지난 10월 23일 열린 제13기 전국인민대표대회 상무위원회 제31차 회의에서 “일부 지역 부동산세 개혁 시범 실시에 관한 결정(关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定¹⁾, 이하 결정)”이 통과되었다. 결정의 주요 내용은 다음과 같다.
1. 시범지역의 부동산세 과세 대상은 농촌 주택지 및 그 위에 지어진 주택을 제외한 주거용과 비주거용(상업용, 공업용 등) 등 모든 부동산, 비주거용 부동산 중 건물은 방산세잠행조례(房产税暂行条例), 토지는 성진토지사용세잠행조례(城镇土地使用税暂行条例)를 적용
2. 시범지역의 부동산세 납세의무자는 과세 대상 토지와 주택의 토지 사용권자와 주택 소유권자
3. 부동산세 시범에 대한 구체적인 방법(具体办法)은 국무원이, 구체적인 시행세칙(具体实施细则)은 시범지역 인민정부가 제정
4. 시범 기간은 국무원의 시범 방법이 발표된 날로부터 5년

세부담 경감을 위한 농업세 폐지, 내자와 외자기업 간 세부담 불평등 해소를 위한 내외자 기업소득세 통일, 이중과세로 인한 기업의 세부담 완화를 위한 증치세 개혁, 계층 간 소득 불평등 해소를 위한  개인소득세 개혁 등도 함께 논의되었다.

2011년 현재, 부동산세를 제외한 조세의 개혁이 완료되었다. 2006년 농업세가 폐지되었고, 2008년 1월 1일부터 내외자 통일된 기업소득세를 실시하였다. 중국 조세개혁에 있어 가장 난도가 높은 증치세 개혁은 2012년 시범을 시작으로 2017년 마무리되었다. 증치세는 우리나라의 부가가치세에 해당하는 세금으로, 중국은 증치세와 영업세³⁾로 분리하여 생산형 증치세⁴⁾를 실시하여 기업의 세부담이 높았다. 기업의 세부담 완화를 위하여 소비형 증치세로 전환하고 영업세를 증치세에 포함시켰다. 2017년 약 60년 동안 과세되던 영업세가 사라졌다. 2019년도부터 종합소득세를 실시하고 있다. 하지만 부동산세는 여전히 논의 중으로 이는 다른 세금과 달리 개혁이 쉽지 않음을 보여준다.

앞서 언급하였듯 중국의 부동산세 개혁은 2003년도부터 시작하였다. 기나긴 논의를 거쳐 “개인이 보유하고 있는 주택에 대하여 보유세를 과세해야 한다”라는 점에서 공감대가 형성되었다. 하지만 “누구를 대상으로, 어떻게 과세할 것인가”라는 점에서 의견이 분분하여 여전히 논의 중이다.

2011년 상하이와 충칭이 시범적으로 개인 보유 주택에 방산세를 과세하면서 부동산세 개혁에 대한 논의가 급물살을 탔다. 하지만 이 두 지역만 시행할 뿐 시범이 다른 지역으로 확대되지 않으면서 소문만 무성한 개혁이 되어버렸다. 이후 2015년 입법법(立法法)을 수정하면서 “조세의 부과 및 징수는 반드시 법률에 근거해야 한다”는 조세법정주의를 명확히 하면서⁵⁾ 부동산세 입법 작업이 실시되었고 부동산세 개혁이 다시 한번 조명을 받았다. 그러나 여전히 소문만 무성할 뿐 이렇다 할 내용이 없는 가운데 이번 결정이 발표되면서 부동산 개혁이 다시금 화제가 되고 있다.

중국 부동산세 개혁이 어떤 방향으로 진행될지는 국무원의 발표가 있어야 알 수 있겠지만 그동안 중국 내에서 논의된 내용을 토대로 큰 흐름에서 지방재정 확충, 부동산 가격 안정화, 소득 재분배로 정리해 볼 수 있다. 부동산 보유세는 부동산 보유 단계에 과세한 세금을 통칭하는 것으로, 지방세의 일종이다. 따라서 지방정부의 재정 확충이 주요 기능이며 부동산 가격 안정화와 소득 재분배는 보조 기능이라고 할 수 있다.

중국 지방정부는 그동안 토지 사용권 판매를 통해 재정을 충당하는 이른바 토지재정을 통해 부족한 재원을 확충하였다. 하지만 한정된 자원인 토지 사용권 판매를 통한 재정 확충이 장기적인 측면에서 지방정부의 안정적인 재정수입원이 될 수 없는 가운데 증치세 개혁으로 지방정부의 주요 수입원이던 영업세가 사라지면서 지방정부의 안정적인 재원 확충을 위해 부동산 보유세가 필요하다. 부동산 보유세를 통해 재원을 확충하고자 한다면 우리나라의 재산세와 같이 수익자 부담 원칙에 따라 과세 범위를 넓히고 낮은 세율을 적용해야 한다. 하지만 중국은 토지공유제를 실시하는 나라로 단기간에 과세 범위를 넓히기란 쉽지가 않다. 신중국 성립 이후 중국은 줄곧 토지공유제라는 토지제도를 실시하고 있다. 하지만 중국 특색의 사회주의 시장경제가 들어서면서 토지공유제라는 제도하에 토지시장과 주택시장이 만들어져 재산권의 형태가 매우 복잡하다. 즉 부동산 시장이 형성되기 전 실물분배제도를 통해 분배된 공유 재산권 개념의 주택, 정부 기관 및 기타 기관에 제공한 복지 주택, 도시 토지 위에 지어진 대산권 주택, 집체 토지 위에 지어진 소산권 주택, 보장성 주택 등 종류가 매우 다양하다. 공평한 세부담이 실현되지 않는다면 심각한 조세저항을 불러올 수 있다. 부동산 보유세는 미실현 이익으로 부동산의 가치가 조세저항을 불러오지 않도록 평가하는 것이 중요하다. 하지만 이렇게 복잡한 재산권 형태로 인해 부동산 가치를 평가하기가 쉽지 않다. 중국 부동산세 개혁의 장기적인 방향은 분명 지방재정 확충을 위한 쪽일 것이나 이번 개혁 시범만으로는 한계가 있을 것이다.

다음은 부동산 가격 안정화와 소득 재분배로, 조세 정책만으로 부동산 가격을 안정화할 수는 없다. 주택 공급 정책 및 금융 정책 등 부동산 관련 정책이 유기적으로 작동할 수 있는 메커니즘이 형성되어야 가능한 것으로 이 역시 장기적인 측면에서 개혁이 진행될 것이다. 결국 장기적으로 지방재정 확보와 부동산 가격 안정화를 실현하고 단기적으로 소득 재분배 기능에 초점이 맞춰질 것으로 보인다.

소득 재분배는 과세대상은 좁게, 세율은 높게 설정함으로써 조세저항 최소화가 가능하다는 점에서 접근이 용이하다. 더욱이 이번 결정은 최근 시진핑 국가주석이 강조한 “모두가 함께 잘 살자”라는 공동부유와도 관련이 있다. 공동부유는 중국 내 심각한 소득 격차 문제를 해소하고 다퉁사회(大同社会) 건설을 위한 중요한 기조가 될 것으로, 이를 위해 무엇보다 소득 재분배가 절실한 중국이다. 중국은 전체 세수입에서 간접세의 비중이 약 70%로 그 비중이 매우 높다. 간접세는 비례세율로 오히려 소득이 낮은 사람이 더 높은 세금을 부담하는 역진성으로 세부담을 가중시킨다. 소득 재분배에는 큰 도움이 되지 않는다. 공동부유 실현을 위해 간접세의 비중을 낮추고 직접세의 비중을 높여야 한다. 더욱이 부동산 시장의 급격한 성장으로 소득 격차가 심각할 뿐만 아니라 거주자 간 부의 격차도 심각하다. 상하이의 경우 상위 0.1% 가구의 1인당 주택면적은 300m2를 초과하는 한편 하위 5%의 가구 1인당 주택면적은 15m2 미만이다.⁶⁾

상하이와 충칭은 2011년 1월에 개인 보유 주택에 대하여 방산세를 과세하였다. 충칭의 경우 고급주택을 과세대상으로 삼고 비과세면적을 180m2로 세율은 0.5~1.2%로 설정하였다. 상하이는 새로 구입한 주택을 과세대상으로 삼고 비과세면적을 1인당 60m2로, 세율은 0.4~0.6%로 설정하였다.⁷⁾ 당초 계획은 시장 가격에 근거하여 과세표준을 산정하는 것이었으나 산정 어려움으로 거래 가격에 근거하여 과세표준을 산정하고 있다. 예를 들어 2011년 2만 위안에 구입한 주택이 2021년 10만 위안이 되었다고 해도 2만 위안에 근거하여 세금의 기준이 되는 과세표준을 산정한다는 것이다. 상하이와 충칭의 내용이 다르긴 하지만 과세 범위가 좁고 세율이 낮으며 시장 가격이 아닌 거래 가격에 근거하여 과세표준을 산정하고 비과세면적이 지나치게 넓어 실효성이 없다는 평가를 받고 있는 만큼 소득 재분배를 위해 충칭과 상하이보다 강화된 개혁 시범안이 나올 것으로 보인다.

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1) 关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1714400412787190369&wfr=spider&for=pc(검색일 : 2021.11.5.)
2) 房地产税试点来了，这些问题值得关注,  https://baijiahao.baidu.com/s?id=1714733600234667918&wfr=spider&for=pc(검색일 : 2021.11.8 )
3) 증치세는 재화와 서비스 유통 과정 중 발생하는 부가가치에 과세하는 세금, 영업세는 과세대상 서비서의 공급 및 무형자산 양도, 부동산 판매 등에 과세하는 세금
4) 생산형 증치세는 증치세 계산 시 감가상각 포함하여 고정자산의 가치를 재화 및 용역 공급대가에서 공제하지 않음. 부가가치를 일정기간 생산된 모든 최종생산물의 가치로 파악하여 생산형 증치세라고 부름. 고정자산에 대하여 증치세가 중복되는 문제가 있음. 소비형 증치세는 증치세 계산 시 당해 기간에 구입한 고정자산총액을 재화나 용역 공급대가에서 공제하여 소비형 증치세라고 부름. 고정자산총액을 공제하므로 증치세가 중복되는 문제가 없음

5) 杨志勇：房地产税开征 短期内可能导致部分住房抛售, http://www.ctax.org.cn/xstt/zjsd/202104/t20210415_1116659.shtml(검색일 : 2021.11.8.)