전문가오피니언
[전문가오피니언] 인도네시아 수도 이전 계획: 진행 상황과 도전 과제
인도네시아 Asep Suryahadi The SMERU Research Institute Senior Research Fellow 2024/03/04
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서론
2017년 4월 조코 위도도(Joko Widodo, 이하 조코위) 대통령은 인도네시아의 수도를 전체 인구의 60%가 거주하는 자바섬의 자카르타에서 새로운 도시로 이전하는 방안을 추진하겠다고 밝혔다. 2년 후인 2019년 8월 조코위 대통령은 자바보다 규모는 크지만 인구가 적은 보르네오섬 동칼리만탄주의 한 지역으로 수도를 옮기겠다고 최종 발표했다. 새 수도는 고대 인도네시아어로 군도(Archipelago)를 뜻하는 누산타라(Nusantara)로 명명되었다. 공식 명칭은 수도 누산타라(Nusantara Capital City), 또는 인도네시아어 약칭 IKN(Ibu Kota Nusantara)이다.
새 수도 개발 계획은 2022년 2월 통과된 법률 제3/2022호 국가 수도에 관한 법률(Law on The State Capital City)에 따라 법제화되었고, 이를 변경하기 위해서는 의회의 승인이 필요하기 때문에 앞으로 정권이 바뀌더라도 수도 이전을 취소하거나 변경할 가능성은 매우 희박하다. 새 수도로의 이주는 2024년 8월 시작되어 늦어도 2045년에는 완료될 예정이다. 행정 수도가 이전하더라도 자카르타는 비즈니스 및 금융 중심지로 남게 된다.
수도 이전의 당위성
현 수도인 자카르타 도심의 거주민은 약 1,000만 명에 달하며, 주변 지역을 포함하는 수도권 지역(Greater Jakarta 또는 Jakarta Metropolitan)에는 총 3,000만 명이 넘는 인구가 거주하고 있다. <표 1>에서 알 수 있듯 아시아에서 두 번째로 큰 도시인 자카르타는 높은 인구밀도와 지나치게 거대해진 규모로 인한 다양한 환경, 사회 및 경제 문제에 직면하고 있다.
<표 1> 아시아 5대 도시 인구 규모
자료: Banerjee (2023)
자카르타는 세계에서 가장 빠르게 가라앉고 있는 도시 중 하나이다. 현재 속도라면 2050년에는 도시의 약 3분의 1이 물에 잠길 것으로 추정된다. 통제 없이 지속되어 온 지하수 추출이 주된 원인이며, 기후변화로 인한 해수면 상승이 자카르타 침수를 가속하고 있다. 우기에 발생하는 정기적인 홍수로 인한 사회경제적 비용은 계속해서 증가하고 있으며, 공기와 지하수 오염, 교통 체증도 심각한 수준이다.1) 정부에 조사에 따르면 2019년 기준 자카르타 시내에서만 차량 정체로 연간 약 70억 4,000만 달러(약 9조 3,575억 원) 이상의 경제적 손실이 발생하고 있는데,2) 고층 건물들이 계속해서 들어서고 있는 상황에서 이러한 손실의 확대는 불가피하다. 수도 이전은 이처럼 자카르타에 가해지는 부담을 일부 해소할 수 있는 방안이 될 것이다.
동칼리만탄으로의 수도 이전은 자바와 외곽 섬들 간 지역 불균형 문제의 해결책이기도 하다. 지역 불균형은 특히 자바를 중심으로 하는 차별적인 개발 정책으로 인해 수십 년 동안 정치적 갈등의 원인이었는데, 수도 이전은 지역 간 균형 있는 경제 개발을 추진하겠다는 정부의 의지를 보여준다.3) 인도네시아의 첫 번째 대통령이었던 수카르노(Sukarno)는 1950년대에 이미 지리적으로 중심에 위치해 있는 중앙칼리만탄으로 수도를 이전하자는 의견을 제시한 바 있다.4)
신수도 위치
심층 연구를 통해 잠재적 신수도 위치를 평가한 결과, 정부는 신수도가 동칼리만탄주의 페나잠 파서 우타라 (Penajam Paser Utara) 지구와 쿠타이 케르타네가라(Kutai Kertanegara) 지구에 들어설 것이라고 발표했다. 칼리만탄은 말레이시아·브루나이와 공유하고 있는 보르네오섬의 인도네시아 영토 부분이다. <그림 1>은 자카르타와 IKN의 위치를 보여준다. IKN은 보르네오섬 동쪽 해안에 자리 잡고 있으며 동칼리만탄 주도인 사마린다(Samarinda)시, 발리크파판(Balikpapan)시와 가깝다.
<그림 1> 자카르타 – IKN 위치
자료: https://www.guideoftheworld.com/indonesia-map.html
신수도 개발 계획
IKN의 면적은 총 25만 6,142헥타르(ha)에 달하며 이 지역은 국가전략 지역(KSN: Kawasan Strategis Nasional)으로 지정되었다. 전체 부지의 5만 6,180ha는 IKN 지역, 나머지 19만 9,962ha는 IKN 개발 구역으로 분류된다. IKN 지역 내에 주 정부 구역(KIPP: Kawasan Inti Pusat Pemerintahan)은 총 6,596ha가 할당되었다. <표 2>는 IKN내 각 구역의 구획과 개발 예정 시설을 보여준다. IKN 내에 480만 개의 일자리가 창출될 것으로 추산되며, 지속가능한 녹색 도시를 추구하고자 IKN 주 정부 구역의 75% 이상은 녹지로 지정되었다. 또한 IKN내에서 사용되는 모든 에너지는 재생가능한 에너지원으로부터 공급될 예정이다.5)
철저한 계획 도시인 IKN의 개발은 도로, 정부 건물, 주택 및 기타 시설을 포함한 모든 인프라 설비 건설에서부터 시작하여 크게 세 단계로 나누어 진행된다. 첫 번째 단계는 2022~2024년으로 대통령궁, 국회의사당, 정부 부처 건물 및 도시 초기 정착민 50만 명을 위한 주택 및 기본 인프라를 건설한다. 두 번째 단계는 2025~2035년으로 경제 부문 개발에 집중한다. 혁신 및 경제 센터를 건설하고 정부 부처를 IKN으로 완전히 이전하는 것을 목표로 한다. 세 번째 단계는 2035~2045년으로 도시 및 인근 생태계를 건설한다. 외국인 직접 투자를 유치하여 최종적으로 동남아시아 주요 관광지를 건설하는 것을 목표로 한다.6)
우선 개발 순위를 반영하여 청정기술 산업, 통합 제약 산업, 지속 가능한 농업 산업, 생태 관광 및 건강 관광 산업, 화학 제품 및 부산물 산업, 저탄소 에너지 사업 등 6개의 우선 산업 분야 경제 클러스터를 개발할 예정이다. 또한 교육 클러스터와 스마트 시티 및 산업 4.0 등 두 개의 지원 클러스터를 마련하여 해당 산업 촉진을 지원할 예정이다.7)
새로운 수도는 스마트하고 현대적이며 숲이 울창한 녹색 도시이자 미래 기술 혁신의 용광로가 될 것이다. IKN내에서는 이동의 80%가 대중교통이나 자전거 혹은 보행자 친화적으로 설계된다. 녹지를 보호하고 재생가능한 청정 에너지원을 사용하여 환경 오염을 최소화하는 지속가능한 도시가 될 것이며,8) 법률 제3/2022호에 따라 대통령 직속 기관인 오토리타 IKN(Otorita IKN)이 관리를 담당할 예정이다.
<표 2> IKN 구역별 개발 계획
자료: Bappenas (2020)
신수도 개발의 도전과제
환경론자들은 IKN개발이 대규모 삼림 벌채를 발생시키고 오랑우탄과 같은 멸종위기 종의 서식지를 훼손하며 숲에 의존해 살아가는 원주민 공동체를 위협할 것이라고 경고한다. 그 뿐만 아니라 석탄 채굴과 팜유 산업, 광범위한 산불로 인해 이미 증가추세에 있는 지역 오염을 확산 및 심화시킬 것이라고 우려하는 목소리도 있다. 원주민 공동체와 몰려드는 이주민 사이의 지역 내 갈등이 증폭되고 토지 분쟁을 발생시킬 가능성도 있다.9) IKN으로 이주하는 인구가 증가하면 야생동물 서식지에 심각한 환경적인 영향을 미칠 수도 있다.10) IKN 지역 기온이 상승할 것이라는 우려도 존재한다.11) 포레스트워치인도네시아(FWI: Forest Watch Indonesia)는 IKN 개발 계획에서 잔존 삼림이 전체 IKN 면적의 10%인 2만 6,800ha에 불과하다고 보고했는데, FWI에 따르면 그중 1만 6,800ha가 생산림으로 지정되었다. FWI는 삼림 벌채 및 채취 활동이 가능한 생산림 구역에서 삼림 파괴가 확대될 가능성이 있다고 경고했다.12)
IKN 개발 계획 1단계가 시작되며 건설 초기 단계 기간에 5개 마을에 거주하는 100명 이상의 발릭(Balik) 원주민이 이주하였다. 개발이 진행되며 이주 인구와 마을 수의 증가는 불가피하다. 정부는 퇴거 명령을 받은 이주민들에게 보상했지만, 보상 계산 방식이나 산정 금액의 공정성은 공개되지 않았다.13)
자금 조달은 IKN 개발의 또 다른 도전 과제 중 하나이다. 정부는 수도 이전 비용으로 300억~400억 달러(약 39조 8,760억~53조 1,680억 원)를 예상하고 있는데, 이 비용의 약 19%만 자체 자금으로 충당하고 나머지는 민관 협력과 민간 투자를 통해 조달할 예정이다.14) IKN에 민간 투자를 유치하기 위해 정부는 투자자에게 인센티브를 제공하는 정부 규정(PP No. 12/2023)을 발행했다. 20년간 법인 소득세 면제, 수입된 상품에 대한 부가가치세 면제, 고급 소비재 판매세 면제, 수입 관세 면제, 그리고 10년간 토지 및 건물세 면제 등이 포함된다. 또한 인도네시아 정부가 IKN내 토지 임대를 95년 동안 보장한다.
현재 IKN 개발 진행 상황
2022년 7월 IKN 지역 토지 정리 및 접근 도로 건설이 시작되었다. 2023년에는 공공 및 민간 부문 건물의 기공식이 진행되어 인도네시아 중앙은행(Bank Indonesia), 교통부(Ministry of Transportation), 노동 사회 보장 기관(Manpower Social Security Agency), 국가 전력회사(State Electricity Company), 경찰, 군부대 등 공공기관 건물의 건설이 시작되었다. 2023년 말까지 28억 달러(약 3조 7,217억 원) 규모의 민간 투자가 확정되었다. 정부는 330개의 IKN 투자 의향서(Letter of Intent)를 접수했고 이 중 55%가 국내 투자자이다. 잠재적인 외국인 투자자는 주로 싱가포르, 일본, 중국, 말레이시아이다.15)
결론
한 국가의 수도를 이전한다는 것은 매우 중대한 결정이다. 백지상태에서 중간 규모 도시를 건설해 본 경험이 없는 인도네시아에게는 더욱 쉽지 않은 도전이다. 따라서 위험을 최소화하고 개발 과정을 최적화하기 위하여 IKN의 개발은 다양한 이해관계자들의 의견을 신중하게 고려하여 차질없이 수행해야 한다. 예비 선거 결과 차기 대통령으로 당선될 것이 확실시되는 프라보워 수비안토(Prabowo Subianto)가 조코위 대통령이 추진해 온 수도이전 계획을 충실히 계승하여 진행하겠다고 공약하였다는 점은 다행스러운 부분이다.
수도 이전을 계기로 그간 자바 지역을 중심으로 치우쳐 있던 인도네시아 개발의 패러다임이 균형 있는 개발로 전환될 것으로 기대된다. 그러나 자카르타가 여전히 비즈니스 및 금융 중심지로 남아 있을 것이기 때문에 자카르타에 집중되어 있는 경제 활동이 외곽 지역으로 분산되는 데에는 오랜 시간이 소요될 수 있다. 따라서 상징적인 의미를 넘어서 실질적으로 지역 불균형 해소라는 수도 이전의 주요 목표를 달성하기 위해서는 IKN뿐만 아니라 그 외 지역에 대한 개발도 동시에 수행하기 위한 보완 정책이 필요하다.
또한, 수도를 이전한다고 해서 자카르타가 직면하고 있는 환경적 및 사회적 문제의 해결이 우선순위에서 밀려나서는 안 된다. 자카르타는 여전히 인도네시아의 비즈니스 및 금융 중심지로 남아있을 것이고 이는 자카르타가 국가 경제 성과 결정에 여전히 중요한 지역이라는 뜻이다. 따라서 자연재해 및 기후변화로부터 자카르타를 지키기 위한 노력은 지속되어야 할 것이다.
* 각주
1) Associated Press (2023). Why Is Indonesia Moving Its Capital From Jakarta to Borneo? U.S. News & World Report, March 9, 2023. https://www.usnews.com/news/world/articles/2023-03-09/why-is-indonesia-moving-its-capital-from-jakarta-to-borneo
2) Da Costa, Agustinus Beo (2019). Indonesia is Planning to Move Its Capital City. World Economic Forum and Reuters, May 1, 2019. https://www.weforum.org/agenda/2019/05/indonesia-plans-to-move-capital-city-out-of-crowded-java-island/
3) Ibid.
4) Eliraz, Giora (2020). The Many Reasons to Move Indonesia’s Capital. The Diplomat, March 27, 2020. https://thediplomat.com/2020/03/the-many-reasons-to-move-indonesias-capital/
5) Nusantara Capital City (2021). Towards the Indonesia 2045 Vision: A Global City for All. Nusantara Capital City. https://www.ikn.go.id/en
6) Ibid.
7) Ibid.
8) Eliraz, Giora (2020). The Many Reasons to Move Indonesia’s Capital. The Diplomat, March 27, 2020. https://thediplomat.com/2020/03/the-many-reasons-to-move-indonesias-capital/
9) Ibid.
10) Lyons, Kate (2019). Why is Indonesia moving its capital city? Everything you need to know. The Guardian, 27 August 2019. https://www.theguardian.com/world/2019/aug/27/why-is-indonesia-moving-its-capital-city-everything-you-need-to-know
11) Costley, Drew and Nicky Forster (2021). AP analysis: Exposure to extreme heat has tripled since 1983. The Associated Press, November 11, 2021. https://projects.apnews.com/features/2021/global-extreme-heat/index.html
12) Forest Watch Indonesia (2022). Asimetris Informasi: Apa yang Tidak Muncul ke Publik dari Pemindahan IKN [Asymmetric Information: What is not Revealed to the Public from the Move to IKN]. Forest Watch Indonesia. https://fwi.or.id/wp-content/uploads/2022/11/IKN-1.pdf
13) Associated Press (2023). Why Is Indonesia Moving Its Capital From Jakarta to Borneo? U.S. News & World Report, March 9, 2023. https://www.usnews.com/news/world/articles/2023-03-09/why-is-indonesia-moving-its-capital-from-jakarta-to-borneo
14) Lyons, Kate (2019). Why is Indonesia moving its capital city? Everything you need to know. The Guardian, 27 August 2019. https://www.theguardian.com/world/2019/aug/27/why-is-indonesia-moving-its-capital-city-everything-you-need-to-know
15) Otorita Ibu Kota Nusantara (2023). Selama 2023, Investasi IKN Capai Rp41,4 Triliun [During 2023, Investments in IKN Reached Rp 41.4 trillion]. Press Release, 20 December 2023. https://www.ikn.go.id/storage/press-release/2023/20231020.siaran-pers-selama-2023,-investasi-ikn-capai-rp41,4-triliun.pdf
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