아프리카ㆍ중동

▲ 빈곤의 증가와 경제적 기회의 부족으로 점점 더 많은 사람들이 농촌에서 도시로 이주하고 있다. 남아공 인종 관계연구소(SAIRR)에서 최근 발표한 연구 결과에 따르면 세계은행(World Bank)에서 실시한 조사 자료에 따라 남아프리카공화국 인구의 2/3가 현재 도시에 거주하고 있다고 한다. SAIRR의 발표에 따르면 도시에 거주하는 인구가 1990년에 52%에서 2011년에는 62%로 증가했음을 알 수 있다. 반면 농촌에 거주하는 인구는 같은 기간 48%에서 38%로 하락했다. 도시화 비율이란 실제로 도시로 이동한 인구 비율을 의미하는 것으로 남아프리카공화국 중앙정보국에 따른 남아공의 도시화 비율은 현재1.21%이다. (Turok 2012). SAIRR은 탈 *아파르트헤이트로 사람들의 이동이 자유로워졌고 도시의 경제가 성장하면서 사람들이 일자리를 찾아 도시로 이동하는 것을 도시화의 주요 원인으로 보고 있다. 탈아파르트헤이트로 남아공에서 서비스와 경제적 기회에 대한 수요가 높아지고 있다. 무엇보다 도시화는 집약된 경제활동에 필요한 환경을 조성해준다. 대부분의 경우 적은 수의 초기 인구와 경제 활동 증가로 인해 남아공에 있는 소도시에서 도시화가 가장 급격하게 이루어지고 있다. 폴로콰네, 루스텐버그, 밴더바일파크, 넬스푸르트, 에쿠르훌레니는 도시화 비율이 놓은 상위 5개 도시로 지난 십 년간 연간평균인구성장률 1.6%~2.9%을 기록한 반면, 케이프타운의 연간평균 인구성장률은 1.4%였다.

* 편집자 주 : 남아프리카공화국에서 제2차 세계대전 후 채용하여 1991년에 폐지될 때까지 실행되었던 백인 우위의 인종차별정책을 말한다. (21세기 정치학대사전, 2016)

국가 총부가가치의 80% 이상이 도시와 대도시에서 창출됐으며 세계의 여느 도시와 비교했을 때 두 배 정도 빠른 속도로 지상철이 발전했다. 협동거버넌스 전통문제부(Co-operative Governance and Traditional Affairs Ministry)에 따르면 1996년~2012년 사이 창출된 모든 순 일자리의 75%가 지상철 산업과 관련한 일자리였다. 하지만 이러한 성장에도 불구하고 특히 흑인거주지역이나 임시 거주지, 도심 지역에서 ‘가난의 도시화’가 증가하고 있다.

Q2. 현재 남아공의 도시화 현황은 어떠한가?

▲ 남아공 통계청이 시행한 최근 국가인구조사에 따르면, 남아공의 인구는 십 년 사이에 15.5%, 즉 약 7백만 명 증가하여 2011년 전체 인구는 5,170만 명을 기록했다. 남아공의 도시 인구는 점점 증가하고 있고 평균 연령층도 낮아지고 있으며 남아공 인구의 2/3가량인 63%가 도시에 거주하고 있다. UN은 2030년에는 남아공 인구의 71.3%, 2050년이 되면 약 80%가 도시에 거주할 것으로 내다보았다. 빠르게 진행되는 도시화로 인해 (특히 도심 지역은) 이러한 상황에 대처하기 위한 엄청난 부담감을 떠안고 있으며, 그 결과 도심 지역 문제가 발생한다. 도시화 인구가 증가함에 따라 주거 시설이 부족해졌고, 따라서 임시 거주지나 도시 황폐화 등의 문제가 발생했다. 정부가 시행하는 재건축 및 개발 프로젝트(RDP house project)가 도움이 된 면도 있지만 빠르게 진행되는 도시화로 인해 그 효과는 미미했다. 해당 프로젝트로 도시에는 3백만 채 이상의 주택이 건설되었다. 도시로 이동한 대규모의 인구 문제를 해결하기 위해 ‘플랫’이라는 또 다른 주거시설의 형태가 생겨나기도 했다. 중앙정부의 주택부서(Department of Human Settlements)에서는 도시의 위생 문제와 RDP 프로젝트에서 아직 처리하지 못한 210만 주택 건설 문제를 해결하기 위해 노력하고 있다. 인간정주부의 공식 홈페이지에 지난달 게시된 보고서에 따르면, 250만 개의 화장실이 더 건설되어야 한다. 주거에 관한 백서(1994)에서는 가정이 늘어나고 순환 이동 문제로 주거 문제의 해결이 더욱 어려워졌다고 설명한다. *백로그로 인해 나타나는 결과는 명백하다. 도시에서는 과밀 거주, 임시 거주지, 도시에서의 토지침입증가의 문제가 발생하며 농촌에서는 일반적으로 서비스의 이용이 어렵게 된다. 

* 편집자 주 : 백로그란, 기업 등에서 이미 정보 시스템에 대한 개발 계획을 수립했지만 우선적으로 개발해야 하는 다른 시스템으로 인해 개발을 보류한 시스템을 의미함(컴퓨터인터넷IT용어대사전, 2011). 그러나 본문에서는 거래가 이루어지지 않은 주택을 의미하는 용어로 사용됨.

도시화 비율이 증가하면서 차량 역시 증가해 교통혼잡 문제를 일으키고 있지만 현재의 수송망은 이 문제를 효과적으로 해결하지 못하고 있다. 교통혼잡은 특히 출퇴근 시간 등의 러시아워에 주로 발생한다.

Q3. 현재 남아공에서 일어나고 있는 이촌 향도 및 도시화 현상이 야기할 수 있는 문제점은 무엇인가?

▲ 도시화로 인해 문제도 발생하지만 도시화로 인한 이점도 분명히 있다. 또한 도시화 없이 지속적인 경제 성장이 이뤄지긴 어렵다. (World Bank, 2009). 도시 이주민에 대해 반감이 생성되는 주요 이유 중 하나는 이들이 도시의 빈곤을 증가시킨다는 인식 때문이다. 이러한 인식은 농촌에서 도시로 이주한 사람들을 동일한 구성원으로 인식하지 않기 때문이다. 도시의 위기는 바로 재정 계획, 공간 및 도시 계획, 도로 및 빗물 처리 인프라, 물, 전기, 하수도 설치, 재활용 이외에도 지속 가능한 고용 방법 등을 포함한 현재 방법으로는 완전한 의미의 지속 가능한 성장을 이룰 수 없다는 데 있다. 우리에게 필요한 건 단순히 ‘*녹색 혁명’만이 아니다. 환경 위기는 도시 문제의 부수적인 문제일 뿐이기 때문이다.

*편집자 주 : 녹색혁명이란, 개발도상국의 식량 생산력의 급속한 증대 또는 이를 위한 농업상의 모든 개혁을 일컫는 말로써 사용됨(두산백과, 2016)

현재의 방법으로는 도시의 지속적인 경제 성장도 이룰 수 없을 뿐 아니라 사람들의 이동과 일자리 창출의 기회를 통제할 수도 없기 때문에 공간 계획과 도시 계획이 굉장히 어렵게 된다. 또한 도시화로 인해 범죄와 사회적 긴장이 촉진되고, 엄청난 환경 및 건강에 대한 위험이 나타나고 정부의 서비스 제공에 어려운 점이 발생하는 등의 부정적인 측면이 발생할 수도 있다.

Q4. 급격한 도시화로 인해 발생한 문제점에는 무엇이 있는가?

▲ 급격한 도시화로 인해 남아공뿐 아니라 남아공 등지의 많은 농촌 사람들이 도시로 유입되고 있다. 도시로의 이주로 기존 인프라는 과부하 상태에 이르렀다. 현재 남아공에서는 농촌 생활의 어려움으로 인한 새로운 경제적 기회와 가능성 탐색, 사람들의 이주 등과 같은 다양한 요인의 영향을 받아 도시로의 인구가 급증하는 변화의 양상을 띠고 있다. 많은 도시 이주민들이 여전히 판잣집과 같은 임시 거주지에 살고 있기 때문에 남아공 정부는 가용 주택을 제공할 필요가 있다. 거주 문제만으로도 현 상황에 지속적인 문제가 발생하고 있다. 인간과학연구회(HSRC)에 따르면 정부는 가장 큰 대도시에 재건축 주택을 짓고 있지만 공급이 주택 수요에는 미치지 못하여 거의 다섯 가정 중 한 가정이 판잣집에 살고 있다. 특히 직장이나 학교, 공공편의시설 근처에 다양한 주택이 제공되어야 거주자 친화적인 환경과 집약적, 비용 효율적 인프라 성장을 촉진할 수 있다. 도시화 비율이 높아지면서 도시에서의 교육에 대한 필요 역시 증가했다. 이에 대한 주요 원인은 앞에서 언급했듯이 주로 새로 생겨나는 도시 노동시장의 경쟁이 치열하기 때문이다. 사람들이 도시로 이주하고 그에 따라 노동시장이 성장하면서 양질의 교육에 대한 수요 역시 증가한다. 도시 확산의 문제는 인프라에만 있는 것이 아니라 교통 문제에도 있다. 도시를 떠난 사람들도 여전히 도시에 직장이 있기 때문에 어찌 됐건 도시로 와야 한다. 이로 인해 교통이 혼잡해지면서 대기 오염으로 인한 환경 문제도 발생하는 것이다. 도로 유지에는 비용이 많이 들기 때문에 도로 보수는 영원히 수그러들지 않는 문제다. 도로 하나를 보수하고 나면 또 다른 도로를 보수해야 하기 때문이다. 국민 모두를 위해 거주지를 제공하겠다는 탈아파르트헤이트 시대의 약속에도 불구하고, 남아공의 많은 법규는 실질적으로 임시 거주지가 늘어나는 데 기여하고 있다. 불법퇴거방지법(PIE)에서는 정부가 다른 거주지를 찾아주기 전까지는 사람들이 자신이 침입한 땅에서 이동할 수 없다고 규정하고 있다. 이로 인해 적당한 집이 절실하게 필요한 사람들이 불법으로 땅을 점거하는 일이 많아지고 있다.     

Q5. 위 현상에 대한 남아공 정부의 대책에는 무엇이 있는가?

▲ 지자체가 효과적으로 급격한 도시화에 대처하도록 하기 위해 남아공 정부는 국가통합도시개발 구조를 개발할 필요가 있다. 남아공의 도시에는 여전히 인종차별, 가난, 사회 및 경제적 기회에서의 배제 등과 같은 아파헤이트의 문제점이 고스란히 남아 있다. 1994년 이후 서비스 딜리버리로 발생한 엄청난 이득에도 불구하고 남아공은 도시 형태를 변형하는 것에 대해 완강하게 거부해왔다. 주마 대통령은 2016년 국정연설에서 “지자체 정부 스스로는 도시화 문제를 해결할 수 없다. 도시화 문제 해결에는 국가적인 접근법이 필요하다. 여전히 정부의 우선 사항은 농촌 개발이지만 지자체가 급격한 도시화를 효과적으로 해결할 수 있도록 국가 통합 도시개발 프레임워크를 개발하는 것 역시 중요하다.”고 언급했다. 통합도시개발 프레임워크(IUDF)는 남아공 정부의 정책 발의안으로 협동거버넌스전통문제부(CoGTA)에 편성되어 있다. IUDF는 도시화를 최상의 방법으로 해결하고, 남아공 도시에서의 경제 발전, 일자리 창출, 생활환경 개선이라는 목표를 달성하기 위해 정부 및 사회 전반에 이해가 공유될 수 있는 방법을 모색하고 있다. 2013년 1월 이래로 IUDF는 반복적인 연구 및 참여의 과정을 통해 이루어져 왔다. 국가개발플랜(NDP)은 ‘거주지와 국가의 공간경제를 변형하는 것’에 중점을 둔다. 2030년 남아공의 농촌 지역은 되살아나야 하며 도시의 거주 지역은 더욱 통합되어야 하고, 균형 있고 생동감 있는 곳이 되어야 한다. IUDF의 정책 수단은 모든 구조적 원동력과 함께 현 상황을 발전시킬 것이다. 통합거주지역은 아파르트헤이트로 인한 문제를 바로잡고, 도시를 재건하고 소유권 구조를 변화하는 데 있어 중요하다. 남아공 정부는 더욱 인간적이고 친환경적이며 안전한 삶과 작업 환경을 조성할 필요가 있다.

Q6. 답변한 정부의 대책이 적절하다고 생각하는가?

▲ 적절하다고 생각한다. 탈아파르트헤이트 이후 남아공은 아파르트헤이트로부터 양산된 다양한 불평등 문제를 겪고 있다. 시장의 수요-공급 원리는 탈아파르트헤이트 이후 23년간 제대로 된 역할을 하지 못했다. 이러한 원리 하에서 토지 양도의 속도가 느리기 때문에 남아공의 대다수 사람들이 겪고 있는 무 토지 소유문제를 해결하기 위한 방안을 찾자는 요구가 있었다. 공공사업부 부장관인 제레미 크로닌에 따르면 몰수법은 특히 평등 조항, 재산 조항, 행정작용법, 공공의 이익을 포함한 몰수의 목적 확대를 포함한 헌법 조항과 확실하게 맥락을 같이 한다. 크로닌은 또한 법이 통과될 당시 “입법자들은 지난 20년이 넘는 시간 동안 헌법과 맥락을 같이 하는, 보편적으로 적용되는 법을 만들지 못했다. 법의 보편적 적용이 없다는 것은 국민에게도 투자자들에게도 불평등한 처사였다.”라고 언급했다. 몰수법은 정부가 ‘공공의 이익’과 ‘공공의 목적’에 부합하여 소유권을 주장할 수 있는 토지에 대해서 적용될 수 있다. 토지 소유주들은 보상금을 받게 되는데, 국가는 보상금 액수를 정할 때 단순히 ‘시장 가치’만을 따지지는 않을 것이다. 또한 토지 소유주들은 보상금액에 만족하지 않을 경우 법원에 소송을 제기할 수 있다. 소수 백인의 지배가 막을 내린 지 20년 이상이 지났지만 남아공에는 여전히 인종 불평등이 남아있다. 인구조사자료에 따르면 5,500만 명의 남아공 인구 중 약 80%를 차지하는 흑인들은 평균적으로 백인 소득의 1/6밖에 벌지 못한다.

Q7. 지난 5월 통과된 토지 몰수법과 도시화는 어떠한 관련이 있는가?

▲ 도시화가 증가하면서 도시의 인구가 증가한다는 것은 인구를 수용하기 위해 더 많은 땅이 필요하다는 것을 의미한다. 남아공 공공사업부에 따르면 이번에 통과된 새로운 법안은 1975년의 몰수법 및 헌법과 맥락을 같이 하는 것으로, 정부 기관이 재산을 몰수하는 과정과 절차에 관한 일반적인 프레임워크를 제공하기 위한 것이다. 해당 법의 3조와 4조에서는 공공사업부 장관에게 몰수 통치권을 부여한다는 내용이 포함되어 있다. 이전의 1975년 몰수법은 공공사업부 장관이 새로운 도로 건설과 같은 공공의 목적을 위해 재산을 몰수하는 것을 허용했다. 그러나 새로운 법안은 국가 기관의 필요에 따라 거주 시설, 토지 및 인프라를 제공하거나 관리하는 등 장관의 권한 실행과 관련 있는 목적을 위해 재산을 몰수할 수 있는 권한이 공공사업부 장관에게 주어진다. 몰수법은 도시화 증가에 긍정적인 영향을 미칠 수 있다. 도시의 규모가 증가하면서 더 많은 토지와 기회에 대한 요구가 커지기 때문이다. 특히 케이프타운, 요하네스버그, 더반, 이쿠루레니와 프리토리아와 같은 대도시에서 이용 가능한 토지 접근에 관한 문제가 심각하다. 정부가 남아공의 가장 큰 대도시에 RDP 주택을 건설하고 있지만 수요에는 못 미치는 상황이며, 이에 따라 다섯 가정 중 한 가정이 판잣집에서 살고 있다. 특히 판잣집 거주 비율은 케이프타운에서 75,000명, 즉 53%로 가장 크게 증가했다. 인구과학연구협회(HSRC)의 보고서에 따르면 요하네스버그의 경우 판잣집에서 사는 가정의 비율이 17%(37,500명) 증가했다. 새로운 법은 이러한 문제를 해결하는 데 도움이 될 것이다. 판매하고자 하는 사람과 구매하고자 하는 사람, 즉 시장의 수요-공급 원리에만 맡길 경우 남아공 인구의 대다수인 흑인에 양도되는 토지가 10% 정도밖에 되지 않기 때문에 도시화 문제를 해결되는 데 도움이 되지 않는다. 새로 제정된 법안의 4~6조에서는 몰수 이전의 양상과 다양한 상세 절차 및 몰수 권한에 대해 설명한다. 12~20조에서는 재산이나 권한을 몰수당한 사람들에 대한 보상 결정에 관한 내용이 나와 있다. 보상금액과 시기 및 방법은 반드시 모든 관련 상황과 관련하여 공익과 몰수당한 이들의 이익과의 공평 균형을 고려하여 공정하고 공평한 내용으로 헌법 25(3)항에 규정되어야 한다.

Q8. 앞으로 남아공의 도시화가 더욱 심화될 것이라고 생각하는가?

▲ 그렇다. 도시화가 심화될 것이라는 증거가 분명히 있다. 농촌 생활의 어려움과 갈등으로 인한 새로운 경제적 기회와 가능성 탐색, 도시로의 이주 등과 같은 여러 요인의 영향으로 인해 남아공의 인구통계는 지대한 변화를 겪고 있다. 다른 여러 문제 중에서도 특히 실업, 인프라 시설, 도로 포장, 안정적인 전기 공급, 휴대용 식수 부족과 같은 사회적 요인으로 발생하는 열악한 경제 상황으로 인한 문제 등과 같은 요인이 농촌에서 발생하고 있다. 한편 돈벌이가 되는 일자리, 기본 편의시설 이용 가능 등과 같은 요인으로 인해 농촌에서 도시로의 이주가 부추겨지고 있다. 환경부가 2010년 발간한 기후변화녹서에서는 남아공의 도시화 과정이 심화되면서 나타나는 영향의 중요성을 강조한다. 대도시에서는 도시 확산 비율이 가장 두드러지게 나타나며 지방 도시의 성장률은 두 번째로 높다. 이러한 성장은 농촌 지역의 인구가 빠져나가면서 발생하는 것으로, 현재 남아공 인구의 62%가 도시에 거주하는 것으로 추산된다. 도시화는 집약적인 경제활동을 위한 환경을 조성한다. 초기 단계의 도시화는 주로 광산업이나 농업에 종사하는 남성을 중심으로 이뤄졌다. 그 결과 이러한 남성들에게 익숙한 ‘경운, 가정 보호 및 기타 가사일’ 등의 역할이 여성들에게 옮겨 가는 상황이 조성됐다. 하지만 탈아파르트헤이트의 도시화 과정에는 남성 친인척으로부터 경제적으로 독립하길 원하는 여성들이 더 많이 포함됐다. 남아공의 통계자료에 따르면 2001~2011년 사이 남아공의 지상철 관련업 종사자 비율은 그 어느 국가보다 빠르게 증가했다. 이 비율은 모든 일자리 성장률의 약 60%를 차지한다. 특히 이로 인한 절대 이득이 가장 큰 지역은 가우텡과 케이프타운이었다. 이들 두 지역에서의 일자리 비율은 남아공 전체 일자리 비율의 반에 조금 못 미친다. 이러한 상황은 지속 가능한 생계를 제공해줄 수 있는 도시의 고유한 역할을 보여주는 것이다.

Q9. 도시화는 남아공을 어떻게 변화시킬 것으로 전망하는가?

▲ 도시화가 가져다주는 경제적 이득은 국가적 차원에서 널리 인식되고 있으며, 이주로 인한 농촌으로의 송금으로 경제 및 사회문화적 이윤 창출 역시 인식되고 있다. 그럼에도 불구하고 도시화의 속도나 도시화를 해결하기 위한 국가 및 지자체 정부의 역량에 대한 우려도 많이 있다. 2001~2011년 사이에 여덟 개 도시에서 전체 인구성장의 2/3가량(63%)이 이루어졌다는 사실만으로도 도시화의 중요성은 명백히 드러난다. 농촌에서 도시로의 이주는 충분한 주거시설, 기본 인프라 및 서비스 제공의 부족뿐 아니라 과밀 거주, 혼잡, 환경 위험 노출이 증가하는 등 문제 발생에 기여하고 있다. 최근 몇 년간 거주시설의 부족과 실업률 증가, 그 외 경제적 기회의 부족으로 도시에서는 시위가 발생하기도 했다(남아공 통계자료에 따르면 남아공의 실업률은 2015년 1분기에 24.5%였으나 2016년 동기간에 26.7%로 증가하여 시장기대치인 25.3%를 웃돌았다). 도시화 인구의 급격한 성장이 정부, 특히 지자체 정부에 중대한 난제가 될 수 있다는 점은 명백하다. 게다가 범죄율과 다른 형태의 사회적 병폐는 도시의 경관을 변화시킬 수 있는 가능성이 있다. 또한 산업의 증가는 도시 경관 변화와 도시 지역의 타락을 야기할 수 있다. 이에 필자는 남아공의 급격한 도시화로 인한 문제를 해결하기 위해 도시 계획 자체에 대한 근본적인 접근이 필요하며, 이미 도시개발 진행 경험이 있는 선진 국가들과의 협력을 통해 남아공의 도시 개발 계획 수립과 도시 건설을 보다 높은 차원에서 접근할 필요가 있다고 생각한다.