인도네시아의 수도이전 발표
재선에 성공한 조코 위도도(이하, 조코위) 인도네시아 대통령은 다가오는 10월부터 두 번째 임기가 시작된다. 중임이 가능한 대통령제에서 재선에 성공하고 집권 2기를 맞이하는 대통령의 권한은 그 어떤 순간보다도 막강하다고 한다. 조코위 대통령에게 지금이 바로 그 순간이다. 인기와 지지율에 연연하지 않고 국가를 위해 해야 할 일을 하겠다고 당선 소감을 밝힌 조코위 대통령은 지난 8월 26일 수도 이전 계획을 발표했다. 인도네시아 정부는 지난 3년 동안 심도 있는 조사를 실시했고, 이를 바탕으로 수도를 동부 칼리만탄주의 펜아잠 파세르 우타라(Penajam Paser Utara) 지역의 일부와 쿠타이 쿠르타느가라(Kutai Kertanegara)의 일부 지역으로 옮기기로 결정했다.

1945년 독립 이후 초대 대통령부터 많은 집권자들이 수도 이전에 관해 이야기했지만, 아무도 구체적인 계획으로 발전시키지는 못했다. 조코위 대통령은 TV 연설에서 “위치는 매우 전략적이다. 이곳은 인도네시아의 중심이고 다른 도시와도 가깝다. 현재 자카르타는 정치, 상업, 금융, 무역, 서비스의 중심지로서 너무 과중한 무게를 감당하고 있다.“고 설명했다(Guardian 2019). 지질학자들에 따르면 칼리만탄은 지진과 화산 폭발로부터 매우 안전한 지역이다.

자카르타의 역사
자카르타는 오랫 동안 다양한 이름으로 불려졌다. 자카르타에 존재한 최초의 왕국은 타루마느가라(Tarumanegara)로서 약 4세기경에 존재했던 것으로 추정된다. 다음으로 9세기경에 순다 왕국이, 7세기부터 13세기까지 수마트라를 기반으로 강성했던 스리위자야(Srivijaya) 제국의 봉신국으로 등장하기 시작했다. 이 시기부터 자카르타 북부 지역에 있는 순다 클라파(Sunda Kelapa)가 항구로 널리 알려지기 시작했는데, 순다 클라파는 당시 서부 자바의 힌두교 왕국이었던 파자자란(Pajajaran)의 중요한 항구였다. 중국, 인도, 중동, 유럽 등에서 온 무역상과 선원들이 향신료 제도, 반튼(Banten), 수마트라 등으로 가기 위해 클라파 항구를 자주 이용했다. 1522년에는 유럽 세력 중 동남아시아를 가장 먼저 찾아왔던 포르투갈이 순다 왕국과 항구를 자유롭게 이용할 수 있는 조약을 체결하고 실질적으로 항구를 지배했다. 1527년에는 중부 자바에 위치한 드막(Demak) 술탄국의 사령관이었던 파타힐라(Fatahillah)가 클라파를 다시 회복하고 이름을 자야카르타(Jayakarta)로 변경했다. ‘Jayakarta’는 산스크리트에서 유래된 단어로서 ‘승리의 도시’라는 뜻이다. 이후 자야카르타는 반튼 술탄국의 일부가 되었다. 수디로(Sudiro)가 자카르타 주지사로 재임하던 시기(1953년-1958년)에 자카르타의 공식적인 설립일을 1527년 6월 22일로 지정했다(Gultom 2018).

인도네시아 역사에 지대한 영향을 준 네덜란드 동인도 회사는 1621년 반튼의 술탄으로부터 자카르타 점유를 승인 받고 이름을 바타비아(Batavia)로 명명했다. 바타비아는 본래 로마제국 시절 게르만의 한 부족이 거주했던 지역으로서 현재 네덜란드 땅의 일부이다. 네덜란드인들은 이 부족을 자신들의 조상으로 믿고 있다. 네덜란드 동인도 회사의 지배부터 네덜란드의 직접 식민통치 시기까지 300년도 넘는 시간 동안 자카르타는 바타비아로 불렸다. 바타비아는 1942년 태평양 전쟁 때 동남아시아의 대부분을 식민 통치했던 일본군에 점령당했는데, 일본군은 바타비아를 ‘자카르타 특별시’로 불렀다. 일본의 패망 후 자카르타는 현재의 이름인 ‘자카르타’로 불리기 시작했고, 1964년 인도네시아 정부는 법을 제정하여 자카르타에 공식적으로 수도의 지위를 부여하였다(Jakarta Post 2013).

왜 이전하려 하는가?
인도네시아 국토면적의 약 7%에 해당하는 자바섬에 인구의 56.7%인 1억 4,500만 명이 살고 있으며 수도인 자카르타에는 약 1,000만 명이 거주하고 있다. 대통령궁이 있는 보고르(Bogor), 인도네시아 대학(UI)이 있는 데폭(Depok), 수까르노-하따 국제공항이 있는 탕그랑(Tangerang), 그리고 많은 한국기업이 입주해 있는 베카시(Beksai)를 합친 광역자카르타를 소위 ‘자보데타벡(JABODETABEK)’이라고 부른다. 자보데타벡의 인구는 약 3,000만 명으로 이들 중 일부가 낮에는 자카르타로 유입되기 때문에 실제적으로는 천만 명이 훨씬 넘는 인구가 자카르타에서 생활하고 있다.

자카르타는 세계 인구 4위 국가의 수도로서 인구와 관련된 문제를 비롯하여 자연재해와 인프라 부족 등에서 기인된 많은 문제를 내포하고 있다. 우선 악명 높은 교통 정체는 너무나 많은 시간을 도로에서 허비하게 만들고 업무를 원활하게 수행하는 데 큰 방해 요소로 작용하고 있다. 지난 2018년 자카르타-팔렘방(Palembang) 아시안 게임 개막식에서 상영된 동영상은 악명 높은 자카르타의 교통 정체의 심각성을 잘 보여주고 있다. 개막식에 참석하기 위해 대통령궁이 있는 보고르에서 자카르타로 이동하던 조코위 대통령이 교통 정체로 인해 차에서 내려 오토바이를 타고 주 경기장에 들어오는, 가상과 현실이 혼합된 모습은 자카르타의 교통 문제의 한 단면을 보여준다. 인도네시아 서민들의 교통수단인 오토바이를 직접 타고 어려움을 극복하는 장면을 연출한 대통령은 재선에 성공했다.

하지만, 근본 문제인 교통 체증을 해결하는 것은 큰 과제로 남아있다. 영국의 윤활유 제조사인 카스트롤(Castrol)의 조사에 따르면 2015년 세계 78개의 도시 중 자카르타의 교통정체가 가장 극심한 것으로 나타났다. 현 자카르타 주지사가 조코위 대통령에게 보고한 자료에 따르면 자카르타는 매년 100조 루피아를 교통 체증으로 낭비하고 있다. 오랜 시간이 아니라 단 며칠을 자카르타에 머문 여행자라도 교통과 관련하여 수도 이전이 필요하다는 것을 쉽게 공감할 수 있으리라 생각된다.

지반 침하와 잦은 홍수는 교통 체증만큼이나 큰 문제다. 자카르타는 자바섬의 서북부에 위치한 해안 도시로서 지표면의 상당 부분이 해수면보다 낮다. 2018년에 방영된 BBC 방송에 따르면 자카르타는 전 세계에서 가장 빠르게 지표면이 낮아져서 만약 지금처럼 방치되면 2050년에는 도시의 상당부분이 침수될 것으로 예상된다. 반둥공대(Bandung Institute of Technology)에서 20년 동안 자카르타의 지반 침하를 연구한 헤리 안드레아스(Heri Andreas)는 “자카르타가 물에 잠길 수 있는 가능성은 그냥 웃고 넘길 문제가 아니다.”라고 밝혔다. 그는 “연구 모델에 따르면 2050년 북부 자바의 약 95%가 물에 잠길 것으로 예상된다.”고 강조한다. 현재 서부 자카르타는 일년에 15센티미터, 동부는 10센티미터, 중부는 2센티미터, 남부는 1센티미터씩 가라앉고 있으며, 그 결과 도시의 절반 가량이 해수면보다 낮다. 엄청난 속도로 지반 침하가 일어나는 이유로 지구 온난화로 인한 해수면 상승과 그보다 더 큰 비중을 차지하는 무분별한 지하수 개발을 꼽을 수 있다. 그런데 ‘무분별’이라는 수식어를 사용하는 것이 조심스러운데, 그 이유는 수돗물을 사용할 수 없는 많은 주민이 어쩔 수 없이 깊게 판 우물물에 의지해서 살아가고 있기 때문이다. 현재 수돗물 공급은 자카르타 주민의 물 수요의 40%만을 충족하고 있다(Lin and Hidayat 2018). 지반 침하와 밀접한 관계가 있는 것이 홍수 문제다. 북쪽이 자바해와 마주하고 있는 자카르타에는 13개의 강이 흐르고 있다. 열대 지방의 집중폭우, 해수면보다 낮은 지표면, 침하되고 있는 지반, 방치되고 있는 강과 하수 시설은 자카르타 서민들이 늘 홍수의 위험에 노출되어 있을 수 밖에 없는 조건들이다.

금년 초에 발표된 그린피스(Greenpeace) 자료에 따르면, 자카르타는 동남아시아에서 대기 오염이 가장 심각한 도시다. 2018년 동안 초미세먼지(PM 2.5)가 1 세제곱 미터 당 45.3 마이크로 그램이었는데, 이는 세계보건기구(WHO)가 정한 기준치의 네 배가 넘는 수치다. 잘 알려진 것처럼 인간의 호흡기를 통해 몸 전체로 확산되는 초미세먼지는 호흡기 계통 질병부터, 심장 발작, 암, 뇌졸중 등을 유발한다(Mustasya and Andriyanu 2019). 대기질지수(Air Quality Index; AQI)는 양호한 상태를 0점, 가장 나쁜 상태를 500점으로 하는 숫자화된 지표인데, 점수가 151~200 구간은 ‘건강에 나쁜’, 201-300 구간은 ‘매우 나쁜’이다. 그런데 자카르타의 경우 대기질지수가 200점을 상회하면서 매우 나쁜 상태가 빈번하게 나타난다. 금년 7월에는 자카르타 주민 31명이 대기오염과 관련하여 조코위 대통령, 보건부 장관, 환경산림 장관을 대상으로 소송을 제기하였다. 소송을 통해 대통령에게 대기 오염을 통제하는 규정을 수정할 것과 인도네시아의 대기질 기준을 강화할 것을 요구했다(Arifah, Iffah Nur and Renaldi, Erwin 2019).

위에서 언급한 것들과는 조금 다른 측면에서 수도 이전의 고민을 살펴보면, 인도네시아는 네덜란드 식민통치 시절부터 자바와 외각 도서지역 간에 큰 개발 격차가 존재했다. 식민통치는 매우 비균질적이었는데, 이는 네덜란드 동인도 회사가 처음부터 식민지배를 목적으로 인도네시아에 온 것이 아니라 상업적 목적, 즉 향신료 무역을 독점하기 위해 왔기 때문이다. 주요 지역에 무역에 필요한 상관을 설치하고 요새를 만들기도 했지만, 아체(Aceh), 발리(Bali) 같은 지역은 거의 200년이 지난 후에야 식민지배를 받았다.

인도네시아의 정치, 경제, 문화 등 모든 것이 너무 자바와 자카르타에만 집중되는 문제는 국가 균형발전의 저해 요소다. 이러한 문제는 군도 국가라는 인도네시아의 지역적 특징 때문에 더욱 두드러진다. 따라서 수도를 군도의 중앙에 위치시킴으로써 자바에 집중되는 발전을 국가 전역으로 분산시키고 국가를 보다 균형 있게 발전 시키려는 큰 계획이 수도 이전에 포함되어 있다. 지난 8월 조코위 대통령은 국회에서 수도 이전에 대해 승인을 요청하는 연설에서 ”인도네시아는 단지 자카르타, 자바만이 아니다. 인도네시아에는 사방(Sabang), 므라우케(Murauke), 미앙가스(Miangas), 로테(Rote)도 있다.”고 말했다. 또한 ”우리의 발전은 인도네시아 중심적이어야 한다. 군도에 있는 모든 사람이 그 발전을 누려야 한다.“고 덧붙였다.

새로운 수도 건설 계획
인도네시아 정부는 동부 칼리만탄의 펜아잠 파세르 우타라(Penajam Paser Utara) 지역의 일부와 쿠타이 카르타느가라(Kutai Kertanegara) 지역 일부를 합쳐 18만 헥타르에 해당하는 부지에 신도시를 건설하려고 한다. 새롭게 건설될 도시는 숲 속의 스마트 시티가 될 것이라고 발표한 인도네시아 정부는 18만 헥타르 중에서 4만 헥타르만 행정수도를 위해 사용하고 나머지 14만 헥타르는 녹지로 조성할 계획을 세우고 있다. 행정수도로 개발될 4만 헥타르 중에서도 정부 청사 건설을 위해 사용될 면적은 약 1만 헥타르에 해당되고 나머지 3만 헥타르는 민간에 판매될 부지들이다. 이는 개발사 혹은 개발업자들에게 판매하지 않고 직접 개인에게 판매될 예정이다. 민간에게 판매될 부지는 1㎡ 당 2백만 루피아로서, 인도네시아 정부는 토지 판매를 통해 총 60조 루피아를 조달할 계획이다. 수도 건설에 필요한 예상 비용은 466조 루피아(약 330억 달러)인데, 정부 자금으로 19%를 충당하고 나머지는 모두 민관협력(PPP)으로 조달할 계획이다.

수도 건설과 이전은 다음과 같이 진행될 예정이다. 우선, 국가개발청(Bappenas)이 수도 이전과 관련된 법안을 작성하고 국회에서 법안이 통과되면, 2020년에는 신도시가 건설될 부지와 관련된 준비가 시작될 것이고 기본적인 인프라를 위한 준비 작업이 진행될 것이다. 2021년에는 마스터 플랜, 토지 사용 계획, 건물 및 인프라 계획에 대한 구체적인 사안이 논의될 것이다. 2022년부터 2024년까지는 조달, 토지 수용, 기술적 디자인, 기공식, 도시확장 계획 등이 이루어질 예정이다. 초기 단계에는 약 150만 명만이 새로운 수도에 거주할 예정인데, 이 인원에는 19만 5,500명의 공무원, 국회의원, 그리고 법조인이 포함될 것이다. 더불어 2만 5,600명의 군인과 경찰, 88만 4,840명의 가족, 그리고 39만 3,950명의 사업가들이 포함될 것이다(Jakarta Post 2019).

새로운 수도 건설 계획 현실적인 문제
한국을 포함한 많은 국가의 사례에서 볼 수 있는 것처럼 수도 이전이 계획처럼 순탄하게 진행되기는 어렵다. 더욱이 인도네시아의 경우 1,000킬로미터도 더 떨어진 새로운 섬에 신도시를 건설해야 하기 때문에 더 많은 제약이 있다. 가장 급하고 실질적인 문제는 국회로부터 승인을 받는 문제다. 현재 대통령을 지지하는 여당 연합 5개 정당 중에서 대통령이 속한 PDI-P만이 강한 지지를 표명했고, 나머지 정당은 분명한 지지를 표명하지 않고 있다. 자연을 파괴하지 않고 자연과 공존하는 도시를 건설하겠다고 발표했지만, 환경론자들은 수도 건설과 이전에 필요한 330억 달러의 비용이 신중하게 잘 사용되지 않으면 한 곳의 생태적 재앙이 다른 곳으로 이전될 뿐이라고 주장한다. 더불어 수도를 이전한다고 해서 자카르타가 직면하고 있는 문제가 모두 사라지는 것이 아니다. 행정수도를 이전해도 자카르타는 금융과 상업적 수도로서의 기능을 수행하고 현재 자카르타에 거주하는 약 천만 명의 거주민도 그대로 남을 계획이다. 엄청난 예산을 신도시 건설에 사용하는 것이 자카르타의 문제를 더욱 악화시킬 수 있다는 주장도 제기되고 있다. 자카르타의 많은 문제는 부족하고 낡은 인프라 문제에서 기인된 것인데 이를 개선하는 데 필요한 자금이 신도시 건설에 사용되면 기존의 문제는 더욱 악화될 것이라는 것이다.

한 여론조사 기관에 따르면 8월 26일부터 30일까지 34개 주에서 1,000명을 대상으로 수도 이전에 대한 대면 인터뷰를 실시했다. 참가자의 86.7%가 수도 이전에 대한 정부의 계획을 인지하고 있었으며, 이중 45.5%는 수도 이전에 반대, 40.7%는 찬성, 14%는 잘 모르겠다고 대답했다. 반대하는 목소리는 20대 이하에서 가장 높게 나왔고, 찬성은 60대 이상에서 가장 높게 나왔다. 수도 이전에 찬성하는 응답자는 그 이유를 ‘균형 잡힌 경제성장을 도모할 수 있고’, ‘자카르타의 인구밀도를 낮출 수 있고’, ‘교통 체증을 완화할 수 있고’, ‘더 나은 기회를 제공할 수 있기 때문’이라고 대답했다. 반대하는 입장은 대통령이 당면한 현안을 먼저 해결해야 하고, 그 다음 수도 이전을 생각해야 한다고 주장했다. 이들은 경제문제와 실업문제, 이미 국토 불균형 발전이 심각하게 대두되고 있는 파푸아(Papua) 문제가 우선 순위가 되어야 한다고 주장했다(Detik News 2019).

자카르타가 수도의 기능을 수행하기에는 여러 가지 문제가 있다는 것에는 많은 사람이 동의를 한다. 하지만 수도 이전을 통해 자카르타의 문제를 해결할 수 있을지에 대해서는 누구도 확신할 수 없다. 또한 수도 이전으로 인해 초래될 수도 있을 손해를 걱정하는 기득권층에게 기존의 질서를 변경하는 것은 반갑지 않은 소식일 수 있다. 또한 자카르타가 직면한 문제의 직접적인 피해 당사자인 서민들도 자신의 생활터전에 초래될 변화에 대한 막연한 걱정과 우려를 나타낸다. 자신이 수도에서 살고 있다는 자부심을 갖고 있던 일부 시민은 “우리가 촌놈(orang Kampung)으로 전락하는 거냐”고 감정적인 반응을 보이기도 한다. 지난 10년 동안 매년 한두 번씩 자카르타를 방문하고 자카르타를 제2의 고향으로 생각하고 있는 필자도 늘 수도 이전의 필요성을 주장했지만 막상 인도네시아 정부가 수도 이전을 발표하고나니, “과연 수도 이전으로 자카르타의 근본적인 문제가 해결될 수 있을까?”라는 의구심에 사로잡히지 않을 수 없다. 지금까지 아무도 실천에 옮기지 못한 수도 이전을 결심한 조코위 정부의 결단이 자카르타의 문제를 해결하는 데도 필요한 시점이라고 생각된다.