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전문가오피니언
[전문가오피니언] 카자흐스탄의 ‘중견국’ 외교: 토카예프 대통령의 다자주의 비전
카자흐스탄 Albina Muratbekova Eurasian Research Institute Research Fellow 2025/12/17
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서론
러시아-우크라이나 전쟁, 미-중 무역 전쟁, 서방의 러시아 및 중국 봉쇄 등 최근 발생한 일련의 사건들은 글로벌 거버넌스 구조를 재편하고 있다. 특히, 국제질서가 불안정해짐에 따라 중앙아시아에 대한 국제사회의 관심도가 증가하고 있는데, 가령 ‘중간 회랑(Middle Corridor)’은 러시아 경유 루트를 대체할 수 있는 지역 물류 허브로 부상하고 있으며, 중앙아시아의 풍부한 핵심광물(Critical Minerals) 매장량은 반도체·배터리·전기차 등 차세대 산업 부문에서의 강력한 경쟁력으로 간주되고 있다. 이러한 맥락 아래, 카심조마르트 토카예프(Kassym-Jomart Tokayev) 대통령은 ‘중견국(middle power)’ 외교를 통해 국제사회 내 카자흐스탄의 입지를 제고하는데 주력하고 있다.
‘중견국’ 개념은 2024년 1월 독일 국제관계안보연구소(German Institute of International Relations and Security)가 카자흐스탄을 ‘세계 중견국(world's middle powers)’으로 분류하면서 도입되었으며, 토카예프 대통령은 다양한 국제 및 국내 플랫폼에서 ‘중견국’으로서의 목소리를 강화하기 위해 적극적으로 노력하고 있다.1) 특히, 세계 질서가 파편화됨에 따라 중견국들이 ▲대화를 촉진하고, ▲갈등을 중재하며, ▲국제 협력 체계를 보존해야 한다고 강조하였으며, 카자흐스탄의 평화 증진 전략이 이러한 목표에 부합한다고 설명하였다. 카자흐스탄은 국제무대에서 중견국의 이익을 보장함으로써 글로벌 번영과 안정에 기여하는 것을 목표로 하고 있다.2)
또한, 토카예프 대통령은 국제질서의 안정을 보장하기 위한 핵심 우선순위 중 하나로 ‘국제연합(UN: United Nations) 개혁’을 지목하였다. 특히, 유엔이 세계의 ‘중심적이고 유일한 보편적 기구(UN as the world’s central and only universal organization)’라는 점을 인정하면서도, 유엔의 효율성과 정당성을 강화하기 위해 유엔 안전보장이사회(UNSC: United Nations Security Council)의 구조적 개혁이 이루어져야 한다고 강조하였다.
본고는 카자흐스탄 중견국 외교의 핵심 개념인 ‘다자주의’를 중심으로 카자흐스탄의 대외정책 뱡향을 살펴보고, 상하이협력기구(SCO: Shanghai Cooperation Organization) 정상회의(8.31~9.1)와 제80차 유엔총회(9.9)에서 토카예프 대통령의 관련 발언들을 분석하고자 한다.
토카예프 정부의 대외정책 개념
토카예프 대통령 집권 이후 채택된 「카자흐스탄의 2020–2030년 대외정책 개념(Kazakhstan’s Foreign Policy 2020-2030)」은 누르술탄 나자르바예프(Nursultan Nazarbayev) 前 대통령의 외교 노선을 계승하는 한편, 카자흐스탄의 대외정책을 새로운 국제질서 환경에 부합하도록 발전시키는 것을 목적으로 하고 있다. 동 문서에는 ▲독립과 주권, ▲영토 보전, ▲자유로운 외교정책 유지 등 나자르바예프 전 대통령의 외교 노선이 최우선 목표로 명시되어 있으며, 동시에 카자흐스탄을 적극적이고 영향력 있는 국가로 발전시키고자 하는 새로운 외교적 구상이 포함되어 있다.
토카예프 대통령은 상기 정책에 대해 “카자흐스탄의 외교 정책은 여전히 다방향성, 균형 유지, 실용주의 및 국가 이익 수호 원칙들에 기반한다”고 강조하는 한편, 카자흐스탄이 중앙아시아 지역에서 자국의 지도적 지위를 강화하고 장기적 국익을 증진하는 데 주력할 것이라고 강조하였다. 이와 관련, 「카자흐스탄의 2020-2030년 대외정책 개념」은 ‘경제 외교(economic diplomacy)’의 중요성을 새로이 강조하고 있다. 카자흐스탄은 전통적으로 독립 강화, 국제 및 지역 협력, 평화와 안전 증진에 중점을 두어온 바 있으나, 「카자흐스탄의 2020–2030년 대외정책 개념」에 명시된 바와 같이 향후 경제발전 분야에도 중점을 둘 수 있을 것으로 전망된다.
결론적으로, 토카예프 정부의 대외정책 방향은 기존의 다자주의 외교를 지속함과 동시에 국가 독립성과 주권을 강화하고, 중앙아시아 지역의 핵심 국가로서 위상을 제고하며, 국제사회에서 책임 있는 중견국으로 자리매김하는 것을 목표로 하고 있다.
카자흐스탄의 SCO 관련 입장
카자흐스탄은 상하이협력기구(SCO: Shanghai Cooperation Organization)의 창립 회원국으로서, SCO를 ‘지역 안보 및 다자주의 강화를 위한 핵심 플랫폼’으로 간주하고 있다. 이와 관련, 토카예프 대통령은 “SCO의 목표인 균형 잡힌 세계질서 구축, 안전 확보, 내정 불간섭과 각국의 자주권 존중, 공정한 국제 무역 및 상호 호혜적 투자 협력을 전적으로 지지한다”고 강조3)한 바 있다. 이러한 맥락 아래, 카자흐스탄은 SCO의 주요 목표와 의의를 아래와 같이 인식하고 있다.
(지역 안보 협력) 카자흐스탄은 SCO가 테러리즘, 분리주의, 극단주의에 대응하기 위한 핵심적인 협력 플랫폼이 될 것으로 기대하고 있다. 이와 관련 토카예프 대통령은 최근 SCO 회원국들이 테러리즘, 분리주의, 종교적 극단주의에 맞서기 위해 협력하는 것이 “매우 시의적절하다”고 평가4)하였다.
(상하이 정신) 카자흐스탄은 SCO의 핵심 철학인 ‘상하이 정신(Shanghai Spirit)’을 긍정적으로 평가하며, 이를 지속 발전시켜야 한다고 강조하고 있다. 상하이 정신은 ‘상호 신뢰, 상호 이익, 평등, 협의, 다양한 문명의 존중과 공동 발전 추구’를 의미하는 개념으로, 토카예프 대통령은 이를 “글로벌 평화와 안보를 위한 국제 협력의 상징”이라고 평가하였다.
(경제 협력) SCO는 당초 다자안보협력체의 성격으로 출범한 기구이나, 카자흐스탄은 SCO를 통한 경제적 협력에도 높은 기대를 표명하고 있다. 토카예프 대통령은 SCO의 주요 목표 중 하나로 ‘공정한 국제 무역과 상호 이익이 되는 투자 협력’을 지목하였는데, 이는 카자흐스탄이 SCO를 무역, 투자, 교통 등 분야의 협력 강화를 위한 플랫폼으로 인식하고 있음을 시사한다.
이러한 맥락 아래, 제25차 SCO 정상회의 내 토카예프 대통령의 발언이 주목된다.
제25차 SCO 정상회의는 2025년 8월 31일부터 9월 1일 간 중국 톈진(Tianjin)에서 개최되었으며, 중국은 동 정상회담을 “2025년 자국 내 가장 중요한 외교 행사 중 하나”로 규정5)하였다. SCO 정상회의는 선진 서구와 신흥 남반구 간의 글로벌 분열이 심화되는 상황 속 유라시아 정세의 現 궤적을 평가하는 핵심 플랫폼으로 평가된다.
SCO 회원국들은 이번 회의에서 특히 ‘다자주의’ 의제에 특별한 관심을 기울였다. 대표적으로, 시진핑(Xi Jinping) 중국 국가주석은 ‘글로벌 거버넌스(Global Governance)’ 이니셔티브* 제안을 통해 보다 공평하고 정의로운 글로벌 거버넌스 시스템 형성에 대한 의지를 강조하였다.
*국제질서 재편 과정에서 ‘중국식 대안’을 제시하여 다자주의 협력체제의 새로운 규범을 주도하려는 전략적 구상
토카예프 대통령은 SCO가 “다양한 국가들의 참여를 촉진하고 국제 사회 내 상호 신뢰를 강화하는 플랫폼으로 발전해야 한다”고 주장6)하였다. 토카예프 대통령은 SCO 내 다자간 참여를 강화하기 위한 개혁이 필요하다고 거듭 강조해온 바 있는데, 가령 카자흐스탄이 SCO 의장국을 맡은 지난 2024년에는 "다자간 대화 강화 - 지속 가능한 평화와 발전을 위한 노력(Strengthening Multilateral Dialogue - Striving for Sustainable Peace and Development)"을 정상회의의 핵심 주제로 설정하였다.
토카예프 대통령의 다자주의 비전은 2023년 이후 보다 실용적인 양상으로 전개되고 있다. 일례로, 2023년에는 다자주의 원칙에 대한 ‘규범적 목표 수립(promoting guiding principles)’에 중점을 두었으나, 2024년에는 지정학적 변화에 대응하기 위한 ‘구체적인 조치(concrete steps)’와 ‘개혁(reform)’을 촉구하는 방향으로 전환하였다. 이는 ‘중견국’으로서 카자흐스탄의 입지를 강화하고자 하는 목표에도 부합하며, 이러한 목적 아래 토카예프 대통령의 외교 정책은 점점 더 행동 지향적이고 미래 지향적인 성격으로 전환되고 있는 것으로 관찰된다.
제80차 유엔총회: 유엔 개혁의 시급성 강조
"더 나은 동행: 평화, 개발 및 인권을 위한 80년 그리고 그 이상(Better Together: 80 Years and More for Peace, Development and Human Rights)"이라는 주제 아래, 유엔 총회 고위급 일반토의가 2025년 9월 22일~30일 간 개최되었다. 유엔 창립 80주년을 기념하는 이번 토의는 전 세계 지도자들이 유엔의 80년 역사를 되돌아보고 미래를 위한 우선순위를 설정하는 플랫폼 역할을 수행하였다.
논의는 우크라이나와 가자 전쟁을 포함한 글로벌 위기와 기후 변화 및 인공지능(AI)이 제기하는 변혁적 도전과제에 중점을 두었으며, 이러한 맥락 아래 ‘유엔 개혁’이 핵심 주제로 강조되었다. 특히, 안토니우 구테흐스(Antonio Guterres) 유엔 사무총장은 유엔 개혁의 필수성을 강조하며, 유엔을 보다 강력하고, 포용적이며, 회복성 있는 조직으로 전환하기 위해 UN80 이니셔티브*를 지원할 것을 촉구7)하였다.
*국제기구 개혁 및 다자주의 복원을 위한 구상으로, 안전보장이사회 개혁, 글로벌 사우스(Global South)의 대표성 확대, 중견국의 역할 강화 등을 강조
토카예프 대통령은 유엔이 글로벌 평화 유지를 위해 핵심적인 역할을 수행할 수 있음을 언급하며, 유엔 개혁 의제가 ‘끝없는 고민(endless contemplation)’이 아닌 ‘전략적 필요성(strategic necessity)’으로 인식되어야 한다고 강조하였다. 아울러, 이러한 개혁에는 안전보장이사회의 변화가 필수적이며, 주요 아시아, 아프리카, 라틴 아메리카 국가들을 위한 ‘순환 대표권(rotating representation)’ 제도가 필요하다고 설명하였다. 또한 유엔 내 ‘중견국’들에게 보다 강력한 목소리가 부여되어야 한다고 주장하며, 다수 개발도상국과 중견국들이 유엔을 전 세계 모든 국가와 합의 구축 방안을 논의할 수 있는 핵심적인 포럼으로 신뢰하고 있다고 강조하였다.
아울러, ▲핵군축 및 군비 통제에 대한 대화 활성화, ▲기후변화에 대한 집단적 행동, ▲인공지능 발전 및 디지털 전환을 위한 포용적인 거버넌스 프레임워크 구축을 촉구하며, 최근 중앙아시아 국가들이 ‘중앙아시아 플러스(Central Asia Plus)*’의 형식으로 역내외 국가들과의 단결을 강화하고 국제 질서에 대한 참여를 확대하고 있다고 설명하였다.
*중앙아시아 5개국+외부 파트너(국가/기구 등)로 구성된 다자협력체제로, 중앙아시아는 중앙아시아+일본, 중앙아시아+미국(C5+1) 등의 형태로 동 프레임워크를 추진
토카예프 대통령의 개발도상국 및 중견국 권한 확대 제안의 핵심은 지역 문제가 유엔 프레임워크 내에서 다루어져야 한다는 점이다. 구체적으로, 토카예프 대통령은 2025년 8월 알마티(Almaty) 내 ‘중앙아시아 및 아프가니스탄을 위한 유엔 지역 지속가능성 센터(United Nations Regional Centre for SDGs for Central Asia and Afghanistan)’ 설립 사례를 강조하였다. 동 센터는 중앙아시아-아프가니스탄 간 대화와 협력을 위한 지역 허브로, 역내 지속가능한 개발 및 연결성 강화를 주요 목적으로 한다.
토카예프 대통령은 지난 2023년 제78차 유엔총회 연설에서도 글로벌 사우스(Global South)와 글로벌 노스(Global North)의 포용적 참여 확대를 촉구한 바 있다. 특히, 중견국과 개발도상국의 참여를 보장하는 것이 전 세계 국가들 간의 격차를 완화하고 보다 안정적인 국제 안보 질서를 형성하는 데 필수적이라고 강조8)하였다.
결론 및 시사점
카자흐스탄 외교정책의 중요한 특징 중 하나는 ‘적극적인 다자주의(multilateralism)’이다. 토카예프 대통령의 「카자흐스탄의 2020-2030년 대외정책 개념」에 나타난 바와 같이, 카자흐스탄은 다자외교를 통해 국가 발전과 안보 이익을 증진하는 동시에, 국제사회에 책임 있는 기여국으로 자리매김하는 것을 목표로 하고 있다. 아울러, 카자흐스탄의 다자주의 외교는 ‘실용적(pragmatic) 다자외교’의 성격도 내포하고 있는데, 이와 관련 토카예프 대통령은 “최근 급변하는 국제 환경 속에서 다자주의적 협력이 자국 생존과 발전에 필수적”이라고 언급9)한 바 있다.
실제, 카자흐스탄은 독립 이후 유엔을 비롯한 대부분의 주요 국제기구에 가입하여 활동해 왔으며, 2017~2018년에는 유엔 안보리 비상임이사국으로서 글로벌 안보 이슈에 적극적으로 기여하기도 하였다. 2010년에는 유럽안보협력기구(OSCE: Organization for Security and Co-operation in Europe) 의장국으로서 아스타나 정상회의를 성공적으로 개최하였으며, 냉전 이후 정체되었던 OSCE 정상회의를 부활시켜 유럽-유라시아 지역의 다자외교를 활성화하였다.
카자흐스탄은 지역 차원의 다자협력에서도 선도적 역할을 수행해 왔다. 대표적으로, 카자흐스탄은 독립국가연합(CIS: Commonwealth of Independent States), 유라시아경제연합(EAEU: Eurasian Economic Union), 집단안보조약기구(CSTO: Collective Security Treaty Organization), 상하이협력기구(SCO: Shanghai Cooperation Organisation), 이슬람협력기구(OIC: Organization of Islamic Cooperation) 등의 창립 멤버로 참여하였다. 특히, 1992년에는 아시아에서의 상호 신뢰 구축 회의(CICA: Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia) 창설을 제안하였으며, 이는 카자흐스탄 다자외교의 상징적인 업적으로 지목되고 있다. 현재 CICA는 30여 개국이 참여하는 지역 다자안보포럼으로 성장하였다.
결론적으로, 카자흐스탄 외교에서 ‘다자주의’의 의미는, 자국의 전략적 이익을 실현함과 동시에 국제 평화와 번영에 기여하는 것이라고 할 수 있다. 토카예프 대통령은 “우리는 어떤 경우에도 양자 및 다자 약속을 저버리지 않을 것”이라고 강조하였으며, 이러한 맥락 아래 카자흐스탄은 향후 다자주의에 입각한 외교 노선을 지속 강화해 나갈 것으로 전망된다.
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*각주
1) Lippert, B., Mair S. (Hg.) Mittlere Mächte – einflussreiche Akteure in der internationalen Politik. SWP-Studies 1. Januar 2024, Berlin. https://www.swp-berlin.org/publications/products/studien/2024S01_MittlereMaechte.pdf; Kazakhstan and role of the middle powers: fostering security, stability and sustainable development
2) Remarks of the President of the Republic of Kazakhstan at the Plenary Session of the inaugural Astana Think Tank Forum. https://www.akorda.kz/en/remarks-of-the-president-of-the-republic-of-kazakhstan-at-the-plenary-session-of-the-inaugural-astana-think-tank-forum-1794416
3) The Astana Times, Tokayev Outlines Vision for SCO Priorities at Tianjin Summit, 2025.09.01.
4) Belta, Kazakhstan urges to unite SCO efforts in fight against terrorism, 2025.09.01.
5) Explainer: What is China's message as it hosts 'largest-ever' SCO summit? https://monitoring.bbc.co.uk/product/b0004hq1
6) President Kassym-Jomart Tokayev addressed the meeting of the Council of Heads of State of the SCO Member States.https://www.akorda.kz/ru/prezident-kasym-zhomart-tokaev-vystupil-na-zasedanii-soveta-glav-gosudarstv-chlenov-shos-183857
7) Secretary-General's address to the Opening of the General Debate of the 80th Session of the General Assembly. https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2025-09-23/secretary-generals-address-the-opening-of-the-general-debate-of-the-80th-session-of-the-general-assembly-trilingual-delivered-scroll-down-for-all-english-and-all-french?utm_source
8) Kazakhstan’s president: Strengthen the UN by modernizing multilateralism. https://thehill.com/opinion/international/5335186-kazakhstans-president-strengthen-the-un-by-modernizing-multilateralism/; Kazakhstan’s President on balancing Russia, China and the West | Talk to Al Jazeera. https://www.youtube.com/watch?v=oSM3aFyyuN0
9) The Astana Times, Tokayev Calls for Peace at Congress of Leaders of World and Traditional Religions, 2025.09.17.
[참고자료]
Official statements
Xinhua (2025). Full text of Xi Jinping's speech at the 'Shanghai Cooperation Organization Plus' Meeting. https://english.www.gov.cn/news/202509/01/content_WS68b584acc6d0868f4e8f53c8.html
Akorda (2025). Statement by President of Kazakhstan Kassym-Jomart Tokayev at the General Debate of the 80th session of the UN General Assembly. https://akorda.kz/en/statement-by-president-of-kazakhstan-kassym-jomart-tokayev-at-the-general-debate-of-the-80th-session-of-the-un-general-assembly-248206
Kazakhstan addressed the general debate of the 79th session of the UN General Assembly. https://www.gov.kz/memleket/entities/mfa/press/news/details/854683?lang=en
Analytical Reports
Lippert, B., Mair S. (2024). Mittlere Mächte – einflussreiche Akteure in der internationalen Politik. SWP-Studies 1. Januar 2024, Berlin. https://www.swp-berlin.org/publications/products/studien/2024S01_MittlereMaechte.pdf
News Reports
Qazinform (2025). IMF data: Kazakhstan leads post-soviet states in GDP per capita
https://qazinform.com/news/imf-data-kazakhstan-leads-post-soviet-states-in-gdp-per-capita-b9b559
President Tokayev Addresses Rise of Middle Powers at Astana Think Tank Forum https://astanatimes.com/2024/10/president-tokayev-addresses-rise-of-middle-powers-at-astana-think-tank-forum/
Akorda (2024). Kassym-Jomart Tokayev addresses the plenary session of the inaugural Astana Think Tank Forum. https://www.akorda.kz/en/1-1794039
BBC (2025). Explainer: What is China's message as it hosts 'largest-ever' SCO summit? https://monitoring.bbc.co.uk/product/b0004hq1
Akorda (2025). President Kassym-Jomart Tokayev addressed the meeting of the Council of Heads of State of the SCO Member States. https://www.akorda.kz/ru/prezident-kasym-zhomart-tokaev-vystupil-na-zasedanii-soveta-glav-gosudarstv-chlenov-shos-183857
Secretary-General's address to the Opening of the General Debate of the 80th Session of the General Assembly. https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2025-09-23/secretary-generals-address-the-opening-of-the-general-debate-of-the-80th-session-of-the-general-assembly-trilingual-delivered-scroll-down-for-all-english-and-all-french?utm_source
Uphold founding principles and ‘be better together’: General Assembly President. https://news.un.org/en/story/2025/09/1165919
https://egemen.kz/article/297264-syrtqy-sayasattynh-basymdyqtary
https://baq.kz/qul-mukhammed-buryngy-qyzmet_231764/
https://kaz.tengrinews.kz/news/alemdk-tartp-kaupszdk-ekonomika-jane-ji-tokaev-tyantszindeg-368632/
https://astanatimes.com/2025/09/tokayev-outlines-vision-for-sco-priorities-at-tianjin-summit/
https://eng.belta.by/politics/view/kazakhstan-urges-to-combine-sco-efforts-in-fight-against-terrorism-171038-2025/
Interviews
Ana Tili (2025). Kassym-Jomart Tokayev: "The goal is to strengthen the economy and sovereignty." The head of state's interview with the newspaper "Ana tili" https://akorda.kz/ru/kasym-zhomart-tokaev-cel-ukrepit-ekonomiku-i-suverenitet-20524
Tokayev (2024). Euroviews. Middle powers have the power to save multilateralism. https://www.euronews.com/2024/05/28/middle-powers-have-the-power-to-save-multilateralism
Tokayev (2025). Kazakhstan and role of the middle powers: fostering security, stability and sustainable development. https://readabook.store/products/9789815203691
The Hill (2025). Kazakhstan’s president: Strengthen the UN by modernizing multilateralism. https://thehill.com/opinion/international/5335186-kazakhstans-president-strengthen-the-un-by-modernizing-multilateralism/
Al Jazeera (2025). Kazakhstan’s President on balancing Russia, China and the West | Talk to Al Jazeera. https://www.youtube.com/watch?v=oSM3aFyyuN0
The English version of the original article can be downloaded below.
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