Hasan, F., 2021- INDEF의 IndoTERM 가연산일반균형(CGE) 모델 시뮬레이션 결과
한편 거버넌스 및 조직 개발 전문가들은 수도 이전 과정에서 중앙정부로 영향력이 지나치게 집중될 가능성을 우려하고 있다12). 이들은 인도네시아 정부가 자료에 근거한 명확한 공론화 작업을 거치지 않고 신(新)수도 개발의 방향을 독단적으로 결정하면서 다른 주체의 의견 개입을 불허하고 있다고 지적하면서, 수도 이전 대상지에 대한 이익이 충분히 고려되지 않을 경우 과거의 실책이 반복되면서 지역 간 마찰이 발생할 위험성이 있다고 보았다.
아울러 일각에서는 보르네오 섬으로 수도를 이전한다고 해서 현존하는 자카르타의 문제가 반드시 완화된다는 보장이 없으며, 오히려 신(新)수도 부지 주변의 사회·환경적 문제가 더욱 악화될 수도 있다는 주장을 제기한다. 따라서 이들은 수도 이전 절차가 기존 목표에 맞추어 원활하게 진행되기 위해서는, 관련 절차상 발생할 수 있는 문제점을 면밀히 파악하는 노력이 필요하다는 논지를 편다.
또한 시민단체 인도네시아 환경포럼(WALHI, The Indonesian Forum for Environment)은 수도 이전이 자연환경에 미칠 영향에 대한 심도 있는 분석이 아직 시행되지 않아 신(新)수도 개발 과정에서 생태계가 추가로 위협받을 가능성을 지적한다. 보르네오 섬에 위치한 누산타라 부지의 수도화를 위해서는 주변 토지의 대규모 개발이 필연적인데, 만약 이 과정에 대한 적절한 관리가 부재할 경우 생태계 파괴를 비롯한 환경 측면의 피해가 발생할 가능성이 있다는 것이다13).
결론: 심도 있는 고려에 기반한 계획 추진의 필요성
인도네시아가 수도 이전 과정에서 어떠한 원칙을 준수해야 하는지를 알아보는 데에는 유사한 구상을 추진한 다른 여러 국가의 사례를 참고할 수 있다. 먼저 브라질이 건설한 신(新) 수도 브라질리아(Brasilia)는 현재 슬럼(slum)을 비롯한 대규모 밀집거주지역으로 둘러싸여 있는데, 이는 계획 과정에서 신(新)수도 거주 희망자의 수요를 어떻게 충족할 것인지에 대한 충분한 고려가 이루어지지 않아 발생한 문제이다.
다음으로 말레이시아는 푸트라자야(Putrajaya)라는 계획도시를 건설해 새로운 행정수도로 삼고 정부기관의 절대 다수는 여전히 전통적 수도인 쿠알라룸푸르(Kuala Lumpur)에 소재한다. 이와 유사하게 한국 정부 또한 2012년부터 행정수도를 세종시로 이전한다는 계획을 추진 중이지만, 이 과정을 완료하는 데 드는 막대한 비용과 정치적 이해관계로 수도 이전이 여전히 완료되지 않은 상태에 있다. 따라서 인도네시아는 이들 국가의 사례를 타산지석으로 삼음과 동시에 지역 간 경쟁관계, 지역주의의 충돌, 지자체 간 영토 관할권 분쟁과 같이 지방자치 분야에서 발생할 수 있는 여러 문제점들에 대비하고 이를 해결하기 위한 다차원적 접근법을 마련해야 할 것이다14).
이미 시행 단계에 들어간 인도네시아의 수도 이전 계획은 중단할 수 있는 성격의 사업이 아니다. 따라서 인도네시아 정부는 경제·사회·환경 등 측면에서 수도 이전의 근거가 부족하다는 일각의 주장을 면밀히 검토함과 동시에, 향후 발생 가능성이 있는 문제에는 무엇이 있는지, 그리고 이들 문제의 이상적인 해결책은 무엇인지를 논의해 수도 이전이 성공적으로 이루어질 수 있도록 해야 한다. 정부 측이 문제 해결 과정에서 유용하게 활용할 수 있는 수단에는 환경영향평가 도입, 신(新)수도 건설에 녹색 설계원칙 적용, 국민 참여 보장 등이 있으며, 이와 같은 전략을 면밀히 계획해 시행으로 옮겨야만 이상적 신(新)수도를 건설함과 동시에 관련 절차에서 발생할 수 있는 장기적 악영향을 방지할 수 있을 것이다.
* 각주
1) Fajrin, J. 2023, Feb 9. The development of IKN Infrastructures is running in stages. https://penajamkab.go.id/?p=4412
2) FISIP UI. 2020, February 27. Study on social aspects of capital city relocation. https://fisip.ui.ac.id/kajian-aspek-sosial-pemindahan-ibu-kota-negara/
3) Zaenuddin, M. KOMPAS, 2023 April, 3. https://www.kompas.com/tren/read/2023/04/03/183000965/7-pulau-terbesar-di-dunia-ada-kalimantan-dan-sumatra?page=all
4) Mutaqqin, D.J., Muslim, M.B., & Rahayu, N.H. Analysis of the Forest City Concept in National Capital Development Plan. BAPPENAS Working Paper. Vol. 4 No. 1 (2021). https://doi.org/10.47266/bwp.v4i1.87 The Times of India, “Hyundai Exter vs Tata Punch vs Maruti Suzuki Fronx: Big Battle of small SUVs”, 2023.5.8
5) Oktavian, D.P., 2022, April 1. IKN Nusantara, Quo Vadis Regional Autonomy? https://politik.brin.go.id/kolom/pemilu-partai-politik-otonomi-daerah/ikn-nusantara-quo-vadis-otonomi-daerah/
6) FISIP UI. 2020, February 27. Study on social aspects of capital city relocation. https://fisip.ui.ac.id/kajian-aspek-sosial-pemindahan-ibu-kota-negara/
7) Mazda, C.N. Analysis of the impact of the relocation of the national capital city (IKN) on social securities. Journal of Enersia Publica: Energy, Social, and Public Administration. Vol. 6. No. 1, June 2022. Pp. 1-12
8) Hasan, F., 2021. INDEF. IKN relocation: not feasible, not urgent, and not governance. https://www.dpr.go.id/dokakd/dokumen/PANSUS-RJ-20211215-032734-8993.pdf
9) Indonesiabaik.id Economic Impact of Capital City Relocation. https://indonesiabaik.id/motion_grafis/dampak-ekonomi-pemindahan-ibu-kota
10) Oktavian, D.P., 2022, April 1. IKN Nusantara, Quo Vadis Regional Autonomy? https://politik.brin.go.id/kolom/pemilu-partai-politik-otonomi-daerah/ikn-nusantara-quo-vadis-otonomi-daerah/
11) Oktavian, D.P., 2022, April 1. IKN Nusantara, Quo Vadis Regional Autonomy? https://politik.brin.go.id/kolom/pemilu-partai-politik-otonomi-daerah/ikn-nusantara-quo-vadis-otonomi-daerah/
12) Hasan, F., 2021. INDEF. IKN relocation: not feasible, not urgent, and not governance. https://www.dpr.go.id/dokakd/dokumen/PANSUS-RJ-20211215-032734-8993.pdf
13) Dewantara, A., 2023 February 28. Measuring benefits and costs of new capital development. https://www.djkn.kemenkeu.go.id/artikel/baca/15931/Mengukur-Manfaat-dan-Biaya-dari-Pengembangan-Ibukota-Baru.html
14) Lestari et.al., 2023, June. Nusantara Capital City. https://www.researchgate.net/publication/371440901_IBU_KOTA_NUSANTARA_AFKP_4A
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