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[전문가오피니언] 불확실성의 시대 멕시코의 대응 ‘플랜 멕시코’의 특징과 한계
멕시코 최명호 한국외국어대학교 스페인어과 교수 2025/08/18
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서론: 증대되는 국제적 불확실성과 멕시코의 위기
2025년 현재, 전 세계는 전례 없는 불확실성에 직면하고 있으며, 이는 경제협력개발기구(OECD)의 2025년 3월 『경제전망-중간보고서』가 "불확실성 속의 항해"라는 부제로 현 국제 정세의 심대한 불확실성을 상징적으로 드러낸 데서도 확인된다 (OECD, 2025). 이러한 세계적 불안정의 중심에는 미국 대통령 도널드 트럼프라는 정치적 인물이 자리하고 있으며, 그는 불확실성의 기원이자 그 귀결을 상징하는 존재이다. 이로 인해 발생하는 혼란은 정치·경제적 동요에 그치지 않고, 개인의 삶에까지 영향을 미치는 심대한 사회·문화적 변동을 수반할 것으로 예상된다.
특히, OECD 보고서는 이러한 불확실성으로 인한 주요 피해 국가로 미국과 밀접하게 연계된 USMCA(미국-멕시코-캐나다 협정) 회원국인 캐나다와 멕시코를 지목하였다. 멕시코의 경우 2025년 경제성장률이 –1.3%로 예측되었는데, 이는 2008년 글로벌 금융위기 당시에도 마이너스 성장률을 기록하지 않았던 멕시코의 과거를 고려할 때 심각한 경제 위기를 전망한 것으로 해석된다. 이러한 급격한 경기 후퇴 전망은 2022~2023년 '니어쇼어링(nearshoring)'의 수혜에도 불구하고, 미국에 과도하게 의존하는 멕시코 무역 구조가 멕시코 경제에 심각한 타격을 입을 수 있음을 시사한다.
그림 1. 캐나다, 멕시코 미국, 대한민국, 중국, 인도 그리고 인도네시아의 GPD 성장률 추정치
2025년 3월에 발표된 2025년 GDP 성장률 추정치(파란색)와 2024년 12월 발표된 추정치와 차이(주황색), 멕시코가 가장 낮고 12월 추정치와의 차이도 제일 크다.
출처 : OECD(2025)을 기본으로 필자가 직접 구성함.
이 위기는 주로 외부 요인, 특히 트럼프 2기 행정부의 정책 변화에 기인하며 , 멕시코 정부의 외교적 유연성만으로는 불확실성을 완전히 제거하기 어려운 상황이다. 그럼에도 불구하고, 멕시코가 이 국면을 활용하여 대미 경제 의존도를 축소하고 국내 수요를 증진한다면 역사적 전환점이 될 가능성도 존재한다. 멕시코 최초의 여성 대통령인 클라우디아 셰인바움(Claudia Sheinbaum)에게는 미국과의 외교 마찰 최소화, 무역 손실 억제, 내수 기반 강화, 국내총생산(GDP) 내 자국 비중 확대라는 복합적인 균형 전략이 중요한 과제로 부상하였다. 이러한 목표를 담은 국가 전략이 바로 '플랜 멕시코(Plan México)'이다.
1. 플랜 멕시코: 셰인바움 정부의 전략적 대응과 그 목표
'플랜 멕시코'는 2025년 1월 13일 발표된 멕시코의 포괄적인 국가 발전 전략으로, 국내 생산 강화, 수입 의존도 감소, 국가 자립도 제고에 중점을 둔다는 점에서 역사적인 수입대체 산업화 전략과 강력한 유사성을 보인다 (Gobierno de México, 2025). 이 계획은 기본적으로 반도체와 같은 고부가가치 산업을 자국 내에 육성하고, 이를 위해 외국 자본 유치를 적극적으로 추진하며 니어쇼어링 기회를 활용하는 것을 골자로 한다. 이는 멕시코 경제의 대미 수출 의존도를 완화하고 산업 기반을 다각화하려는 시도로 해석될 수 있다 (Gobierno de México, 2025). '플랜 멕시코'는 국내 시장 강화, 임금 상승, 식량 및 에너지 자립, 생산 증대, 수입 축소, 복지 강화 등 국가 발전을 위한 중장기 비전을 담고 있다.
'플랜 멕시코'의 2030년까지의 주요 목표는 다음과 같이 다면적이다 (Gobierno de México, 2025).
경제적 목표: 멕시코는 세계 10대 경제 대국으로 진입하고 , GDP 대비 투자 비율을 2026년부터 25% 이상, 2030년에는 28% 이상으로 유지하여 지속 가능한 경제 성장의 견고한 기반을 마련하고자 한다. 또한, 전문 제조업 및 전략 부문에서 150만 개의 추가 일자리를 창출하고 , 국내 공급 및 소비 비중을 50%까지 달성하여 'Made in Mexico' 프로그램의 재활성화를 추진하며, 글로벌 가치 사슬 내 국내 콘텐츠를 15% 성장시키는 것을 목표로 한다. 투자를 완료하는 데 걸리는 총시간을 2.6년에서 1년으로 단축하고, 공공 조달의 50%를 국내 생산품으로 전환하며, 세계에서 가장 많이 방문하는 5개국 중 하나가 되는 것을 목표로 관광 산업의 경쟁력을 강화한다.
산업 및 기술 목표: 의약품 및 의료기기 분야에서 주요 백신의 90%를 국내에서 생산하여 보건 안보를 강화하고 , 반도체 산업은 설계, 조립, 테스트 패키징 전반에 걸친 공급망 구축을 목표로 한다. 내연기관 및 전기차 산업은 국산 부품 비중 확대와 도시형 전기차 브랜드 'Olinia' 출범을 통해 기술 자립을 도모하며, 화학 및 석유화학 분야는 에탄 유도체 및 고급 폴리머 생산 확대를 통해 연간 10% 성장을 목표로 한다. 항공우주 산업은 국내 엔진 통합 및 위성 궤도 안착과 같은 독자적 우주 임무 수행을 통해 세계 10위권 생산국 진입을 지향한다.
사회적 목표: 전략 부문과 연계된 지속적인 교육을 통해 연간 15만 명의 전문가 및 기술자를 양성하고 , 중소기업(PYMES)의 30%가 금융 지원에 접근할 수 있도록 하여 중소기업의 성장을 촉진하며, 빈곤과 불평등을 감소시키는 것을 가장 중요한 사회적 목표로 삼는다.
환경 목표: 환경 지속가능성을 확보하기 위해 ESG(환경, 사회, 지배구조) 관행을 준수하는 투자를 적극적으로 촉진한다.
이러한 목표들이 모두 성취될 경우, 멕시코는 경제적 번영, 사회적 공정성, 환경적 지속가능성, 그리고 국제적 영향력을 겸비한 선진국이 될 것으로 전망된다. 이는 의존도 축소와 자립도 증대, 그리고 수입 감소와 수출 증대를 통해 달성될 것이다.
그림 2. Plan Mexico의 기본 목표
출처:Gobierno de México(2025)를 기본으로 필자가 직접 구성함.
그림 3. 2030년까지의 13개 실천 과제
출처: Gobierno de México(2025)를 기본으로 필자가 직접 구성함.
2. 미국 의존적 멕시코와 플랜 멕시코의 한계
멕시코 경제는 높은 대외 의존도를 보이며, 특히 미국에 대한 의존성이 심화되어 있다. 2023년 세계은행의 세계 통합 무역 솔루션(World Integrated Trade Solution) 자료에 따르면, 멕시코의 총 수출은 GDP의 약 35%, 수입은 약 38% 수준이며, 전체 무역 규모는 GDP의 73.16%에 달한다 (Macrotrends, 2024). 이는 2023년 기준 라틴아메리카의 다른 주요국에 비해 월등히 높은 수준이며, 멕시코 경제 자체가 상당히 외부 의존적이라는 것을 보여준다. 더욱이, 2023년 기준 멕시코는 수출의 약 80%가 미국에, 수입의 약 44%가 미국에 집중되어 있어, 멕시코 경제 전반이 미국의 영향력 아래에 있음을 시사한다.
이러한 구조적 의존성을 탈피하려는 플랜 멕시코의 시도는 여러 현실적 한계에 직면한다.
천문학적 비용 문제: 산업 재배치와 관련 인프라망 구축은 막대한 비용을 요구하는 대규모 국가 개발 사업이다. 국토의 균형 발전을 위해 미국 수출을 위해 구성된 북부의 공업단지가 남부로 이동해야 하는 등 대규모 개발 사업의 자금 조달 방안은 2025년 6월 현재까지도 불확실하다. 백신을 비롯한 의약품 자체 생산 또한 자본, 설비, 기술 이전 혹은 자체 기술 개발에 상당한 자금이 투입되어야 하며 , 경제성 수급의 효율성 등을 고려할 때 현명한 선택인지 의문이 제기된다. 게다가 미국의 제재 가능성 또한 고려하지 않을 수 없다.
미국의 강력한 공급망 지배: 멕시코의 미국으로부터의 수입은 단순한 완제품이 아니라 북미 제조 생태계에 필수적인 중간재, 부품, 원자재가 주를 이룬다 (U.S. Census Bureau; U.S. Congressional Research Service, 2023). 이는 1994년 북미자유무역협정(NAFTA) 출범 이후 USMCA 체제에서도 양국 산업이 공급망으로 긴밀하게 연결되어 있음을 보여주며, 멕시코의 대미 수출 총액에도 상당 부분 미국의 수익이 포함되어 있음을 의미한다. 특히, 2023년 미국의 대멕시코 5대 수출 품목 중 전기 기계 및 기계류의 비중이 높다는 것은 멕시코의 산업화와 근대화가 미국의 기술력에 상당 부분 의존해왔음을 보여주는 단면이다. 전국의 전력 인프라 교체와 같은 대규모 변화 없이는 미국산 전기 기계류의 수입이 계속될 수밖에 없다.
에너지 인프라의 종속성: 멕시코는 원유 생산국임에도 불구하고 광물 연료 수입이 적지 않으며 , 2023년 기준 휘발유 소비량의 약 65%를 미국산 휘발유에 의존한다 (U.S. Energy Information Administration, 2023). 더욱이, 멕시코 전력 생산의 61%를 차지하는 천연가스의 대부분(약 70~74%)을 미국으로부터 파이프라인을 통해 수입하고 있으며 (Ember, 2025; Enel México, 2025) , 이는 멕시코 전력 생산의 54%가 미국에서 수입된 가스를 사용하여 이루어짐을 의미한다 (Global Energy Monitor, 2025). 이러한 높은 의존도는 '트럼프 2.0 시대'에 멕시코의 구조적 약점이며 실존적 종속이라 할 수 있다. 에너지를 자체 생산하지 못한다면 어떠한 구조조정이나 개혁도 추진하기 어렵지만, 플랜 멕시코에서 에너지 부문의 구체적인 자립 계획은 보이지 않아 이 계획의 실현 가능성에 대한 의문을 증폭시킨다.
그림 4. 2023년 미국의 대맥시코 5대 수출 품목
미국 무역대표부(USTR), 2023년 데이터 기준, 전기 기계: 516억 달러, 기계류: 457억 1천만 달러, 광물 연료: 450억 7천만 달러, 차량: 283억 6천만 달러, 플라스틱: 212억 달러 규모이다. 그래프는 필자가 재구성함.
출처 : U.S. Trade Representative, https://ustr.gov/countries-regions/americas/mexico
그림 5. 2023년 멕시코 전력 생산원 구성
2023년 기준 멕시코 전력 구성, 천연가스/석유/석탄을 합치면 76.9%이다. 휘발유의 미국 수입까지 고려하면 미국은 멕시코의 에너지를 장악하고 있다고 해도 과언은 아닐 것이다.
출처: 국제에너지기구(IEA)의 2023년 데이터로 직접 제작
이러한 상황을 종합할 때, 플랜 멕시코가 목표하는 대미 의존도 감축과 자립도 제고는 현재 멕시코의 근현대 산업 인프라 및 에너지 공급망 전체를 송두리째 바꿔야 하는 불가능에 가까운 기획일 수 있으며, 이는 동시에 과거 수입대체 산업화 전략과 유사한 점을 시사한다. 수입대체 산업화는 국내 산업의 자립성과 구조적 고도화를 지향하며, 단순 소비재 생산에서 시작하여 내구 소비재, 중간재 및 부품 산업을 거쳐 자본재 산업 발전과 수출 확대로 이어지는 4단계의 발전 경로를 지향한다 (MPRA, 2020). 플랜 멕시코는 섬유 및 신발, 의약품 및 의료기기, 농업, 반도체, 내연기관 및 전기차, 화학 및 석유화학, 소비재, 항공우주 등 8개 전략 산업을 선정하고 각 산업별로 2030년까지의 구체적인 목표와 정책 수단을 제시하고 있는데, 이는 마치 수입대체 산업화 4단계의 21세기 버전을 연상시킨다 (Gobierno de México, 2025). 그러나 수입대체 산업화는 대외 의존 구조를 심화시키고 구조적 비효율성을 초래하며 실패에 이르렀다는 평가가 지배적이다. 특히, 수입대체 산업화가 의도와 달리 필수적인 중간재와 자본재의 국산화에 실패함으로써 오히려 수입 규모가 확대되고 외화 유출 및 외채 의존 구조가 고착화되었다는 점이 중요하다. 이러한 비판들은 오늘날 글로벌 공급망의 가치 사슬 연계를 고려할 때 그 의미가 퇴색되기도 하지만, 중요한 시사점을 제공한다.
플랜 멕시코 또한 이러한 수입대체 산업화의 한계를 반복할 가능성이 크다. 산업의 첨단화는 멕시코 독자 기술만으로는 불가능하며, 결국 외국 기술과 자본에 대한 의존이 심화할 것이다. 한국수력원자력의 사례에서 보듯, 자체 기술력이 있더라도 완전한 기술 독립이 요원하다는 점 (이상현, 2025) 은 멕시코가 기술적 종속에서 벗어나기 어려움을 시사한다. 이는 중간재, 자본재 등의 항구적인 수입 의존으로 이어질 수 있다.
더욱이, 수입대체 산업화 전략과 현대의 '플랜 멕시코'는 모두 국가의 강력하고 주도적인 역할을 경제 발전의 핵심 동력으로 상정한다는 공통점을 가진다. 비록 트럼프 2.0 시대에 국가의 강력한 개입과 지원금은 특별한 것이 아니지만, 멕시코 집권 모레나 정권이 계획 경제의 주체로서 적합한 경험과 능력을 갖추고 있는지, 불확실성이 높은 현재 상황에 유연하게 대처할 수 있을지, 그리고 미국의 전폭적인 지원(트럼프 행정부와의 원만한 합의)을 끌어낼 수 있을지에 대한 확실한 답을 보여주지 못하고 있다.
가장 큰 문제는 재원 확보이다. 멕시코 중앙 및 지방 정부의 부채는 GDP의 약 61% 수준으로 그렇게 높은 편은 아니지만, 멕시코의 소비자 신뢰지수가 45.4포인트(Reuters, 2025) 로 오랫동안 40~50% 사이를 맴돌고 있다는 점은, 멕시코 미래에 대한 부정적 전망을 기본적으로 공유하고 있다고 볼 수 있다. 계획에 나와 있듯 '정부 지출'과 '국영기업 투자'만으로 대규모 국가 계획을 추진하기는 어려우며, 대규모 국채 발행 또한 쉽지 않을 것이다. OECD나 IMF가 밝힌 것처럼 불확실성이 증대된 2025년 상황에 미국의 관세 또한 피할 수 없는 것으로 보이는 멕시코에 내수 시장을 우선 고려한 대규모 국가사업에 투자할 해외 자본이 과연 존재할지 의문이며, 혹여 해외에서 부채를 통해 자원을 마련한다면 우리는 역사가 반복된다는 것을 확인하게 될지도 모른다.
결론
앞에서 언급한 멕시코의 구조적 취약성은 첫째, 멕시코의 높은 대미 의존도가 단순한 무역 관계를 넘어 산업 공급망 및 에너지 인프라에까지 걸쳐 있어 단기간 내 구조적 전환이 어렵다는 구조적 대미 의존성, 둘째, 수입대체 산업화 전략의 실패 요인(중간재 및 자본재 수입 의존성 심화, 지역적 불균형 심화, 만성적인 관료주의적 비효율성 문제)을 반복할 가능성이 크다는 수입대체 산업화 전략의 반복 가능성, 셋째, 플랜 멕시코를 뒷받침할 재원 확보 방안이 불투명하며 외국 자본에 의존하면 과거 라틴아메리카 국가들이 경험했던 외채 문제와 같은 거시경제적 불안정성을 재차 초래할 위험이 크다는 불투명한 재원 확보 문제, 넷째, 미국과의 정치적 갈등 및 경제적 보복 가능성과 같은 정치적 불확실성 및 대외 관계를 제시하였다. 예를 들어, 2025년 7월 13일 트럼프 대통령이 멕시코에 8월부터 30%의 관세를 부과하겠다고 발표했다는 뉴스1)는 멕시코 경제의 대외 취약성을 보여준다. 플랜 멕시코가 수입대체 산업화 전략과 유사하게 외국 자본과 기술력을 활용하여 내수 시장을 대상으로 한 산업화 정책을 추구한다는 점은 그 추진 동력의 근본적인 문제점을 시사한다. 현재의 세계 시장은 고도로 통합되어 있으며, 국가의 경계를 넘어 세계 최고 수준의 경쟁력을 갖춘 상품만이 안정적인 수요를 확보하는 시대이다. 즉, 내수 시장이 곧 세계 시장이 된 상황에서 경쟁력이 떨어지는 자국 상품을 보호하기 위해서는 자유무역이 아닌 보호무역과 관세 장치가 필수적이다. 또한, 계획된 생산력을 갖추었을 때 이를 뒷받침할 안정적인 시장 확보가 중요한데, 여기서 플랜 멕시코가 목표하는 '대륙통합'의 의미를 재고할 필요가 있다.
현 국제 정치 질서는 국제기구(예: UN, IMF, WTO, WHO)가 중심이 되던 다자주의적 원칙이 약화되고, 개별 국가의 각자도생 원리가 우세한 시기로 전환되고 있다. 이는 그동안 유지되던 국제적 규범과 원칙이 유명무실화되었음을 의미한다. 이러한 맥락에서 2025년 7월 현재 여전히 불확실한 미국의 트럼프 행정부가 그리는 미래의 청사진에 멕시코가 포함될 수 없는 상황이라면, 그 어떤 국가 계획도 현실화하기 어려울 것이다. 이는 역설적으로 멕시코의 대미 의존도를 더욱 심화시키고, 플랜 멕시코가 추진되면 될수록 원래 목표와는 멀어지며, 결국 '종속이론-수입대체 산업화-수출주도 산업화/세계화'로 이어지는 멕시코 및 라틴아메리카의 산업화가 영원히 계속되는 형벌과 같은 '시시포스의 신화(Myth of Sisyphus)'가 될 수 있음을 시사한다.
종합적으로 볼 때, 플랜 멕시코는 그 실현 가능성에 있어 많은 구조적 제약과 불확실성을 내포하고 있다. 특히 세계화된 시장 환경과 변화된 국제정치 역학 관계를 간과하고 과거 수입대체 산업화 전략의 한계를 반복할 수 있다는 점에서 심각한 비판에 직면한다. 향후 연구에서는 플랜 멕시코의 실제 시행 과정과 그 결과에 대한 지속적인 추적 관찰 및 심층적인 분석이 요구된다.
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*각주
1) 미국 트럼프 행정부의 대 멕시코 관세에 대한 사실 관계 정리는 다음과 같다. 2025년 7월 13일, 미국 트럼프 행정부는 대(對)멕시코 무역 정책에 있어 이중적 접근을 공식화하였다. 행정부는 멕시코의 마약 밀매 방지 노력이 미흡하다는 비경제적 명분을 들어, 8월 1일부터 모든 멕시코산 수입품에 30%의 포괄적 관세를 부과하겠다고 예고하였다. 이는 특정 산업을 넘어 국가 전체를 대상으로 하는 광범위한 무역 장벽의 신설을 의미한다. 이와 동시에, 기존의 미국-멕시코-캐나다 협정(USMCA)의 원산지 규정 등을 준수하지 않는 특정 품목에 대해서는 25%의 관세를 부과한다는 방침을 재확인하였는데, 이는 새로운 제재가 아닌 기존 무역 협정의 이행을 강제하기 위한 준수 조치로서의 성격을 지닌다.
그러나 당초 30% 관세가 발효될 예정이었던 8월 1일, 양국 간 고위급 협상을 거쳐 정책 방향은 일부 수정되었다. 미국 행정부는 멕시코 전체 품목에 적용될 예정이었던 30% 관세의 시행을 향후 90일간 유예한다고 발표하며, 즉각적인 무역 충격을 완화하고 추가 협상의 여지를 마련하였다. 여기서 중요한 점은, 이 유예 조치가 기존의 25% 관세에는 적용되지 않는다는 사실이다. 따라서 USMCA 규정을 위반한 품목에 대한 25% 관세는 유예 기간과 무관하게 지속해서 부과된다. 예를 들어 멕시코산 토마토는 17%의 관세가 적용되고 있고 현재 미국의 식료품 가격에 전체적으로 영향을 미칠 것으로 전망하고 있다.
결론적으로, 8월 1일의 조치는 '무관세(zero-tariff)' 상태로의 회귀가 아니라, 30%로의 전면적인 세율 '인상' 계획을 한시적으로 보류한 것으로, 기존의 무역 규범에 따른 관세는 여전히 유효하게 존속된다. 다만 앞으로 관세율이 어떻게 조정될지는 트럼프 2기 행정부의 불확실성으로 인해 단언하기 어렵다.
[참고 문헌]
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