중동부유럽

2015년 1백만 명이 넘는 난민의 대규모 유럽 유입으로 촉발된 난민위기에서 유럽은 분열상을 보였다. 인구 5억 명이 넘고 자유주의적 가치를 유지·확산중인 유럽연합 28개국은 불과 전체 인구의 0.2%에 불과한 난민(약 백 만명 기준)을 두고 서로 떠밀고 있다. 이런 논란과 분열의 와중에 EU의 공동이민망명정책은 그 한계를 분명하게 드러냈다. 이 글은 2015년 여름부터 본격화한 EU의 난민위기를 분석한다. 선행연구의 대부분은 이번 위기 발발 이전에 발표되었다. 따라서 이 글은 2015년 난민 위기 발생 이후 공동이민망명정책의 유럽화(초국가화) 경향을 중심으로 분석한다는 점에서 연구의 차별성을 지닌다. EU의 공동이민망명정책은 여러 차원의 이슈다. 난민에 대한 단일 정의부터 시작하여 난민 처리 절차(더블린망명협정), 난민 수용소에 적용되는 동일 지침의 이행, 공동의 외부 국경 방어와 사법 및 내무 당국의 협력 조정부터 초국가적 관련 유럽 기구의 설립과 운영 등 많은 내용을 포괄하는 개념이다. 일단 EU 회원국 시민들은 비자없이 자유롭게 다른 회원국으로 이주하여 생활할 수 있다. 따라서 망명정책은 기본적으로 비EU 회원국 시민들을 대상으로 하며 이민정책과 공통점이 많다. 2015년 여름 난민 위기를 겪으면서 유럽연합은 단기적 대응조치와 함께 중장기적 대응조치도 제시했다. 단기적 조치는 난민이 주로 들어오는 그리스와 이탈리아 등에 인력과 재정 지원을 강화하는 것이다. 중장기적 대응은 집행위원회가 중심이 되어 솅겐 지역을 유지하기 위해 공동이민망명 정책의 개선과 국경관리의 유럽화를 추진중이다. 외부 국경의 관리를 조정하는 EU 국경관리처(Frontex, 프론텍스)를 명실상부한 초국가적 유럽국경해안수비대((European Board and Coast Guard)로 격상하는 것은 집행위원회가 2015년 12월 17~18 유럽이사회에서 정식 안건으로 제안했다. 독일과 프랑스가 이를 적극 지지하지만 그리스와 이탈리아 등 지중해 국가들은 소극적인 반응을 보였다. 독일과 프랑스가 이 기구의 창설을 적극 지지해도 창설이 가능하려면 회원국들이 모두 동의해야한다. 원래 집행위원회의 제안은 수비대를 비상 파견할 때 해당 회원국이 거부권을 행사하지 못하게 했는데 논의 과정에서 거부권을 행사할 수 있게 수정이 된다면 이는 이 기구의 성격 자체가 무의미해지는 셈이다. 2015년 한 해 1백만 명 정도의 난민이 유입된 독일은 이 기구의 창설을 적극 밀어붙이겠지만 창설은 현실적으로 매우 어렵다. 반면에 EU로 계속 들어오는 난민을 회원국들의 경제력과 인구에 비례하여 의무적으로 배분하는 것은 중동부 유럽 회원국들이 반발해도 가능하다. 우선 정책결정이 가중 다수결이어 헝가리나 폴란드가 반대해도 통과될 가능성이 높다(EU 전체 회원국 인구의 65%를 차지하고 55%의 회원국(현재 28개 회원국이므로 15개국 이상이 지지하면 가중 다수결로 채택된다). 헝가리나 폴란드가 이 결정을 따르지 않으면 집행위원회의 제재 절차가 가해진다. 따라서 난민의 의무적 할당은 일부 국가들이 국내 사정을 의식하여 반대의 목소리를 높이겠지만 점차 가능해 진다. 따라서 2015년의 난민위기를 계기로 EU는 공동이민망명정책의 개혁에 박차를 가해왔으나 그 성과는 아직도 부분적이다.