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[전문가오피니언] 세르비아 에너지 부문의 녹색전환: 잠재적 기회 및 난관 분석
세르비아 Mihajlo Djukic, Marina Savkovic Institute of Economic Sciences, Metropolitan University Research Associate, Assistant Professor 2023/06/08
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서론
오늘날의 기후 위기는 에너지 부문의 ‘공정전환(Just Transition)’의 시급함을 대변한다. 2021년 2월을 기준으로 세르비아를 비롯한 197개국이 서명한 파리협정(Paris Agreement)1)은 지구 평균 기온 상승을 산업화 이전 대비 섭씨 1.5도(℃) 이하로 제한한다는 목표를 세우고 있다(UN, 2015). 이외에 세르비아가 참여한 또 하나의 핵심 구상은 2020년 11월에 발표된 ‘서발칸 국가 녹색의제에 관한 소피아선언(Sofia Declaration on the Green Agenda for the Western Balkans, 이하 ‘소피아선언’)2)’으로, 본 선언 참여국들은 ▲기후, 에너지, 교통수단 ▲순환경제 ▲환경오염 ▲지속가능 농업 및 식량 생산 ▲생물다양성의 5대 분야에 걸쳐 녹색 경제 이행을 위해 다양한 조치를 취하는 데에 합의했다(RCC, 2020). 지속가능한 에너지 정책으로의 공정전환 달성에 중요한 조치로는 화석연료 의존도 저감, 그리고 수력·태양광·풍력·바이오가스·바이오매스 등 신재생에너지원 사용을 통한 에너지 효율성 및 공급량 제고 등이 있다. 이러한 노력을 바탕으로 지속가능한 에너지 전환 과정을 단계적으로 밟아나갈 수 있다면 사회·경제·환경적 측면에서도 상당한 수준의 장기적 혜택을 기대할 수 있을 것이다.
세르비아의 에너지 부문 현황
2012년 3월에 유럽연합(EU) 가입 후보국 지위를 부여 받은 세르비아는 지금까지 에너지공동체(Energy Community) 설립조약, 파리협정, 소피아선언에 서명하고 이들 구상에 지지를 보내고 있다. 이에 따라 세르비아는 석탄에너지의 단계적 퇴출을 국제적으로 공약하고 이를 위해 구체적인 달성 목표치도 설정해 놓은 상태이다. 하지만 세르비아에서 최근 법적 기반을 확보한3) 국가에너지·기후통합계획(NECP, National Energy and Climate Integrated Plan)에는 아직 2050년까지의 탈탄소화 달성을 위한 구체적 정책 및 행동이 반영되어 있지 않으며, 2040년까지의 전략과 2050년까지의 전망을 담은 문건인 개발에너지전략(Development Energy Strategy)도 아직 작성 단계에 있다. 이들 전략 문건은 채택 이후 녹색 에너지 이행의 방향성과 관련 조치, 목표를 설정하고 에너지 부문 개발과 관련한 지침을 제공하게 될 예정이다.
현재 세르비아의 에너지 부문은 전력발전을 중심으로 국내에서 산출되는 석탄의 활용도가 높고, 특히 갈탄이 발전량의 약 70%를 차지한다. 세르비아에서 채굴되는 석탄 자원은 주로 콜루바라(Kolubara) 및 코스톨락(Kostolac) 석탄 분지에서 나오는데, 이 때문에 해당 지역은 대기의 질이 나쁜 편에 속한다. 현재 여타 유럽 국가에 비해 효율성은 낮으면서 석탄 의존도는 높은 세르비아 에너지 부문의 현황을 감안하면, 앞으로의 지역경제 녹색화 노력이 중앙·지방정부를 망라한 모든 수준의 정책에서 큰 중요성을 지닌다고 할 수 있다.
세르비아가 공정전환을 추진하는 과정에서 직면한 도전과제는 크게 두 가지 종류로 나눌 수 있는데, 이 중 첫째 문제는 많은 재원을 필요로 하는 유관 구상의 특성상 재정적 난관이 크다는 점이다. 사업 기간, 대상 부문, 직·간접 피해로부터의 주민 보호, 정책 중점과 같은 다양한 요소가 결부된 청정에너지 전환의 소요 재원 규모를 사전에 정확히 추산하는 일은 매우 어렵다. 다만 지금까지 나온 재원 소요 추정치를 살펴보면 먼저 세르비아의 EU 가입 협상문서에서 환경과 기후변화를 다루는 27절에 규정된 요구사항을 모두 충족하는 데에만 106억 유로(한화 약 15조 원)가 필요하다는 분석이 존재하며(Coalition 27, 2018), 2022년 12월에 세르비아 광업·에너지부(Ministry of Mining and Energy) 장관이 내놓은 발언4)에 따르면 앞으로 25년간 유관 구상에 투입될 재원의 총량은 320억 유로(한화 약 45조 원) 상당이다(Ceeenergynews, 2022). 따라서 세르비아의 에너지 전환이 성과를 거두기 위해서는 능동성과 미래지향성을 지닌 정부 예산 기획과 국제 금융기관의 맞춤형 지원이 필수적이다.
둘째 문제는 공정전환 과정을 조율하고 지도하는 데 필요한 국가적 관리기제의 필요성이다. 이러한 관리기제는 국가적 전략과 사업 기획을 입안함에 더해 관련 절차 전반을 통제·감독할 수 있는 정책결정기관 및 세부 조직을 수립하는 역할을 담당한다. 한편 이 과정에서 다루어야 할 중요한 개혁 과제 중 하나는 세르비아 에너지공사(EPS)의 구조조정인데, 세르비아 내에서 거래되는 전력의 90% 이상을 생산하는 최대 규모의 전력공급사인 EPS는(BOS, 2023) 전력 수입 등에 많은 비용을 소모하면서 2022년 한 해간 10억 유로(한화 약 1조 4,000억 원) 규모의 적자를 냈다5). 세르비아는 전력발전 효율성이 낮다는 문제 때문에 상당량의 전력을 해외에서 수입하고 있으며, 에너지 부문의 구조조정 노력이 지연될수록 여기에서 지속적으로 발생하는 비용도 함께 늘어날 수밖에 없다.
모든 부문의 전환 과정이 그러하듯, 세르비아의 에너지 개혁도 경제부문과 인구 계층별로 서로 다른 혜택과 비용을 가져오게 된다. 개혁을 통해 기대할 수 있는 혜택의 대표적 사례는 지속가능한 경제 발전의 촉진으로, 여기에서 발생하는 긍정적 효과는 장기적으로 재생에너지원 활용이 가능한 모든 부문 및 인구에 영향을 주게 된다. 반면 전통적 에너지원 생산량이 줄어들면 해당 분야 및 관련 업종 종사자들은 직업을 잃게 되며, 이에 따라 기존의 전력발전 형태와 결부된 자신의 이익을 보호하려는 이해관계자들이 연합해 에너지 전환의 지연 혹은 중단을 기도할 가능성이 높다. 현재 에너지 전환에 반대하는 세력은 EPS 및 유관 경제 주체로 구성되어 있으며, 이들은 재생에너지 비중 증대 구상이 특히 채광 부문에 종사하는 근로자에게 불공정한 피해를 야기한다고 주장한다. EPS는 지금도 코스톨락 지역에 신규 화력발전소를 건설하고 여러 발전설비 확장도 계획하고 있기에, 향후 공정전환 과정에서도 이들 요소가 부정적 영향을 미칠 가능성을 배제할 수 없다(BOS, 2023)6).
세르비아의 공정전환을 위한 대안적 에너지원 모색 및 당면과제
세르비아의 1차 에너지 소비량 중 52%, 전체 에너지 소비량 중 3분의 2 이상을 담당하는 석탄은 앞으로 약 60년이면 고갈될 것으로7) 추산된다(FES, 2020). 여기에 세르비아 경제의 에너지 집약도가 EU 평균에 비해 최대 4배가량 높다는 점을 함께 감안하면, 에너지 정책의 변혁은 국제 협정 이행 차원에서뿐만 아니라 국가의 미래 발전을 위해서라도 반드시 필요한 노력이다. 그렇다면 지금까지 주요 에너지원으로 사용되었던 석탄을 대체할 수 있는 대안에는 무엇이 있을까?
먼저 천연가스는 몇 가지 이유에서 석탄의 완전한 대체제로서 부적합하다. 첫째, 천연가스 또한 궁극적으로는 화석연료의 일종이기에 지속가능한 발전 목표 달성에 이상적인 수단이라 할 수 없다. 둘째, 현재 세르비아 에너지 공급량의 약 15%를 담당하는 천연가스의 85%는 해외에서 수입되며, 특히 주요 공급국인 러시아에 대한 의존도가 높다는 문제가 존재한다.
반면 바이오매스의 경우 보이보디나(Vojvodina) 지역을 중심으로 한 농업 생산에서 나오는 대량의 부산물을 원료로 활용할 수 있다는 점에서 현실적인 석탄 대체 잠재력이 보다 높다. 또한 세르비아에서 생산할 수 있는 바이오매스의 양은 현재 석탄 채굴량의 40% 정도인 것으로 파악되어 향후 개발 가능성이 충분하다.
한편 태양광 및 풍력 또한 대표적인 대체 에너지원이다. 이들은 생산설비 건설에 많은 재원이 필요하고 전력 생산량이 주·야 순환이나 날씨에 의존적이라는 한계를 안고 있기는 하지만, 기술 도입 비용이 장기적으로 점차 줄어들 것이라는 점을 감안하면 지역별로 태양광·풍력 시설을 건설하는 방안도 충분히 고려할 가치가 있다. 특히 태양광 발전은 단일 가구와 같은 소규모 주체도 전력 생산자가 될 수 있다는 장점이 있어 이를 바탕으로 자체 소비량 충족을 위한 가계 단위의 자가발전을 장려하는 방안도 고려할 수 있다.
마지막으로 세르비아는 수력발전 개발 잠재력도 풍부한데, <그림 1>에서 보듯 수력발전의 비중이 큰 세르비아는 수력발전 설비용량에서 서발칸 지역 국가 중 1위를 기록하고 있다. 최근 발생한 에너지 위기 이후, 대량의 에너지를 생산할 수 있는 수력발전소 용량 확대 노력을 가속화하는 방안도 거론되고 있는데, 다만 이 경우 댐 건설 등으로 인한 환경적 악영향에 대한 고려도 함께 이루어져야 할 것이다.
<그림 1> 세르비아 내 발전소 형태별 설비용량 비중
자료: 세르비아 에너지청(AERS) 2021년도 에너지 부문 보고서(AERS, 2022)
세계은행(World Bank)은 2022년 보고서8)를 통해 세르비아가 친환경성과 회복력을 지닌 성장 도모를 위해 세 가지의 상호 연관된 영역에서 시급한 노력에 나설 것을 권고했다(World Bank, 2022). 첫째, 일부 상품의 생산 과정에서 발생하는 이산화탄소 배출량이 해당 상품의 최종 가격에도 반영되어야 한다. EU는 2026년부터 시행할 예정인 탄소국경조정제도(CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanism)에 따라 탄소 배출량이 많은 상품에 추가 분담금을 물리는 형식으로 온실가스 배출량 저감을 촉진하는 유인책을 신설할 계획이다. 이 구상과 관련한 보고서에서는 비록 세르비아 경제 전반이 CBAM으로 입는 악영향은 크지 않지만, 철강 부문의 경우 2035년까지 생산량이 기존의 3분의 2 수준으로 줄어드는 등 일부 부문은 상대적으로 큰 피해를 입을 수 있을 것으로 내다본다. 둘째, 대기오염, 폐기물 관리, 에너지 효율성 등에 관한 경제 부문별 개혁이 필요하다. 세르비아는 지난 수년에 걸쳐 상기 부문 중 여럿에 관한 법령 개혁을 진행했지만, 대기오염과 같은 일부 부문은 여전히 제대로 된 법적 검토의 대상이 되지 않았다. 셋째, 유관 분야 제도의 강화는 세르비아의 에너지 부문 개혁 노력이 성과를 내기 위한 필수조건으로, 세르비아의 제도 및 법집행 역량이 아직 충분히 못한 수준임을 감안하면 이 과제의 달성은 매우 큰 중요성을 지닌다.
공정전환의 사회적 측면에 대한 고려
공정전환 과정에서는 노동시장 및 미래 일자리에 대한 영향과 같은 사회적 측면의 요소도 무시할 수 없으며, 따라서 이들 문제도 개혁 절차의 중요한 일환으로 다루어야 한다. 이 중에서 가장 중심적인 문제에는 화석연료 탈피에 따라 없어지는 일자리 대체 및 손실 보상, 유관 분야 종사인력의 추가·재교육이 있다. 또한 기존 에너지 생산설비 소재지를 중심으로 지역개발 측면의 균형 유지 노력도 중요한데, 이는 에너지 전환이 직접적으로 연관된 부문 이외에 공급망을 통해 간접적으로 연결된 여타 부문에도 영향을 미치기 때문이다.
기존 에너지 설비가 폐쇄되면 유관 부문에 종사하던 근로자 가계의 소득은 물론 지역경제 전반에도 간접적으로 타격이 가고, 이로 인한 구매력 감소는 보다 넓은 지역의 경제활동 둔화에서 시작해 전반적 실업률 상승, 거주인구 감소, 빈곤율 상승과도 같은 심각한 문제를 불러올 수 있다. 또한 에너지 전환은 노인, 여성, 직무 경험이 없는 청년층, 촌락 거주민에게 상대적으로 더욱 많은 경제적 부담을 야기하기도 한다. 다른 한편으로 녹색 경제 및 에너지 전환 원칙의 준수는 차세대 일자리 창출에 따라 수요가 늘어나는 직종을 대상으로 한 추가·재교육을 통해 취약계층의 경제적 권익을 향상시키는 폭넓은 기회를 제공할 수도 있다.
에너지 개혁은 이처럼 장점과 단점이 혼재한 성격 때문에 그 과정이 복잡하고 수많은 부문이 결부되어 있으며, 이에 따라 지역경제의 다변화와 단일 부문 의존성 타파를 위한 부가적 노력을 필요로 한다. 다만 세르비아에서는 기관 간 협업이 적극적으로 이루어지고 있지 못하다는 문제 때문에 이러한 과정을 적시에 완수하는 일이 어려울 것으로 우려되고, 이외에 각 지역 내부 경제권 및 공동체의 현황에 대한 통계자료도 충분치 않아 상세한 정보 수집에도 난관이 예상된다.
현재까지 집계된 초기 자료에 따르면 세르비아의 공정전환에 따라 직접적 상실 위기에 놓인 일자리 수는 약 8,000개인 것으로 나타난다(FES, 2020). 물론 이 수치가 해당 일자리 종사자들이 전환 첫 단계에서부터 모두 실직 상태에 놓인다는 것을 의미하지는 않지만, 석탄산업의 비중이 큰 지자체에 가해지는 경제적 부담은 상당할 수밖에 없기에 정부가 개입해 이러한 외부 충격에 상응하는 보상을 제공하는 정책을 도입할 필요가 있다. 본 측면에서 요구되는 정부 개입의 구체적 형태로는 경제적 포용성 향상 및 기업 개발 프로그램이 있으며, 특히 에너지·광업 부문이 지역내총생산(RGDP)의 3분의 1 이상을 담당하는 지자체를 중점 대상으로 삼아야 한다.
결론
세르비아의 채광·채굴 부문은 비록 국가 GDP나 일자리 비중에서 큰 비중을 담당하지는 않지만(<그림 2> 참고), 에너지 개혁을 통한 공정전환 노력에 있어 중심적 위치를 차지함과 동시 에 지속가능한 발전과 광범위한 사회적 문제 해결 노력의 전략적 방향성을 판가름하게 될 핵심 부문이다. 공정전환의 원칙에 따른 에너지 부문의 개혁은 세르비아가 세계의 기술적 진보를 따라잡고 혁신에 기반한 탄소중립 경제를 건설하는 데 점차 더욱 큰 영향을 주게 될 것이다.
<그림 2> 세르비아의 경제부문별 GDP 비중(2021년 기준)
자료: 세르비아 통계청
비록 공정전환을 달성하는 데 대량의 재원이 필요한 점은 사실이나, 비용과 편익을 꼼꼼히 따져보면 공정전환을 달성하지 못했을 때 지출해야 할 비용이 결과적으로는 훨씬 크다는 결론에 도달할 수 있다. 세르비아는 이미 생활환경의 오염과 값비싼 전력 수입의 상시화 경향이라는 형태로 현상유지에 따른 사회·경제적 비용을 지불하는 중이기에, 공정전환은 책임성 있는 국가적 개발 정책을 수입하는 과정에서 반드시 고려해야 할 정치·사회적 핵심 과제이다.
정부의 개입 논리와 국가적 변혁에 관한 이론의 입장에서 바라본 에너지 부문의 개혁은 세르비아가 추구하는 최종 목표라기보다는 보다 궁극적인 성과를 위한 중단 기착점에 가깝다. 이 점에서 세르비아가 국민 건강 및 교육수준 향상, 생활수준 개선과 같은 최종 목표점에 도달하기 위해서는 효율성과 독립성을 갖춘 제도를 확충해 공정전환 과정을 성공으로 이끌려는 노력이 필수적일 것이다.
* 각주
1) https://www.un.org/en/climatechange/paris-agreement
2) https://www.rcc.int/docs/546/sofia-declaration-on-the-green-agenda-for-the-western-balkans-rn
3) https://www.energy-community.org/news/Energy-Community-News/2023/03/26.html
4) https://ceenergynews.com/finance/serbia-32-bln-euros-needed-for-clean-energy-transition-says-minister/
5) https://www.serbianmonitor.com/en/are-public-energy-companies-going-to-ruin-serbian-budget/
6) https://www.bos.rs/ekz-eng/news/425/8852/just-transition-in-serbia-off-to-a-difficult-start.html
7) https://library.fes.de/pdf-files/bueros/belgrad/17539.pdf
8) https://blogs.worldbank.org/europeandcentralasia/three-ways-serbia-can-create-greener-and-more-resilient-growth
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