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전문가오피니언
[전문가오피니언] 칠레의 허가관료주의 해소 노력과 에너지자원 개발전략
칠레 Nicolás M. Perrone Universidad de Valparaíso Professor of Economic Law 2023/12/20
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서론
날로 심각해지는 지구 온난화에 대응하기 위하여 전 세계 모든 국가에서 탄소 배출량 감축과 청정에너지원 도입이 선택이 아닌 필수인 시대가 도래했고, 구리·리튬·녹색수소 등 청정에너지 전환에 필수적인 주요 원자재의 매장량이 풍부한1) 칠레는 배터리, 전기차, 녹색수소 분야의 글로벌 가치사슬(GVC, Global Value Chain)에서 핵심 주체로 부상했다. 칠레는 최근 시장 가격이 크게 상승한 원자재의 생산량을 늘려 수익을 확보하는 근시안적인 접근보다는, 사회·환경적으로 지속가능한 생산관행을 확립하고 부가가치 창출을 확대하는 데에 더 큰 관심을 기울이고 있다2).
칠레 정부는 원자재 개발과 관련하여 바람직한 산업 전략을 서둘러 입안해야 한다는 숙제를 안게 되었다. 적절한 환경기준을 확립하고, 원자재 매장 지역의 공동체가 개발을 둘러싼 중대 결정에 참여할 권리를 보장해야 한다. 새로운 기술은 빠른 속도로 발전하며, 재활용된 중고 리튬이 배터리의 주원료 자리를 대체하여 리튬 호황기가 오랜 시간 지속되지 않을 가능성도 제기된다. 이에 대비하여 칠레 정부는 관련 전략을 빠른 시간내에 도입하여 현 상황에서 최대의 이익을 창출해야 한다. 따라서 현재 투자사업에 지나치게 많은 정부 허가가 필요해 사업 개시에 오랜 시일이 소요되고 투자환경도 불명확하다는 투자자들의 우려를 해소하지 않는다면, 칠레가 대규모 투자를 유치할 수 있는 적기를 영영 놓치게 될 위험이 있다. 특히 최근 이러한 문제의 주요 원인으로 지적되고 있는 허가관료주의(Permisología)3)는 전략사업을 국가가 지나치게 통제하려 한다는 비판의 중심으로, 칠레 내부에서도 논란의 대상이 되고 있다.
허가요건과 소요시간의 과다 문제
부정적 뉘앙스를 지닌 단어인 허가관료주의는 환경이나 지역공동체에 영향을 미칠 수 있는 자원탐사 및 생산사업을 개시하기 전에 투자자들이 취득해야 하는 허가가 지나치게 많다는 인식에서 기인하며, 많은 잠재적 투자자들은 정부의 허가를 취득하는 데 걸리는 시간이 과도하게 길다는 점도 문제로 지적한다.
허가관료주의에 관한 문제는 칠레의 유력 언론에서도 집중조명의 대상이 되었는데, 일례로 엘머큐리오(El Mercurio)는 2023년 8월 기사에서 칠레의 과도한 허가 요구조건이 국가발전의 장애물이라는 재계 주요인사들의 견해를 소개했다4). 해당 기사에서 칠레의 전 대통령이자 인프라정책협의회(CPI) 현임 의장인 에두아르도 프레이(Eduardo Frei)는 “허가요건이라는 큰 문제가 우리를 옥죄고 있다”라는 평가를 남겼고, 재계단체 생산·통상연맹(CPC)의 리카르도 메웨스(Ricardo Mewes)는 “채광사업에 8년, 해수 담수화 플랜트 건설에 11년이 걸릴 정도로 허가절차에 오랜 시일이 소요되는 비효율성이 나타나고 있다”라고 지적했다.
한편 또 다른 언론인 라테르세라(La Tercera)도 ‘허가관료주의: 칠레 발전의 커다란 장애물’이라는 제목의 사설에서 유사한 우려를 제기했는데, 수전 시걸(Susan Segal) 미주협의회(Council of the Americas) 대표는 칠레 정부가 요구하는 허가의 수와 이를 취득하는 과정에서 발생하는 지연이 칠레로 향하는 대규모 투자사업을 가로막는 가장 큰 장애물이며, 이 때문에 일부 투자자들은 칠레보다 페루를 투자처로 선호한다고 주장했다5). 통계에 따르면 칠레 내 대규모 사업이 모든 허가를 취득해 생산단계로 넘어가는 데 필요한 시일은 최대 10년에 달하고, 2023년 상반기 사업 개시 허가 건수는 최근 16년 만에 최저치로 떨어졌다6).
칠레 평가·생산성위원회(CNEP) 또한 보고서를 통해 애초에 길게 설정된 평가기한마저 제대로 지켜지지 않는다는 점을 들어 허가절차의 지연이 칠레 내에서 사업을 개시하는 데에 중대한 장애물이라고 역설했다7). 이 보고서에는 법적으로 4개월 기한의 해양시설 임대 허가에 최대 34개월, 2개월 기한의 지질조사·채광 허가에 약 10개월, 6개월 기한의 수력발전 허가에 49개월이 소요된 사례가 소개되었으며, CNEP는 이와 같은 지연으로 투자비용이 크게 늘어나고 있다고 지적했다.
이러한 문제를 인지한 칠레 정부는 높은 수준의 환경·사회적 기준을 유지하면서도 허가요건을 줄이고 소요시간을 단축하기 위한 입법 구상을 준비하고 있으며, 니콜라스 그라우(Nicolás Grau) 경제부 장관은 투자자들에게 허가관료주의 문제 완화를 위한 법안 제출을 약속했다8). 그라우 장관에 따르면 칠레의 신규 개혁법안은 ▲기존 절차 표준화 및 집중 ▲소요시간 단축 ▲리스크 관리와 악영향 통제 등 여러 목표 사이의 균형 조정 ▲투명성 신장 ▲각 지역에서 문제를 야기해 법적 분쟁으로도 이어질 수 있는 사회·환경적 분쟁 방지를 위한 투자자-지역공동체 관계규정 수립을 목표로 한다. 같은 차원에서 가브리엘 보리치(Gabriel Boric) 칠레 대통령도 비합리적인 허가요건에 반대한다는 입장을 밝히고, 평가기한을 30% 단축하겠다고 밝혔다.
포기할 수 없는 환경·사회적 목표
하지만 칠레 정부 내부에서는 허가관료주의가 크게 심각한 문제가 아니라는 의견도 존재한다. 일례로 마이사 로하스(Maisa Rojas) 환경부 장관은 올바르고 견실하며 신속한 환경평가로의 이행 필요성은 인정하면서도, 현존하는 심각한 환경위기를 감안해 오히려 환경제도를 강화할 필요가 있다는 논지를 폈다9). 그러자 재계 인사들은 로하스 장관 자신이 풍력, 녹색수소, 희토류 등 일부 사업 지연에 책임이 있다고 주장하면서 그녀를 비판하고10), 환경부 소속 일부 전문가들이 환경론에만 극단적으로 치우친 태도를 보인다고 지적했다. 최근에는 칠레 의회 하원도 환경부 예산을 삭감하기로 결정했는데, 이는 환경분야 허가 발급이 자주 지연 및 거부되는 현상황에 대한 불만에서 기인한 것으로 보인다11).
이러한 맥락에서 투자와 환경, 지역공동체의 이익 사이에 적절한 균형을 맞추는 일은 칠레 정부의 시급한 과제이다. 물론 투자자들이 환경분야 허가에 오랜 시일이 걸리고 발급여부도 불확실하다는 문제를12) 우려하는 것은 당연하겠지만, 그렇다고 이들이 높은 수준의 환경·사회적 기준을 무시하도록 방치할 수도 없다는 점에서 맹목적 기준 완화는 정답이 될 수 없다. 현재 유럽을 비롯한 세계 각지에서는 가치사슬의 단계별로 높은 수준의 환경·사회적 표준을 확립할 책무를 규정하고 있는데, 일례로 유럽연합(EU)은 기업의 지속가능성 실사지침(CSDDD, Corporate Sustainability Due Diligence Directive)을 바탕으로 독일, 프랑스 등 개별국의 자체적 규제에 더해 사업의 지속가능성에 대한 실사의무를 신설했고13), 많은 투자자들이 높은 수준의 환경·사회·거버넌스(ESG) 기준을14) 자발적으로 준수하고 있기도 하다. 즉, 칠레가 추구해야 할 방향성은 자국 내 사업이 이러한 기준을 충족하는 방식으로 부가가치를 창출하도록 보장하면서도 기존 절차의 복잡성 및 지연 문제를 해결하는 것이라 할 수 있다.
한편 지역공동체와의 우호적 관계 유지도 투자사업의 미래를 보장하는 데 필수적인 조건이다15). 채광사업이 지역에 미치는 영향을 인지하고 있는 칠레의 많은 공동체는 사업 설계와 관리 및 수익 분배를 요구한다. 수백만 달러 규모의 투자사업이 바로 옆에서 진행되는데도 불구하고 지역공동체의 주민들은 전기, 수도, 위생, 교육, 보건 등 기본적 공공서비스의 혜택을 누리지 못하는 사례가 빈번하며, 이 경우 국가가 제공하지 못하는 서비스를 사업 투자자들이 대신 담당해야 한다는 의견도 있다. 투자자들은 이러한 방식으로 지역공동체와 수익을 나누거나 일부 공공서비스를 대신 제공하는 대가로 현지에서의 사업을 문제없이 진행하는 혜택을 얻을 수 있다. 따라서 투자자들은 법적인 의무사항이 아니라고 하더라도 사업의 미래 보장을 위해 지역공동체와 좋은 관계를 형성하고 주민 권리보장이나 환경 실사의무 이행에 관심을 둘 필요가 있다.
칠레의 리튬업계 국가전략과 민-관 합작사업 모델
칠레에서 투자자들의 의무는 환경·사회 분야 허가 취득에서 끝나지 않는다. 현재 칠레 정부는 자국내에서 창출되는 부가가치를 늘리기 위해 리튬과16) 녹색수소에17) 관한 국가전략 수립을 추진하면서, 이를 바탕으로 해외 투자를 유치하면서도 대규모 리튬·녹색수소 사업 대부분에 대한 통제권(지분 50% 이상)을 유지하고자 한다. 이 리튬·녹색수소 국가전략은 아직 정부 내에서도 검토 단계에 있어 상세한 정보가 공개되지 않았지만, 칠레의 국영 구리 기업 코델코(Codelco)는 이미 리튬업계 대기업인 SQM과 신규 운영계약을 체결하기 위한 협상을 진행중이다. 양사의 정확한 협상내역은 아직 기밀로 남아있는데, 한때 그 내용에 대한 소문이 퍼지면서18) SQM의 주가가 치솟아 신고가를 경신하자 코델코와 SQM이 소문을 공식 부인한 바 있다.
그라우 경제부 장관은 2023년 10월에 한중일 3국을 순방하면서 칠레 정부가 생산적 발전과 지속가능한 성장을 목표로 추진하는 구상과 여기에 따른 새로운 투자기회를 각국에 소개했다19). 언론보도에 따르면 아시아 지역 투자자들은 칠레식 민-관 합작사업 모델의 성격과 적용방식에 관한 상세한 정보를 원하는데, 이에 대해 그라우 장관은 주요 전략사업의 경우 정부가 50% 이상의 지분을 보유하되, 여타 사업의 지분율에는 보다 유연한 접근법을 적용할 방침임을 설명했다20). 여기서 각 사업의 상세분류는 각부 장관이 참여하는 리튬 및 소금사막 위원회(Lithium and Salt Flats Committee)에서 결정하게 된다.
하지만 일부 투자자들은 칠레가 구상하는 지분 통제방식에 관한 의구심을 품기도 한다. 칠레 내부에서도 리튬업계에서의 경험이 부족하고 지질조사에 필요한 정보는 더더욱 일천한 정부 및 코델코의 상황을 근거로 이러한 접근법을 비판하는 의견이 나타나고 있고21), 미국 및 유럽 기업들이 칠레식 민-관 합작사업 모델을 선호하지 않는다는 지적도 존재한다. 이에 비판론자들은 정부가 투자자들에게 양보할 수 있는 사항이 제한되는 전략자원에서 기존의 구리와 같은 비전략자원으로 리튬을 재분류할 것을 주문하고 있다.
한편 중국계 기업인 용칭테크놀로지(Yongqing Technology)와 칭샨지주회사(Tsingshan Holding Group)는 칠레식 사업모델에 관심을 보이며 칠레에 매장된 리튬 소유권을 독점 행사하는 정부기관 코르포(Corfo)와 계약을 체결했다. 이들 기업은 현지 사업에 대한 지분 통제를 포기하는 대신 칠레 국내에서 부가가치를 생산하는 기업에만 제한적으로 제공되는 특가에 리튬을 공급받을 수 있게 된다.
결론: 에너지 전환의 중심 주체로서의 칠레
칠레는 청정에너지 전환에 중요한 리튬, 구리, 녹색수소 등 여러 광물자원 분야에 해외 투자자를 유치하는 데 유리한 고유의 입지를 가지고 있다. 풍부한 매장량과 녹색수소 개발 잠재력, 낮은 가격 수준은 비교우위에 있는 것으로 평가된다. 비록 위에서 살펴본 바와 같이 환경·사회 분야 허가에 관한 문제가 존재하기는 하지만, 칠레 정부는 허가관료주의에서 발생하는 비용 문제 완화에 노력하겠다고 공약하고, 리튬과 녹색수소 가치사슬에서 창출되는 자국 내 부가가치 증대를 시도하면서 새로운 투자기회를 만들어내고 있다. 또한 정부가 전략사업의 과반지분을 보유한다는 칠레식 사업모델에 대한 우려 때문에 아르헨티나 혹은 페루 등을 투자처로 선호하는 이들도 존재하나, 풍부한 광물자원과 낮은 가격수준이라는 특장점을 가진 칠레의 가공설비 투자 유치액이 꾸준한 증가 추세를 보이고 있다는 사실은 앞으로의 국가적 구상 추진에 희망적인 신호로 해석된다.
* 각주
1) https://www.instituteforenergyresearch.org/renewable/critical-minerals-large-demand-but-short-in-supply/
2) https://www.gob.cl/litioporchile/
3) (역주) Permitology: 투자와 개발 부문에서 사업을 진행하기 위한 허가를 얻기 위해 과도하거나 무의미한 서류 작업, 높은 수준의 형식적인 제약, 불필요한 규칙, 규정, 절차 등이 요구됨으로써 발행하는 비효율성과 지연 등의 현상을 의미함. 주로 남미 지역에서 통용되는 신조어.
4) https://www.emol.com/noticias/Economia/2023/08/03/1102934/pacto-fiscal-permisologia-inversion-debate.html
5) https://www.latercera.com/opinion/noticia/permisologia-la-gran-amenazapara-el-desarrollo-de-chile/4BUIZ7WQFBGQ3AXJPZXZJA2DWI/
6) https://www.latercera.com/opinion/noticia/permisologia-la-gran-amenazapara-el-desarrollo-de-chile/4BUIZ7WQFBGQ3AXJPZXZJA2DWI/
7) https://cnep.cl/wp-content/uploads/2023/08/Estudio-Analisis-Permisos-Prioritarios-para-la-Inversion-en-Chile.pdf
8) https://www.emol.com/noticias/Economia/2023/11/02/1111698/ministro-grau-proyecto-permisologia.html
9) https://www.ex-ante.cl/ministra-del-medio-ambiente-y-criticas-por-permisologia-no-hay-ninguna-traba-a-la-inversion-la-evaluacion-ambiental-es-una-condicion-para-el-desarrollo/
10) https://www.elmostrador.cl/cultura/2023/10/29/maisa-rojas-en-la-mira-por-permisologia/
11) https://www.emol.com/noticias/Nacional/2023/11/17/1113181/permisologia-traba-presupuesto-medio-ambiente.html
12) https://www.nostalgica.cl/gremio-del-hidrogeno-verde-pide-agilizar-permisos-de-proyectos/
13) https://commission.europa.eu/business-economy-euro/doing-business-eu/corporate-sustainability-due-diligence_en
14) https://intelligence.weforum.org/topics/a1G680000004EI1EAM
15) https://www.cambridge.org/core/books/abs/world-trade-and-investment-law-reimagined/making-local-communities-visible-a-way-to-prevent-the-potentially-tragic-consequences-of-foreign-investment-171/CADE406D00F05234939BE21E173E7856?utm_campaign=shareaholic&utm_medium=whatsapp&utm_source=im
16) https://www.gob.cl/litioporchile/
17) https://energia.gob.cl/h2/Estrategia-nacional-de-hidrogeno-verde
18) https://www.emol.com/noticias/Economia/2023/11/13/1112744/sqm-acciones-rumores-acuerdo-codelco.html
19) https://www.latercera.com/pulso/noticia/ministro-grau-y-las-dos-almas-del-gobierno-por-crecimiento-economico-el-medioambiente-no-es-una-traba-para-el-desarrollo-sino-que-parte-de-el/DSTTLN57HZBKLJX6DNU4L4V2HI/
20) https://www.latercera.com/pulso/noticia/ministro-grau-y-las-dos-almas-del-gobierno-por-crecimiento-economico-el-medioambiente-no-es-una-traba-para-el-desarrollo-sino-que-parte-de-el/DSTTLN57HZBKLJX6DNU4L4V2HI/
21) https://www.latercera.com/pulso-pm/noticia/the-economist-y-financial-times-alertan-sobre-efectos-de-la-estrategia-nacional-del-litio-y-posible-perdida-de-mercado-para-chile/4SQZN4VLUNCKHLXUHLYM4HVEIU/
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