전문가오피니언
[전문가오피니언] COP28과 청정에너지 전환을 위한 아세안의 도전
동남아시아 일반 Nur Firdaus National Research and Innovation Agency (BRIN) Research Fellow 2024/01/29
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서론
동남아시아 지역 국가들의 경제 공동체인 아세안(ASEAN) 회원국들은 유엔기후변화협약(UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change)과 파리협정(Paris Agreement)의 목표 달성에 강한 의지를 보이고 있다. 아세안 국가들은 에너지협력 행동계획(APAEC: ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation)을 수립하고 청정·재생에너지 및 에너지 효율성 부문에서 성과를 거두기 위해 노력하고 있으며, 이에 따라 2025년까지 2005년 대비 에너지 집적도 30% 감축, 1차 에너지 중 재생에너지 비율 23% 달성, 발전 설비용량 중 재생에너지 비중 35% 확보 등의 목표 달성을 추진하고 있다.1)
아세안 회원국들은 탈탄소화 목표를 설정하고 국가 온실가스 감축목표(NDC: Nationally Determined Contributions)에 규정된 배출량 저감 공약 이행에도 동참하고 있다. 2021년 글래스고(Glasgow)에서 개최된 제26차 UNFCCC 당사국총회(COP26)에서 아세안 국가 대부분은 저마다의 탈탄소화 공약을 제시하고, 2050년까지 넷제로(Net Zero)를 달성하겠다고 약속했다.2) 2020년을 기준으로 전력발전의 대부분을 여전히 화석연료에 의존하는 아세안 국가들은 국가 온실가스 총 배출량에서 에너지 부문이 차지하는 비중이 매우 높기 때문에, 기후 적응력 강화를 위해서는 각국의 탈탄소화 공약이 반드시 실제 행동으로 이어져야 한다.
아세안 전력발전 분야의 현황 및 문제점
비록 아세안이 에너지 부문 탈탄소화에 강한 의지를 보이고 있기는 하지만, 넷제로 공약을 위시한 기후 목표 달성은 쉬운 일이 아니다. 마카드와 로젠블룸은 넷제로 실현을 위한 에너지 전환에는 여러 사회·기술적 체계의 변혁이 동시에 이루어져야 하기에, 전환 과정의 복잡성과 난이도가 올라간다고 지적한다.3) 따라서 넷제로 목표 달성을 위해서는 화석연료를 청정에너지로 대체하고 에너지 효율성을 향상시켜 온실가스 배출량을 줄인다는 단순한 차원을 넘어 세계 기온 상승폭을 섭씨 1.5도(℃)로 제한하기 위해 에너지 체계 전반에 요구되는 여러 조치를 종합적으로 시행해야 한다. 또한 전력발전 분야의 탈탄소화는 좌초자산(stranded asset) 리스크, 에너지 안보 불안, 국가적 개발목표 달성 지연 등의 측면에서도 광범위한 논의가 진행되어야 하며, 이들 모두는 아세안이 기후공약 이행을 추진하는 과정에서 고려해야 할 핵심요소이다.
한편 <표 1>에 나타난 아세안 전력발전 분야의 화석연료 의존성 문제를 해소하기 위해서는 각국이 청정·저탄소 기술에 대규모 자본을 투자할 필요가 있다. 일례로 국제재생에너지기구는 2050년까지 재생에너지 발전, 전력망 및 관련 인프라, 전력저장 등 제반기술 분야에서 아세안이 필요로 하는 투자액이 도합 5조 달러(약 6,600조 원) 이상인 것으로 집계했다.4) 이외에 2050년까지 아세안의 에너지 집적도를 2018년 수준 대비 45% 감축한다는 목표 달성을 위해서도 최소 16억 달러(약 2조 1,000억 원) 이상의 예산을 에너지 효율성 강화조치 및 기술표준 확립에 투입해야 할 것으로 예상된다.
〈표 1〉 아세안 회원국별 전력발전 에너지원 비중(2020년 기준, 단위: %)
자료: 국제에너지기구(IEA, 2022)
동남아시아 지역의 정당하고 포용적인 에너지 전환을 위한 탈탄소화는 아세안 회원국 대부분이 제한적 예산만으로 경제성장을 도모해야 하는 개도국이라는 점 때문에 더욱 복잡한 과제로 변모한다. 저마다의 고유한 맥락과 정책을 지닌 아세안 각국은 기후목표 달성이라는 공통의 목표를 추진하는 과정에서도 서로 다른 초점을 설정할 수밖에 없다. 따라서 아세안의 에너지 전환은 화석연료 퇴출로 인한 경제적 피해가 클 것으로 예상되는 고의존도 국가를 비롯한 개별 회원국의 상황을 충분히 감안해 진행할 필요가 있다.
아세안 내 재생에너지 투자 부족문제와 COP28에 걸었던 기대
개도국의 청정에너지원 도입은 정부의 정책이나 기후공약 이외에도 재정적 한계 및 금융 접근성의 제약에도 크게 영향을 받는다. 이러한 재정적 장벽은 에너지 전환을 지연시키거나 장기적 넷제로 공약 달성을 저해하는 결과로 이어질 수 있다. 이러한 측면에서 종종 지적되는 사안들 중 하나는 아세안 국가들의 재생에너지에 대한 투자규모가 너무 작아 유관 구상의 진전이 더디다는 사실이다.
<표2>는 세계은행이 집계하는 지속가능 에너지 규제지표(RISE: Regulatory Indicators for Sustainable Energy)에서 아세안 회원국들이 받은 평가점수를 보여준다. 여기서 아세안 국가들 중 대부분은 중급 혹은 상급에 해당하는 총점을 기록하면서 각국의 국내환경이 재생에너지 도입에 대체로 우호적이라는 점을 보여주었다. 하지만 아세안이 유관분야에 유치한 투자의 규모는 전술한 평가치에 비해 여전히 낮은 수준에 머물러 있는데, 이처럼 재생에너지 투자 유치실적이 저조한 원인 중 하나로는 규제 정책 시행상의 문제 및 미약한 집행현황이 지적된다.5)
〈표 2〉 아세안 회원국별 세계은행 RISE 평가점수
비고: 67점 이상은 상급, 34~66점은 중급, 33점 이하는 하급으로 평가
자료: 세계은행(2021)
한편 선진국들은 개도국의 기후변화 대응 노력을 지원하기 위하여 2023년까지 연간 1,000억 달러(약 130조 원)를 지원하는 한편 2025년 이전까지 기후금융 구상을 이전보다 더욱 확대하겠다는 공약을 내놓은 바 있다. 하지만 2023년까지 실제로 제공된 금액은 당초 공약한 수준에 미치지 못했으며,6) 제28차 UNFCCC 당사국총회(COP28)는 이 문제를 전지구적 이행점검(Global Stocktake) 대상에 포함시키고 본회의에서 이를 핵심주제 중 하나로 논의하기로 했다. 전지구적 이행점검은 국가간 협상의 대상이 되는 모든 요소를 포괄하는 평가로, 그 내용은 보다 수준 높은 기후행동 계획 입안, 투명성 제고, 그리고 기온 상승치를 1.5℃로 제한하기 위한 각국 구상의 현황·목표·진전 방안을 논의하는 데 활용된다.7)
COP28은 아세안을 비롯한 모든 당사국들이 취하는 기후행동의 수준을 높일 수 있는 중요한 기회로 평가되었으며, 아세안은 COP28에 대한 기후변화 공동성명을 통해 저탄소배출 기술 개발 활성화, 그리고 정당하고 포용적인 에너지 전환을 지원하는 청정·재생에너지의 초국경적 흐름을 통한 기회 확대를 중대 지향점으로 제시했다. 본 구상의 실현을 위해서는 선진국의 적극적 지원을 위시한 국가간 협력이 필수적이며, 따라서 아세안은 COP28을 계기로 선진국들이 기후행동 재정기여 공약을 이행하고 기후금융 재원확충을 위한 공동목표를 새로 수립하기를 기대했다. 특히 여기서 언급한 기후금융은 개도국의 소요 충족에 중점을 두고 UNFCCC 내적·외적 차원 모두에서 선진국의 기여를 늘림으로써 아세안 및 여타 개도국들이 각자의 기후목표를 달성할 수 있도록 지원하는 역할을 담당한다.8)
COP28의 결과 및 아세안에 대한 함의
2023년 11월 30일부터 12월 12일까지 개최된 COP28은 성공과 실패가 모두 섞인 복합적 성과를 거두었다. 전력 부문의 에너지 전환과 관련된 몇 가지 핵심 사항으로는 ▲2030년까지 재생에너지 용량을 3배로 확대하고 에너지 효율성 개선속도를 2배로 가속 ▲배출량 저감조치 없는 석탄발전을 점차 축소하고 무탄소·저탄소 연료 활용 ▲ 정의롭고 질서정연하며 공정한 방식으로 에너지시스템의 탈화석연료 진행 ▲탄소포집·활용·저장기술(CCUS) 및 수소 등 고등기술 개발 가속화 등이 언급되었다.9) 아울러 전 지구적 이행점검 부문에서는 기온 상승치 1.5℃ 제한 목표 달성을 위해 더욱 적극적인 행동이 시급히 필요하다는 결론이 도출되었다.10) 다만 당사국들이 합의사항 이행에 얼마나 적극적으로 나설지, 그리고 특히 개도국들이 필요로 하는 다양한 방면의 재정적 지원이 실제로 구체화될지의 여부는 COP28 폐막 이후로도 지속적으로 눈여겨봐야 할 사안이다.
에너지 전환을 가로막는 장벽 중 하나인 재생에너지 투자 부족문제를 주요 의제로 다룰 예정이었던 COP28은 당초 계획과는 달리 재정상의 문제나 다자금융 개혁 문제를 심층적으로 논의하지 못한 채 종료되었다. 이들 이슈는 신규기후재원목표(NCQG: New Collective Qualitative Goal) 채택을 논의하는 차기 회의에서 다시 공론화될 예정이다.11) COP28이 기후금융 문제를 제대로 다루지 못한 것은 공평한 국가별 부담액이라는 개념의 정의에 이견이 발생했기 때문으로, 많은 당사국들은 이 점을 실망스러운 결과로 받아들였다.
다만 COP28에 참여한 일부 선진국들은 아세안 국가들의 즉각적 석탄 퇴출노력을 독려하면서 지원을 약속하기도 했는데, 일례로 프랑스, 캐나다, 유럽연합(EU), 미국은 인도네시아, 말레이시아, 베트남이 석탄사업에 민간자본의 투입을 중단하면 대신 이들 국가의 청정에너지 전환 가속화를 재정적으로 지원한다는 취지의 신규 구상을 제안했다.12) 이와 같은 구상의 등장은 분명 좋은 소식으로 볼 수 있으나, 구상 발표보다 중요한 것은 정당한 에너지전환 파트너십(JETP)13) 등 이전 사업의 선례를 교훈삼아 올바른 후속조치를 이행해 나가는 일이다. 이외에 개도국의 기후변화 대응을 지원하는 녹색기후기금(GCF: Green Climate Fund)에 35억 달러(약 46조 원) 규모의 2차 예산이 투입되면서 기후금융 접근성이 확대된 점도 아세안이 환영할 만한 COP28의 성과이다. 단, GCF가 본래의 사명을 다하려면 민간자본을 활용해 각 개도국의 소요에 적합한 양질의 투자를 조달하고 분배하는 과정이 원활하게 이루어지도록 보장해야 한다.14)
COP28의 주요 합의사항은 아세안의 기후공약 고도화에 관해서도 많은 함의를 던진다. 아세안은 외부적으로 이러한 합의 이행에 동참하는 한편, 내부적으로는 역내 에너지 부문의 탈탄소화를 위한 자체적 수단 확보에 노력해야 한다. 지금까지 아세안 회원국들은 자신들의 기후목표 달성에 충분히 기여하지 못한 것으로 평가되며, 따라서 앞으로는 COP28에서 채택된 공동선언을 공통의 비전으로 삼고 그 실현을 위해 서로 협력해 나가야 할 것이다.15)
결론 및 평가
COP28은 파리협정의 원활한 이행을 위한 중대 이정표로서, 최초의 전지구적 이행점검을 실시해 기후행동 진전동향의 현주소를 확인한 계기가 되었다.16) COP28에 참여한 당사국 대부분은 궁극적으로 화석연료의 사용을 중단한다는 장기적 비전에 합의했으며, 이 비전이 구체적으로 어떻게 이행 될지가 주요 관심사 중 하나이다. 아울러 이번 회의에 참여한 당사국들은 재생에너지 도입을 확대하고 배출량 저감조치 없는 화석연료 사용을 통제하려는 노력이 2050년까지 넷제로 목표를 실현하는 데 필수적이라는 사실을 확인했다.
이러한 맥락에서 화석연료가 여전히 주요 에너지원인 동남아시아 지역은 자체적 역량이나 예산 등 측면에서의 한계를 감안하면서도, COP28에서의 합의에 따라 재생에너지 용량을 확대하고 청정에너지 도입을 획기적으로 진전시켜야 한다. 아울러 아세안 국가들은 온실가스 배출량 저감과 국가별 개발목표 달성이라는 장기적 전략 측면에서 자신들이 한 배를 탄 입장이라는 인식을 공고화할 필요가 있다. 아세안은 인도네시아, 말레이시아, 미얀마, 필리핀, 태국 등지에 풍부하게 매장된 보크사이트, 니켈, 희토류 등 천연자원을 청정에너지용 원자재로 쉽게 활용할 수 있는 유리한 입지에 있으며,17) 재생에너지원 확대 잠재력도 충분한 것으로 평가받는다. 따라서 아세안은 앞으로 이러한 자원을 십분 활용함과 동시에 재정지원이나 역량개발 등 다양한 분야에서의 역내·국제 협력 증진에 적극 나섬으로써 역내 청정에너지 전환을 가속화할 필요가 있다.
비록 COP28이 기후행동 재정지원 기회를 늘리는 등의 성과를 거두기는 했으나, 온실가스 배출량 저감과 동시에 빈곤 퇴치나 경제복지 강화와 같은 전통적 개발목표를 함께 추진해야 하는 아세안의 개도국들은 여전히 재생에너지 사업의 높은 투자비용이나 좌초자산 리스크 등 문제에 상당한 우려를 안고 있다. 제한적 예산만으로 기후변화 대응과 국가경제 발전이라는 양대 과제를 수행하는 개도국들에게 전자만을 강조하며 후자의 희생을 강요하는 것은 옳지 못한 태도일 것이다. 따라서 아세안은 선진국들과의 정치적 협상에서 이 사실을 적극적으로 내세워 재생에너지 투자금 확보를 비롯한 기후금융 차원의 지원을 얻어내기 위한 노력을 지속해야 한다.
* 각주
1) ASEAN. (2023). ASEAN Joint Statement on Climate Change to the 28th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP-28). Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). https://asean.org/wp-content/uploads/2023/09/ASEAN-JS-on-Climate-Change-to-the-UNFCCC-COP28.pdf. [accessed 1 December 2023].
2) 예외적으로 필리핀은 해당 선언에 불참했고, 인도네시아는 달성기한을 2060년으로 다소 연기했다.
3) Markard, J., & Rosenbloom, D. (2023). Phases of the net-zero energy transition and strategies to achieve it. In K. Araújo (Ed.), Routledge Handbook of Energy Transitions (pp. 102-123). Routledge, New York.
4) IRENA. (2022). Renewable Energy Outlook for ASEAN: Towards a Regional Energy Transition (2nd edition), International Renewable Energy Agency. Abu Dhabi. https://www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2022/Sep/IRENA_Renewable_energy_outlook_ASEAN_2022.pdf. [accessed 1 December 2023].
5) Vakulchuk et al., (2023), ASEAN’s energy transition: How to attract more investment in renewable energy. Energy, Ecol. Environ. 8
6) Oxfam. (2023). Climate Finance Shadow Report 2023: Assessing the Delivery of the $100 Billion Commitment. Oxfam International. https://doi.org/10.21201/2023.621500
7) UNFCCC. (2023). COP28 Agreement Signals “Beginning of the End” of the Fossil Fuel Era. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). https://unfccc.int/news/cop28-agreement-signals-beginning-of-the-end-of-the-fossil-fuel-era. [accessed 20 December 2023].
8) ASEAN. (2023). ASEAN Joint Statement on Climate Change to the 28th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP-28). Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). https://asean.org/wp-content/uploads/2023/09/ASEAN-JS-on-Climate-Change-to-the-UNFCCC-COP28.pdf. [accessed 1 December 2023].
9) IISD. (2023). Highlights and images for 13 December 2023. International Institute for Sustainable Development (IISD). https://enb.iisd.org/united-arab-emirates-climate-change-conference-cop28-13Dec2023. [accessed 20 December 2023]
10) First Global Stoakctake High-level Committee: Summary of High-level events. https://www.cop28.com/en/gst. [accessed 23 December 2023]
11) Waskow, D., Srouji, J., Layke, J. Warszawski, N., Swaby, G., Bhandari, P., Alayza, N., Davey, E. L., van den Berg, R., Díaz, M. J., Czebiniak, R. P., Cogswell, N., Cogan, D., & Gerholdt, R. (2023). Unpacking COP28: Key Outcomes from the Dubai Climate Talks, and What Comes Next. World Resources Institute (WRI). https://www.wri.org/insights/cop28-outcomes-next-steps. [accessed 20 December 2023]
12) Nikkei Asia. (2023). Asian leaders at COP28: 3 takeaways from global climate talks. https://asia.nikkei.com/Spotlight/Environment/Climate-Change/COP28/Asian-leaders-at-COP28-3-takeaways-from-global-climate-talks. [accessed 23 December 2023]
13) JETP(Just Energy Transition Partnership)는 프랑스, 독일, 영국, 미국, EU로 구성된 국제파트너그룹(IPG)이 재정을 공급하는 국제 컨소시엄의 기후금융제도로, 혁신적인 재정지원 모델을 통해 ▲석탄 등 화석연료를 사용하는 발전소의 조기 퇴역 촉진 ▲탈탄소화 활동에 민간부문 자본 동원 ▲각국 사회의 정당한 전환(just transition) 완수라는 3개의 궁극적 목표 달성을 지향한다.
14) WRI, 2023
15) Galimberti, S. (Dec, 2023). ASEAN has yet to do enough to fight climate change. The Jakarta Post. https://www.thejakartapost.com/opinion/2023/12/12/asean-has-yet-to-do-enough-to-fight-climate-change.html. [accessed 23 December 2023]
16) Vallejo, L. (2023). COP28: the end of the beginning. Institute for Sustainable Development and International Relations (IDDRI). https://www.iddri.org/en/publications-and-events/blog-post/cop28-end-beginning. [accessed 20 December 2023].
17) Bocca, R., & Singh, H. V. (2023). Why Southeast Asia will be critical to the energy transition. World Economic Forum. https://www.weforum.org/agenda/2023/01/why-southeast-asia-critical-energy-transition/. [accessed 5 December 2023]
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